автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.03, диссертация на тему:Административная ответственность как метод осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности опасных производственных объектов

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УНИТАРНОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ «НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ЦЕНТР ПО БЕЗОПАСНОСТИ В ПРОМЫШЛЕННОСТИ ГОСГОРТЕХНАДЗОРА РОССИИ» (ФГУП «НТЦ «ПРОМЫШЛЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ»)

На правах рукописи

СТАРЦЕВ МИХАИЛ ВЛАДИМИРОВИЧ

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК МЕТОД ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В ОБЛАСТИ ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОПАСНЫХ ПРОИЗВОДСТВЕННЫХ ОБЪЕКТОВ (НА ПРИМЕРЕ ОБЪЕКТОВ ГОРНОРУДНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ)

05.26.03 Пожарная и промышленная безопасность

(проблемы разработки твердых полезных ископаемых)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата технических наук

Москва - 2004

Работа выполнена в Федеральном государственном унитарном предприятии «Научно-технический центр по безопасности в промышленности Госгортехнадзора России» (ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность»).

Научные руководители: доктор технических наук

Кловач Елена Владимировна кандидат химических наук

Шалаев Валерий Константинович

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Бринчук Михаил Михайлович Официальные оппоненты: доктор технических наук

Буйновский Станислав Николаевич

доктор технических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Мастрюков Борис Степанович

Ведущая организация: ФГУП «Национальный научный центр горного

производства — Институт горного дела им. А.А. Скочинского»

Защита диссертации состоится «11» мая 2004 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 417.001.01 при ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность» Госгортехнадзора России по адресу: 105066, г. Москва, ул. А. Лукьянова, 4, корп. 8. (тел. для справок (095) 263-97-11)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность».

Автореферат разослан « 09 » апреля 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат химических наук

Колесникова Е.М.

Актуальность темы исследования диктуется необходимостью повышения уровня промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе, объектов горнорудной промышленности. Высокий уровень аварийности и травматизма в этой области связан с неудовлетворительным состоянием технических устройств, зданий и сооружений на этих объектах, несовершенством применяемых технологий и, в значительной степени, с нарушением требований промышленной безопасности, организациями, должностными лицами, а также работниками, обслуживающими опасные производственные объекты.

Одним из путей повышения уровня промышленной безопасности является повышение эффективности реализации юридической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности. В этом направлении на сегодняшний день, главенствующую роль играет совершенствование законодательства об административных

правонарушениях и практики его применения.

Объектами исследования являются: практика применения должностными лицами Госгортехнадзора России мер административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности, материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения в области промышленной безопасности на примере опасных производственных объектов горнорудной промышленности, а также порядок их применения должностными лицами Госгортехнадзора России .

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление особенностей и проблем правового регулирования административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности на примере объектов горнорудной промышленности и выработка предложений по совершенствованию

' Здесь и далее по тексту упоминается Госгортехнадзор России, поскольку исследование проводилось до проходящей в настоящее время административной реформы. На сегодняшний день, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госгортехнадзор России пр^Кра-ту " ^пепяльную службу по

технологическому надзору.

РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА СП

09 100

№

законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и правоприменительной практики.

Для реализации поставленной цели решались следующие задачи:

• Проведение сопоставительного анализа причин аварийности и травматизма на опасных производственных объектах горнорудной промышленности и субъектного состава административных правонарушений за нарушение требований промышленной безопасности на этих объектах.

• Разработка Методических рекомендаций по применению должностными лицами Госгортехнадзора России Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) при рассмотрении административных правонарушений в области промышленной безопасности и назначения за них административных наказаний.

• Правовая оценка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности на объектах горнорудной промышленности.

• Подготовка предложений по совершенствованию КоАП.

Методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке административно-правового регулирования промышленной безопасности на примере объектов горнорудной промышленности.

Теоретические положения, выводы и практические рекомендации сделаны на основе изучения работ по промышленной безопасности опасных производственных объектов, общей теории права, теории административного и уголовного права.

В работе были использованы труды ученых и специалистов: В.И. Сидорова, Е.В. Кловач, В.К. Шалаева, В.Л. Биленко, С.С. Алексеева, А.Б.Венгерова, В.Н. Хропанюка, Н.И. Матузова, А.В. Денисенко, Э.Э. Когана, А.И. Рарога, А.В. Наумова, Б.В. Здравомыслова, О.Л. Дубовик и др.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Закон Российской Федерации «О безопасности», Закон Российской Федерации «О недрах», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие федеральные законы, а также нормативные правовые акты и нормативные технические документы.

Эмпирическую основу работы составляют официальные данные ежегодных Государственных докладов Федерального горного и промышленного надзора России о состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов, рационального использования и охраны недр Российской Федерации, а также собранная в процессе работы информация о практике применения должностными лицами Госгортехнадзора России КоАП.

Степень разработанности темы исследования. В работах отечественных ученых практически не исследуются вопросы обеспечения промышленной безопасности средствами нормативно-правового регулирования. В подавляющем большинстве ученые, занятые проблемами обеспечения промышленной безопасности, акцентируют внимание на технических аспектах регулирования. Лишь в работах В.И. Сидорова, Е.В. Кловач, В.К. Шалаева отмечается, что проблема нормативного регулирования промышленной безопасности является неотъемлемой частью обеспечения промышленной безопасности наряду с техническим вопросами. Ученые правоведы также обходят рассмотрение проблемы нормативно-правового регулирования промышленной безопасности. Наиболее близкими объектами изучения являются экологические проблемы, возникающие, в том числе, при эксплуатации опасных производственных объектов и, соответственно, юридическая ответственность за нарушение требований экологического законодательства Российской Федерации. Представляется, что в рассматриваемом контексте негативные последствия экологического

характера являются производными от нарушения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

Научная новизна работы:

1. Результаты анализа статистических данных о практике применения должностными лицами Госгортехнадзора России норм КоАП;

2. Оценка административно-правовых инструментов обеспечения промышленной безопасности;

3. Предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся выделения состава административного правонарушения в области промышленной безопасности в отдельную часть статьи и включения в санкцию статьи административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица;

4. Методические рекомендации для должностных лиц Госгортехнадзора России о порядке рассмотрения и назначения административных наказаний за правонарушения в области промышленной безопасности.

Положения, выносимые на защиту.

1. Анализ состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.1 КоАП «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов» выявил, что указанный состав не выполняет в полной мере поставленных перед законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях задач. В связи с этим, в работе обосновывается ряд положений, направленных на повышение уровня промышленной безопасности средствами законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.

2. Реформирование функции по административному приостановлению деятельности организаций должно проводиться через включение этой нормы в КоАП и предусматривать возможность внесудебного приостановления деятельности при наступлении форс-мажорных обстоятельств.

3. Предложение о дополнении КоАП новым видом административного наказания - административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального частного предпринимателя без образования юридического лица. Принятие этих предложений должно повлечь включение административных правонарушений в области промышленной безопасности в перечень правонарушений, по которым возможно проведение административного расследования, поскольку далеко не всегда можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что назначение административного приостановления деятельности является необходимой мерой административного принуждения.

Практические результаты работы:

1) Разработаны Методические рекомендации о порядке рассмотрения дел об административных правонарушениях должностными лицами Госгортехнадзора России и назначения административных наказаний.

2) Разработаны и составлены сборники методических материалов для обеспечения деятельности должностных лиц Госгортехнадзора России.

3) Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

Апробация работы и публикации. Материалы работы докладывались на семинарах:

Обеспечение качества предаттестационной подготовки руководителей и специалистов по промышленной безопасности. (Москва, 2003 г.)

Семинар с руководителями и работниками кадровой службы территориальных органов Госгортехнадзора России. (Москва, 2002 г.)

Международная научно-практическая конференция «Промышленная безопасность». (Москва, 2003 г.)

Основные положения работы опубликованы в 8 научных статьях.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы, содержит 156 страниц текста, включая 6 таблиц, 19 рисунков, 2 приложения. Список литературы включает 67 наименований.

Содержание работы.

Во Введении обоснована актуальность и научная новизна темы исследования, определены предмет и цели исследования, изложены теоретические и методологические основы исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана практическая значимость диссертационного исследования.

Первая глава диссертации «Опасные производственные объекты горнорудной промышленности и государственное регулирование промышленной безопасности в горнорудной промышленности» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе обосновывается выбор объектов горнорудной промышленности в качестве примера, на котором проводилось исследование, перечисляются виды опасных производственных объектов горнорудной промышленности.

На основании анализа всей совокупности административных правонарушений, рассмотренных должностными лицами Госгортехнадзора России за период с 1 июля 2002 года по 1 июля 2003 года (всего проанализировано 4503 административных правонарушения по всем отраслям промышленности, в том числе 730 административных правонарушений, совершенных на объектах горнорудной промышленности), сделан вывод, что данные об административных правонарушениях, выявленных на объектах горнорудной промышленности, показывают

усредненную картину, объективно отражающую проблемы применения норм КоАП (рис. 1,2,3).

250

200

О

ш

150

§ юо

50

0

Область надзора

Рис. 3. Количество юридических ошибок, выраженных в назначении административного штрафа ниже нижнего предела, предусмотренного санкцией

статьи

Из приведенных данных нетрудно заметить, что, хотя на объектах некоторых отраслей надзора количество ошибок, допущенных должностными лицами Госгортехнадзора России при рассмотрении дел об административных правонарушениях, выше, чем в горнорудной промышленности, но совокупность всех выявленных ошибок содержится именно в этой отрасли.

Во втором параграфе проведен сопоставительный анализ статистических данных по причинам аварийности и травматизма на объектах горнорудной промышленности за 2001 - 2003 годы и субъектного состава административных правонарушений, рассмотренных должностными лицами Госгортехнадзора России.

На рис. 4, показаны динамика объемов добычи, травматизма со смертельным исходом и аварийности на горнорудных предприятиях.

На рис. 5 и 6 показано соотношение выявленных причин аварий и несчастных случаев, произошедших на объектах горнорудной промышленности по так называемым организационным причинам, от общего числа аварий и несчастных случаев в 2001 и 2002 годах.

|о 2001 гоаАмрий щ 2001 год Шсшстммх сгу— ]

Рис. 5. Причины аварий и несчастных случаев, происшедших за 2001 г. в процентах от общего количества причин аварий и несчастных случаев

' 11а рисунках 5 и 6 сумма процентов по причинам аварий и несчастным случаям на объектах горнорудной промышленности составляет больше 100%, поскольку у одного происшествия (аварии или несчастного спучая) имеется несколько причин, каждая из которых вошли в представленные категории причин

Рис. 6. Причины аварий и несчастных случаев, происшедших за 2002 г. в процентах от общего количества причин аварий и несчастных случаев

Как видно из приведенных данных, основными причинами аварий и

несчастных случаев на производстве со смертельным исходом являются

организационные причины, связанные с неэффективностью

производственного контроля, неправильной организацией производства

работ, низким уровнем знаний требований промышленной безопасности, т.е.

аварии, происшедшие по вине эксплуатирующих организаций.

В то же время анализ субъектного состава административных

правонарушений показывает диаметрально противоположную картину (рис.

7):

Наибольшее количество административных наказаний было назначено должностным лицам организаций, и лишь незначительное количество дел об административных правонарушениях было* рассмотрено в отношении юридических лиц. Дальнейший анализ сложившейся ситуации детально рассмотрен в Главе 2 работы, в рамках анализа законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании проведенного анализа, можно утверждать, что поскольку одной из причин аварий и инцидентов является, так называемый, «человеческий фактор», а также неоправданно халатные действия должностных лиц организаций при обеспечении промышленной безопасности, то одной из наиболее эффективных мер по предупреждению аварий, инцидентов и травматизма является грамотное применение должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях в области промышленной безопасности, норм КоАП.

В третьем параграфе исследуются методы государственного управления промышленной безопасностью. Поскольку определяющие характеристики механизмов управления промышленной безопасностью устанавливаются в нормативно-правовых актах, то рассматривать методы государственного управления целесообразно через призму правового регулирования промышленной безопасности. В пользу такого решения, говорит также и то, что существует определенная степень производности методов государственного регулирования от методов правового регулирования. Основные элементы правового регулирования промышленной безопасности, содержатся в Федеральном законе от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и схематично их изобразить можно следующим

Упомянутый закон устанавливает, что в целях осуществления государственной политики в области промышленной безопасности Президент Российской Федерации или по его поручению Правительство Российской- Федерации определяет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, и возлагает на него осуществление соответствующих специальных разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности. Во исполнение данной нормы закона государственный надзор в области промышленной безопасности возложен на Федеральную службу по технологическому надзору. Государственный надзор в области промышленной безопасности определяется такими функциями, как разрешительная деятельность, государственный надзор и контроль, в процессе которого осуществляется правоохранительная деятельность.

Разрешительная деятельность в области промышленной безопасности включает: выдачу лицензий на определенные виды деятельности, выдачу разрешений на изготовление и использование определенных видов

оборудования, на ввод в эксплуатацию опасных производственных объектов и т.д.

Основным методом осуществления надзорной деятельности Госгортехнадзора России являются инспекционные проверки, складывающиеся из комплексных, целевых и оперативных обследований, в ходе которых проводится проверка выполнения требований промышленной безопасности в организациях, эксплуатирующих опасные производственные объекты.

Одновременно с выполнением надзорной деятельности активизируется правоохранительная функция, основным методом которой является административное принуждение, которое, в свою очередь, является механизмом реализации государственной политики в области промышленной безопасности.

Меры административного принуждения достаточно разнообразны и по их целевому назначению могут быть подразделены на три группы:

1. административно-предупредительные меры - применяются в целях предотвращения нарушений требований промышленной безопасности. Такие меры еще не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и, в этом смысле, предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении правонарушений;

2. административно-пресекательные меры - предназначены для прекращение противоправных действий и предотвращение вредных последствий. К числу таких мер можно отнести приостановление должностными лицами эксплуатации опасного производственного объекта, если она осуществляется с нарушениями требований промышленной безопасности и грозит наступлением негативных последствий.

3. меры административной ответственности - выражающиеся в привлечении к административной ответственности лиц, виновных в нарушении требований промышленной безопасности. Меры

административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности детально рассмотрены в Главе 2 настоящей работы.

Глава вторая работы состоит из трех параграфов.

В первом параграфе дается общая характеристика законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях в области промышленной безопасности объектов горнорудной промышленности и выделяются административные правонарушения в этой области.

Автором проанализирована система административных наказаний, которая в новом- КоАП также подверглась изменению. В частности, законодатель исключил из системы административных наказаний исправительные работы, но включил дисквалификацию, которая понимается как лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

Представляется необоснованным то, что в систему административных наказаний не включен такой вид как приостановление работ юридического лица, что совпадает с современными взглядами авторов административной реформы, проводящейся в России.

Еще одним веянием административной реформы является лишение федеральных органов исполнительной власти права приостанавливать деятельность организаций, при выявлении случаев ведения работ с нарушением требований промышленной безопасности и передача функции по приостановке в соответствующие суды.

Представляется, что такое решение не совсем корректно. Поскольку с точки зрения обеспечения промышленной безопасности и оперативного реагирования на малейшие признаки несоответствия эксплуатации опасного производственного объекта установленным нормам, которые, в ряде случаев могут привести к возникновению аварии на объекте, такой путь является нецелесообразным. Совершенно ясно, что суд, при всем желании не сможет оперативно, в кратчайшие сроки, принять решение о приостановлении такой деятельности, а это может привести к негативным последствиям - гибели людей, разрушению, повреждению дорогостоящих технических устройств, ощутимому материальному ущербу организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, и, в конечном счете, государству.

В связи с этим, автором предлагается несколько иной путь решения поставленной проблемы. Во-первых, приостановление деятельности организации является государственно-властным полномочием и формально подпадает под признаки административного наказания, поэтому оно должно содержаться в КоАП в качестве одного из видов административных наказаний.

Во-вторых, необходимо разделить полномочия федеральных органов исполнительной власти и судов по применению приостановления деятельности организаций. Разделение, по мнению автора, следует проводить с учетом реальности угрозы возникновения аварии и возможного времени ее возникновения, вследствие несоблюдения требований промышленной безопасности. Т.е., если высока вероятность возникновения аварии, то осуществление работ организации по эксплуатации опасного производственного объекта должно быть приостановлено должностным лицом федерального органа исполнительной власти до устранения причин, вызвавших наличие такой угрозы, или до устранения непосредственно явных признаков, указывающих на возможность возникновения аварии. В тех случаях, когда обнаруженное нарушение требований промышленной безопасности не может сразу привести к аварии, должностное лицо

возбуждает дело об административном правонарушении и передает материалы дела в соответствующий суд с ходатайством и обоснованием необходимости приостановления деятельности организации. При этом необходимо учитывать специфику некоторых производственных процессов, для которых приостановка связана с постадийным, растянутым во времени действием.

В действующем КоАП перечень административных правонарушений в области промышленной безопасности ограничен следующими статьями:

ст.9.1 «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов».

ст.9.2 «Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений»

ст.19.2 «Умышленное повреждение или срыв печати (пломбы)». Все вышеперечисленные составы по своей конструкции являются формальными, т.е. административное правонарушение считается оконченным с момента совершения правонарушителем деяния, предусмотренного диспозицией статьи.

К сожалению, в рамках одной работы не представляется возможным рассмотреть все составы административных правонарушений в области промышленной безопасности, поэтому автор остановился на наиболее часто встречающемся - административном правонарушении, предусмотренном статьей 9.1 КоАП (рис. 9).

3500 „ 3000 в 2500 § 2000 I 1500 § 1000 * 500 0

3312

т V »* * и«.» 4 ' ♦ Г Ч

'+' Ь « * »»*-,». к( I» л ^

'^»¿и?^*^ 1 V * г ' * г>

А ТТ7 ^ « М ' IV г

Х- »-Л я г»

«ч # щ! а/ у^'Л**-? 1 г* <

>

Сг 9 1 "Нарушение Сг 9 2 "Нарушение норм Сг 19 2 "Умышленной требований и прав ил безопасности повреждение или срыв

промышленной гидротехнических печати (пломбы)"

безопасности или сооружении"

услов ии лицензий на осуцдотвление видов деятельности в области

Номера и наименование статьи КоАП

Рис. 9. Количество рассмотренных административных правонарушений за период с 1 июля 2002 г. по 1 июля 2003 г., по статьям КоАП в области промышленной безопасности.

Подвергая детальному анализу статью 9.1 КоАП и собранные данные о правоприменительной практике, сделан вывод, что данная статья не в полной мере удовлетворяет такой задаче законодательства Российской Федерации об административных правонарушений, как предупреждение совершения новых административных правонарушений.

Как представляется причин этому несколько.

Одной из причин является не совсем понятное и детализированное понятие должностного лица, данное в примечании к статье 2 4 КоАП

Второй причиной является использование не в полной мере качественно нового института законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях - административной ответственности юридического лица

Третьей причиной, по мнению автора, является недостаточная проработка диспозиции статьи 9.1. Как можно заметить, в диспозиции статьи установлены два объекта регулирования: отношения в области лицензирования отдельных видов деятельности и отношения в области промышленной безопасности.

Думается, что включение настолько разных объектов в диспозицию одной статьи нецелесообразно. К тому же, представляется, что субъектами

правонарушений в области лицензирования могут быть только юридические лица, которым выдается лицензия на осуществление вида деятельности и деятельность осуществляется юридическим лицом посредством делегирования части технических функций непосредственным исполнителям, физическим лицам - работникам юридического лица, а также индивидуальным предпринимателям без образования юридического лица. Думается, что работники юридического лица могут нести ответственность за нарушение делегированных им полномочий, т.е. ответственность за нарушение локальных актов юридического лица, таким образом, неся дисциплинарную, материальную ответственность, но не административную за нарушение требований и условий лицензии. Лишь в случае прямого возложения обязанностей по соблюдению либо контролю лицензионных требований и условий, к административной ответственности могут быть привлечены должностные лица организации. В связи с чем, автором предлагается выделить из диспозиции отношения в сфере лицензирования в отдельную часть статьи. Предполагается, что часть первая статьи 9.1 будет содержать объект - отношения в сфере лицензирования, и в качестве санкции статьи этой части установить административный штраф в отношении юридических лиц.

Во второй части статьи 9.1 объектом установить отношения в сфере промышленной безопасности.

Предлагается дополнить статью 9.1, установив административную ответственность за неоднократное нарушение требований промышленной безопасности. В качестве административного наказания установить административный штраф или приостановление работ юридического лица или его подразделения.

Второй параграф Главы 2 посвящен вопросам обеспечения методической поддержки деятельности должностных лиц Госгортехнадзора России, при применении положений КоАП. Как показала практика применения КоАП, с первых же дней его реализации возник ряд проблем с пониманием

положений КоАП, толкованием статьей Особенной части, производства по делам об административных правонарушениях и исполнения административного наказания. Еще до вступления в силу КоАП, автором были разработаны Методические рекомендации по рассмотрению дел об административных правонарушениях должностными лицами Госгортехнадзора России и назначению административных наказаний, утвержденные Приказом Госгортехнадзора России от 28.06.2002 года № 112. Основу структуры упомянутых рекомендаций составляли стадии административного процесса, изображенные на рисунке 10.

Разработанная схема позволила наглядным образом показать основные этапы административного процесса, в соответствии с которым должностные лица Госгортехнадзора России осуществляют свои полномочия по применению норм КоАП.

С 1 июля 2003 года вступил в силу Федеральным закон «О техническом регулировании», который кардинально изменит структуру законодательства, регулирующего отношения в сфере промышленной безопасности опасных производственных объектов. В этой связи при изменении законодательства в области промышленной безопасности, появление технических регламентов, устанавливающих обязательные требования промышленной безопасности, возможно, приведет к изменению номенклатуры требований промышленной безопасности, нарушение которых влечет возбуждение дела об административном правонарушении. Поскольку в технических регламентах будут устанавливаться минимально необходимые требования в области обеспечения промышленной безопасности, то представляется, что такие требования будут носить принципиальный организационно-технический характер, в связи с чем, должна будет увеличиться роль административной ответственности юридических лиц за нарушение ими требований промышленной безопасности.

В пользу такого утверждения в качестве примера можно привести практику Великобритании, Нидерландов и Франции, где административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности целиком лежит на организациях, эксплуатирующих опасные объекты.

В третьем параграфе обозначены наиболее актуальные проблемы применения норм КоАП и намечены пути их решения.

К таким проблемам относятся:

1. Привлечение к административной ответственности юридическихлиц.

Безусловно, введение юридических лиц в число субъектов административной ответственности является качественным изменением в законодательстве об административных правонарушениях, но, тем не менее, прежде чем делать такой шаг, законодатель" должен был более детально проработать некоторые вопросы, связанные с привлечением юридических лиц к административной ответственности. Примером недоработанности является понятие вины юридического лица, поскольку это один из важнейших признаков административного правонарушения. В статье 2.1 КоАП указано, что «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица...», но часть 3 этой же статьи говорит о том, что «назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение физического лица к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое». Содержание этой нормы вызывает некое удивление, поскольку совершенно не ясно, каким образом физические лица могут быть привлечены к административной ответственности за правонарушение, совершенное юридическим лицом. Лишь при ближайшем рассмотрении напрашивается вывод, что далеко не все физические лица могут быть привлечены к административной ответственности в рассматриваемом случае, а лишь «подразумеваются» физические лица, представляющие данное юридическое лицо (руководители, их заместители, главные бухгалтеры).

Другой проблемой, является выяснение способа совершения административного правонарушения юридическим лицом, т.е. возможность выполнения юридическим лицом некого волевого акта, каким, по сути, является административное правонарушение. Сразу следует задать еще один вопрос - если юридическое лицо не может совершить такие действия, то нельзя привлекать юридическое лицо к административной

ответственности, поскольку нет одного из главных признаков правонарушения — вины, которая в свою очередь понимается как психическое отношение субъекта административного правонарушения к совершенным действиям (бездействию), а психическое отношение, как и состояние присуще только живым, биологическим существам, наделенным сознанием, т.е. человеку? Представляется, что наиболее удачным подходом к решению проблемы привлечения юридического лица к административной ответственности является подход, выработанный в Налоговом кодексе Российской Федерации (далее - НК). Так, в статье 110 UK указано, что «Вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц, либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения».

2. Разграничение случаев привлечения к административной ответственности юридических и должностных лиц

Настоящая проблема уходит своими корнями в предыдущую. В теории достаточно просто объяснить, каким образом, может действовать правоприменитель и какими критериями пользоваться при разграничении случаев привлечения к административной ответственности должностных лиц, в каких случаях - юридических лиц, а в каких - и тех и других. На практике же могут возникнуть практически непреодолимые трудности в таком разграничении по причине низкой юридической грамотности правоприменителя, сжатых сроков рассмотрения дела об административном правонарушении, а также запутанности в структуре и должностях работников того или иного юридического лица.

3. Вопросы, связанные с квалификацией административного правонарушения и назначения административного наказания в соответствии с требованиями КоАП.

При анализе правоприменительной практики выявилось немало ошибок при квалификации административных правонарушений. Основной проблемой

здесь является то, что правоприменитель ограничивается сопоставлением только объективной стороны административного правонарушения, практически не обращая внимания на субъект административного правонарушения и на форму вины субъекта, что, в свою очередь, приводит к назначению неадекватного административного наказания.

Для разрешения названных проблем автором подробным образом рассмотрен процесс квалификации простых, сложных единичных административных правонарушений, а также множественности административных правонарушений и назначения за них административных наказаний. Подходы решения данных проблем, также представлены в проекте Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».

Выводы.

1. На основании результатов анализа рассмотренных должностными лицами Госгортехнадзора России административных правонарушений в области промышленной безопасности, проведенного на примере объектов горнорудной промышленности и выявлении ряда групп ошибок, допущенных при рассмотрении дел об административных правонарушениях, подробно рассмотрен и изложен процесс квалификации административных правонарушений, как простых, так и сложных, а также их квалификации при наличии множественности административных правонарушений.

2. Дана правовая оценка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности на объектах горнорудной промышленности, подробным образом рассмотрены типичные ошибки должностных лиц Госгортехнадзора России при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности и разработаны рекомендации по рассмотрению таких дел и назначению административных наказаний должностными лицами Госгортехнадзора России.

3. Подготовлены предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся содержания статьи 9.1 КоАП «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов», а именно выделения состава административного правонарушения в области промышленной безопасности в отдельную часть статьи и включения в санкцию статьи административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица.

4. Разработана методическая база, позволившая должностным лицам Госгортехнадзора России минимизировать ошибки при применении норм КоАП. Подготовлены сборники материалов, обеспечивающих методическую и информационную поддержку деятельности должностных лиц Госгортехнадзора России.

Основные положения диссертации опубликованы в работах:

1. Кловач Е. В., Старцев М. В. Семинар по Федеральному закону "О техническом регулировании" Ж. «Безопасность труда в промышленности», 2003, №3, с.50-51.

2. Кловач Е. В., Печеркин А.С., Сидоров В. И., Старцев М. В., Шалаев В. К. О требованиях, устанавливаемых в технических регламентах и обеспечивающих промышленную безопасность Ж. «Безопасность труда в промышленности», 2003, №11, стр. 5-7.

3. Кловач Е. В., Печеркин А. С, Сидоров В. И., Старцев М. В., Шалаев В. К. О подтверждении соответствия требованиям технических регламентов Ж. «Безопасность труда в промышленности», 2003, №12, стр.11-13.

4. Кловач Е. В., Старцев М. В. Квалификация административных правонарушений. Ж. «Безопасность труда в промышленности», 2003, №12, стр. 39-42.

5. Комментарий к Федеральному закону от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» / Колл. авт.; Под общ. ред. В.М. Кульечева. - 3-е изд., испр. и доп. - М: Государственное унитарное предприятие «Научно-технический центр по безопасности в промышленности Госгортехнадзора России», 2003.

6. Нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты деятельности юридических и физических лиц: Сборник документов. Кодексы Российской Федерации (извлечения) / Отв. составители: Д.Ю. Полетаев, Е.Г. Ситникова, М.В. Старцев. - М.: Государственное унитарное предприятие «Научно-технический центр по безопасности в промышленности Госгортехнадзора России», 2003. - 128 с.

7. Нормативные правовые акты, регламентирующие различные аспекты деятельности юридических и физических лиц: Сборник документов. Кодексы Российской Федерации (извлечения) / Отв. составители: ДЛО. Полетаев, Е.Г. Ситникова, М.В. Старцев. - М.: Государственное унитарное предприятие «Научно-технический центр по безопасности в промышленности Госгортехнадзора России» 2003. - 288 с.

Подписано в печать 07.04.2004 г.

Заказ №_. Усл. печ. л. 1,7

Тираж 100 экз. Бесплатно. ФГУП «НТЦ «Промышленная безопасность»

»-687 4'

Введение.

Глава 1. Опасные производственные объекты горнорудной промышленности и государственное регулирование промышленной безопасности в горнорудной промышленности.

§1. Опасные производственные объекты горнорудной промышленности.

§2. Динамика аварийности и травматизма на объектах горнорудной промышленности за 2001 - 2003 годы. Основные причины аварий и несчастных случаев.

§3. Методы осуществления государственного надзора промышленной безопасности.

Глава 2. Совершенствование надзорной деятельности средствами законодательства об административных правонарушениях.

§1. Общая характеристика законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях. Новое в законодательстве.

§2. Методика осуществления государственного надзора средствами законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях.

§3. Проблемные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности в горнорудной промышленности.

Под национальной безопасностью понимается состояние страны, в котором отсутствуют или устранены внешние и внутренние угрозы ее национальным ценностям и национальному образу жизни, обеспечивается реализация ее жизненно важных интересов или, другими словами, национальная безопасность - защищенность жизненно важных интересов граждан, общества, государства, а также национальных ценностей и образа жизни от широкого спектра внешних и внутренних угроз, различных по своей природе.

С точки зрения безопасности национальная безопасность имеет три взаимосвязанных горизонтальных уровня: безопасность личности, безопасность общества, безопасность государства. Их взаимосвязь, место, роль динамичны и определяются характером общественных отношений, политическим и экономическим устройством, степенью развития правового государства и гражданского общества, совокупностью внешних и внутренних угроз.

Национальная безопасность формируется в русле объективных процессов и как сложная система рассматривается во взаимосвязи следующих ее функциональных элементов:

• Национальные интересы;

• Угрозы безопасности;

• Защита (обеспечение безопасности).

В общем виде под национальной безопасностью понимается совокупность созданных, официально выраженных объективных потребностей граждан, общества и государства, вытекающая из особенностей социально-экономического и политического устройства государства, уровня его экономического развития, исторически сложившегося места в международном разделении труда, специфики географического положения, национальных и культурных традиций. Угрозы безопасности имеют различный характер и вызывают неодинаковые по значимости и объему последствия. Так, угрозы могут появляться и исчезать, возрастать и уменьшаться, при этом будет изменяться их значимость для безопасности, в связи с чем, является существенным правильное определение и прогнозирование приоритетов угроз, а это позволяет оптимально распределить акценты в обеспечении безопасности государства.

Концепция национальной безопасности Российской Федерации - это политический документ, излагающий систему официальных взглядов на место и роль России в современном мире, ее национальные ценности, интересы и цели, силы, средства и способы предупреждения и отражения внутренних и внешних угроз, а также на основы организации и принципы функционирования системы национальной безопасности. Положения концепции являются базой для формирования и осуществления единой общегосударственной политики реализации и защиты национальных интересов, разработки частных концепций и доктрин обеспечения национальной безопасности в международной, военной, экономической, социальной, экологической сферах, а также в сфере промышленной безопасности.

Важнейшим элементом безопасности является система ее обеспечения, т.е. механизм, позволяющий свести к минимуму риск возникновения некой ситуации, которая бы угрожала личным, общественным и государственным интересам.

В экономически развитых странах вопросам безопасности промышленного комплекса уделяется особое внимание, что продиктовано их социальной значимостью и экономическими потерями от аварийности и производственного травматизма. По данным ООН ежегодный ущерб, наносимый мировой экономике техногенными катастрофами и авариями, за последние 30 лет увеличился в 3 раза и достиг 200 млрд. долл. США. В России совокупный годовой материальный ущерб от техногенных катастроф и аварий, включая затраты на их ликвидацию, превышает 40 млрд. руб. [1]

Проблема обеспечения безопасности промышленного комплекса особенно обострилась к концу XX века в результате децентрализации государственного управления промышленностью, ликвидации отраслевых структур управления в промышленности и развития различных форм собственности.

Состояние промышленной безопасности в российской экономике вызывает серьезную озабоченность. Аварийность в наиболее опасных отраслях промышленности остается недопустимо высокой. Причем обусловлена она не столько технологической спецификой отдельных отраслей промышленности, сколько общими тенденциями и условиями. Аварии часто происходят из-за недопустимо изношенного оборудования, некачественного или несвоевременного выполнения работ по обслуживанию и ремонту. В ряде случаев причинами аварий становятся непродуманные проектные и технические решения, крайне низкая технологическая и трудовая дисциплина. Нуждается в реформировании система подготовки и переподготовки специалистов и персонала для опасных производственных объектов. Недостаточна роль науки в разработке способов повышения и поддержания на допустимом уровне состояния промышленной безопасности. В последние годы многие отраслевые научные организации потеряли значительную часть своего потенциала из-за оттока кадров. Нависла угроза невосполнимого сокращения научно-технических исследований, что негативно отразилось на модернизации технологической базы экономики.

Таким образом, коренная причина высокой производственной аварийности — ослабление управления безопасностью. Чтобы преодолеть это, необходимо придать управлению безопасностью превентивный характер, профилактическую направленность и последовательно внедрять элементы управления безопасностью на всех уровнях, начиная с государственного уровня и заканчивая уровнем опасного производственного объекта.

Требуется безотлагательное совершенствование государственного регулирования промышленной безопасности. Эту работу необходимо проводить с учетом всех направлений и элементов системы промышленной безопасности, которая должна рассматриваться как неотъемлемая часть, как подсистема управления производством, как основа для обеспечения его устойчивого развития и функционирования.

Актуальность темы исследования диктуется необходимостью повышения уровня промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе, объектов горнорудной промышленности. Высокий уровень аварийности и травматизма в этой области связан с неудовлетворительным состоянием технических устройств, зданий и сооружений на этих объектах, несовершенством применяемых технологий и, в значительной степени, с нарушением требований промышленной безопасности организациями, должностными лицами, а также работниками, обслуживающими опасные производственные объекты.

Одним из путей повышения уровня промышленной безопасности является повышение ответственности за нарушение требований промышленной безопасности. В этом направлении на сегодняшний день, главенствующую роль играет совершенствование законодательства об административных правонарушениях и практики его применения.

Объектами исследования являются: практика применения мер административной ответственности за нарушение требований промышленной безопасности, материальные и процессуальные нормы, регулирующие отношения в области промышленной безопасности на примере опасных производственных объектов горнорудной промышленности, а также порядок их применения должностными лицами Госгортехнадзора России*. Здесь и далее по тексту упоминается Госгортехпадзор России, поскольку исследование проводилось до проходящей в настоящее время административной реформы. На сегодняшний день, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госгортехпадзор России преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление особенностей и проблем регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов горнорудной промышленности и совершенствование методов осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности с использованием инструментов административного законодательства.

Для реализации поставленной цели решались следующие задачи:

• Анализ причин аварийности и травматизма на опасных производственных объектах горнорудной промышленности и субъектного состава административных правонарушений за нарушение требований промышленной безопасности на этих объектах.

• Разработка методики осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности, а также рекомендаций по применению Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) при рассмотрении административных правонарушений в области промышленной безопасности и назначения за них административных наказаний.

• Оценка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности на объектах горнорудной промышленности.

• Подготовка предложений по совершенствованию КоАП.

Методика исследования. Методологической основой исследования является диалектический и системный подход к анализу и оценке административно-правового регулирования промышленной безопасности на примере объектов горнорудной промышленности.

Теоретические положения, выводы и практические рекомендации сделаны на основе изучения работ по промышленной безопасности опасных производственных объектов, общей теории права, теории административного и уголовного права.

В работе были использованы труды ученых и специалистов: В.И. Сидорова, Е.В. Кловач, В.К. Шалаева, С.Н. Буйновского, К.Н.Трубецкого, Л.А.Пучкова, B.J1. Биленко, Б.С. Мастрюкова, С.С. Алексеева, А.Б.Венгерова, В.Н. Хропашока, Н.И. Матузова, A.B. Денисенко, Э.Э. Когана, А.И. Рарога, A.B. Наумова, Б.В. Здравомыслова, O.J1. Дубовик, М.М. Бринчука и др.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Закон Российской Федерации «О безопасности», Закон Российской Федерации «О недрах», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие федеральные законы, Инструкция по безопасному ведению горных работ на рудных и нерудных месторождениях, объектах строительства подземных сооружений, склонных и опасных по горным ударам (РД 06-329-99), Единые правила безопасности при разработке месторождений полезных ископаемых открытым способом (ПБ 03-498-02) и нормативные правовые акты и нормативные технические документы.

Эмпирическую основу работы составляют официальные данные ежегодных Государственных докладов Федерального горного и промышленного надзора России о состоянии промышленной безопасности опасных производственных объектов, рационального использования и охраны недр Российской Федерации, а также собранная в процессе работы информация о практике применения должностными лицами Госгортехнадзора России КоАП.

Степень разработанности темы исследования. В работах отечественных ученых практически не исследуются вопросы обеспечения промышленной безопасности средствами нормативно-правового регулирования. В подавляющем большинстве ученые, занятые проблемами обеспечения промышленной безопасности, акцентируют внимание на технических аспектах регулирования. Лишь в работах В.И. Сидорова, Е.В.

Кловач, В.К. Шалаева отмечается, что проблема нормативного регулирования промышленной безопасности является неотъемлемой частью обеспечения промышленной безопасности наряду с техническим вопросами. Ученые правоведы также обходят рассмотрение проблемы нормативно-правового регулирования промышленной безопасности. Наиболее близкими объектами изучения являются экологические проблемы, возникающие, в том числе, при эксплуатации опасных производственных объектов и, соответственно, юридическая ответственность за нарушение требований экологического законодательства Российской Федерации. Представляется, что в рассматриваемом контексте негативные последствия экологического характера являются производными от нарушения требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

Научная новизна работы:

1. Методика порядка рассмотрения и назначения административных наказаний за правонарушения в области промышленной безопасности.

2. Результаты анализа статистических данных о практике применения норм КоАП, относящихся к сфере промышленной безопасности и охраны недр;

3. Оценка административно-правовых инструментов обеспечения промышленной безопасности;

4. Предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся выделения состава административного правонарушения в области промышленной безопасности в отдельную часть статьи и включения в санкцию статьи административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица;

Положения, выносимые на защиту.

1. Реализация методики совершенствования государственного надзора за соблюдением требований промышленной безопасности с применением механизмов административной ответственности, позволит правильно квалифицировать административные правонарушения, выявить субъектов правонарушений, что, в свою очередь приведет к повышению уровня промышленной безопасности.

2. В целях повышения эффективности использования механизмов административной ответственности при осуществлении государственного надзора за соблюдением требований промышленной безопасности необходимо состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.1 КоАП «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов», разделить на 2 состава правонарушений: нарушение требований промышленной безопасности и нарушение условий лицензий, включив в них санкцию в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица.

Практические результаты работы:

1) Разработана и внедрена методика рассмотрения дел об административных правонарушениях должностными лицами Госгортехнадзора России и назначения административных наказаний (Приложение 1).

2) Разработаны и составлены сборники методических материалов для обеспечения деятельности должностных лиц Госгортехнадзора России.

3) Разработан проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (Приложение 2).

Апробация работы и публикации. Материалы работы докладывались на семинарах:

Обеспечение качества предаттестационной подготовки руководителей и специалистов по промышленной безопасности. (Москва, 2003 г.)

Семинар с руководителями и работниками кадровой службы территориальных органов Госгортехнадзора России. (Москва, 2002 г.)

Международная научно-практическая конференция «Промышленная безопасность». (Москва, 2003 г.)

Основные положения работы опубликованы в 8 научных статьях.

Структура и объем работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы, содержит 130 страниц текста, включая 9 таблиц, 11 рисунков, 2 приложения. Список литературы включает 96 наименований.

Заключение.

В заключении хотелось бы отметить и еще раз подчеркнуть, что в условиях ускорения научно-технического прогресса увеличивается экономическое и социально-политическое значение задачи обеспечения промышленной безопасности. Правовое регулирование в данной области представляет собой сложную динамичную систему. Тремя ее основными элементами являются: а) правовые нормы, определяющие требования промышленной безопасности, которым должно соответствовать значимое поведение людей, на которых распространяются требования промышленной безопасности. В данном случае употребляется термин «люди», поскольку деятельность любой организации осуществляется опосредовано, через волю ее представителя, чаще всего руководителя; б) организационно-управленческие и материально-технические гарантии, обеспечивающие исполнение и соблюдение требований промышленной безопасности; в) юридическая ответственность физических лиц и организаций, возникающая и функционирующая в случаях отклонения поведения людей от правовых и технических требований промышленной безопасности. Все эти элементы обеспечения промышленной безопасности тесно взаимосвязаны.

За сравнительно короткий исторический срок в России достигнут довольно высокий уровень правотворчества в области охраны окружающей среды. В то же время два других основных элемента указанной системы -совокупность гарантий, призванных позитивно обеспечивать исполнение требований промышленной безопасности, и механизм юридической ответственности - заметно отстали в своем развитии. Невыполнение требований законодательства в области промышленной безопасности стало в некоторых регионах и отраслях производства весьма распространенным и заметным явлением. Для исправления такого положения, необходим глубокий анализ практики, механизма действия правовых норм, их эффективности. Такой анализ по своему существу представляет комплексную проблему. Ее решение возможно только на основе органического сочетания традиционного правового подхода с конкретно-социологическими методами, тесного сотрудничества с представителями естественных и технических наук, с экономистами.

Общее понятие эффективности юридической ответственности в области промышленной безопасности можно определить как соотношение целей ответственности и достигнутого результата ее применения. Основная цель юридической ответственности за правонарушения в области промышленной безопасности опасных производственных объектов заключается в защите правопорядка в области промышленной безопасности. Эта общая цель может быть достигнута двумя основными путями: воздействием на самого правонарушителя (наказание и перевоспитание) и создание соответствующих условий, исключающих нарушения законодательства в области промышленной безопасности (профилактика таких правонарушений). Основным же результатом юридической ответственности за правонарушения в сфере промышленной безопасности является сведение их к минимуму, а в идеале - их искоренение. Достижение этой цели служит критерием конечной оценки эффективности юридической ответственности в сфере промышленной безопасности. [91]

Поскольку цели юридической ответственности за правонарушения носят ступенчатый характер, они обусловливают и оценку эффективности этой ответственности. Видимо, такая оценка может быть относительной либо в рамках временного периода, либо применительно к видам ответственности или к видам правонарушений. Снижение количества административных правонарушений в области промышленной безопасности опасных производственных объектов весьма длительный, сложный правовой и социальный процесс. Поэтому представляется целесообразным тот или иной вид юридической ответственности за соответствующие правонарушения в сфере промышленной безопасности признавать эффективным в зависимости от стабильности тенденции к снижению правонарушений. При этом следует иметь в виду достижение не только юридических целей, но и целей материальных, которым в конечном счете подчинены и юридические цели.

Основное условие, которому должны соответствовать правовые нормы, это отражение в них актуальных в настоящее время социальных потребностей в достаточной охране опасных производственных объектов, а также недр. В частности, это должно выражаться, в адекватности мер ответственности правонарушениям. Эффективность юридической ответственности за административные правонарушения в высокой мере зависит от состояния общественного сознания, и прежде всего правового сознания.

Относительно слабое знание требований промышленной безопасности, на наш взгляд, связано и с содержанием самих норм, и с их специфичностью, и с внешней формой нормативных актов в области промышленной безопасности. Ведь даже наиболее часто применяемые правовые предписания (такие как различного рода правила безопасности) разбросаны по разным источникам, которые нередко доступны только специалистам или, во всяком случае, трудно обозримы для граждан. Одна из черт правосознания в области промышленной безопасности, влияющая на эффективность юридической ответственности, это больший по сравнению с другими отраслями права разрыв между научным и обыденным правосознанием.

Таким образом, реализация ответственности и осуществление профилактики правонарушений в области промышленной безопасности, как и любая другая полезная социальная деятельность могут эффективно осуществляться лишь тогда, когда налицо: а) цели деятельности применительно ко всем ее элементам и на всех уровнях; б) кадры, которые должны реализовать эти цели, т. е. когда деятельность обеспечена необходимой трудовой энергией; в) установленный порядок проведения деятельности, т. е. ее правовая и методическая регламентация; г) материальные ресурсы, орудия и средства, необходимые для осуществления этой деятельности. Все указанные условия проявляются и воздействуют на деятельность в целом и отдельные ее элементы.

Целью проведенного исследования было выявление особенностей и проблем регулирования промышленной безопасности опасных производственных объектов горнорудной промышленности и совершенствование методов осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности с использованием инструментов административного законодательства.

В ходе исследования проведен анализ причин аварийности и травматизма на опасных производственных объектах горнорудной промышленности и субъектного состава административных правонарушений за нарушение требований промышленной безопасности на этих объектах.

Разработка методики и рекомендаций осуществления государственного надзора в области промышленной безопасности, связанных с применением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) при рассмотрении административных правонарушений в области промышленной безопасности и назначения за них административных наказаний.

На основании анкетирования территориальных органов Госгортехнадзора России произведен анализ рассмотрения дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности на объектах горнорудной промышленности, в ходе которого, выявлены некоторые ошибки при применении норм КоАП. Далее учитывая обнаруженные ошибки, подготовлена методика по квалификации административных правонарушений, особое внимание в которой было уделено определению субъекта административного правонарушения.

Также, в ходе проведенного в рамках настоящей работы исследования выявлены пробелы и недоработки в законодательстве Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся отсутствия статьей в области промышленной безопасности в перечне правонарушений, по которым возможно проведение административного расследования. Кроме того, даны предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушений в части включения в КоАП нового вида административного наказания -административное приостановление деятельности юридических лиц или индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица и предложений по разделению части 1 статьи 9.1 на две — в области нарушения требований и условий лицензии, осуществления деятельности без специального разрешения (лицензии), а равно осуществление эксплуатации опасного производственного объекта без его государственной регистрации; и вторую часть — отнести нарушение требований промышленной безопасности.

Основными выводами работы являются:

1. На основании результатов анализа рассмотренных должностными лицами Госгортехнадзора России административных правонарушений в области промышленной безопасности, проведенного на примере объектов горнорудной промышленности и выявлении ряда групп юридических подробно рассмотрен и изложен процесс квалификации административных правонарушений, как простых, так и сложных, а также их квалификации при наличии множественности административных правонарушений.

2. Дана правовая оценка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности на объектах горнорудной промышленности, подробным образом рассмотрены типичные ошибки должностных лиц Госгортехнадзора России при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области промышленной безопасности и разработаны рекомендации по рассмотрению таких дел и назначению административных наказаний должностными лицами Госгортехнадзора России.

3. Подготовлены предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, касающиеся содержания статьи 9.1 КоАП «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов», а именно выделения состава административного правонарушения в области промышленной безопасности в отдельную часть статьи и включения в санкцию статьи административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица.

4. Разработана методическая база, на основе которой должностные лица Госгортехнадзора России осуществляют деятельность по применению норм КоАП, а также подготовлены сборники материалов, обеспечивающих методическую и информационную поддержку деятельности должностных лиц Госгортехнадзора России.

1. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Безопасность промышленного комплекса / Колл. авт. М.: МГФ «Знание», ГУП «НТЦ «Промышленная безопасность», 2002.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 31.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, N I, (часть I), 07.01.2002.

3. Министерство энергетики Соединенного Королевства: The public injury into the Piper Alpha disaster (HMSO,London) 1990.

4. Wrighston I. The development of current health and safety legislation.-J.Oil and Colour Hem. Assoc.-1991 -74 N7,p.257-259, Конвенции и рекомендации 1919-1956 Международное бюро труда Женева, т.1, 1991.

5. Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Е/ЕСЕ/1268).-Правовые вопросы охраны окружающей среды, 1993,N10.

6. Wrighston I. The development of current health and safety legislation.-J.Oil and Colour Hem.Assoc.-1991-74 N7.

7. Конвенция MOT "О безопасности и гигиене труда" N155.-Конвенции и рекомендации 1957-1990 Международное бюро труда Женева, т.2, 1991.

8. Колбасов О.С., Бринчук М.М., Тимошенко А.С. Правовые основы экологической безопасности.- Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях, 1992, N7.

9. Working Environment Act- Netherlands.

10. Ю.Дейв Соверби Гибкость нормативов для химической промышленности Великобритании.

11. И.Council Directive of June 24, 1982 on the major-accident hazards of certain industrial activities (82/501/EEC); Official Journal of the Europian

12. Council Directive of January 9, 1996 on the major-accident hazards of certain industrial activities (96/82/EEC) INTERNET.

13. Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации N 30, 28.07.97.

14. Приказ Госгортехнадзора России «Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению идентификации опасных производственных объектов» от 19.6.2003 № 138 // Опубликован не был.

15. Постановление Госгортехнадзора России «Об утверждении Единых правил безопасности при взрывных работах» от 30.1.2001 № 3 // Бюллетень нормативных актов федер. органов исполнит, власти, N 29, 16.07.2001.

16. Инструкция по согласованию годовых планов развития горных работ РД 07-330-99 от 24.11.1999. // Бюллетень нормативных актов федер. органов исполнит, власти, N 52, 27.12.99.

17. Инструкция по безопасному ведению горных работ на рудных и нерудных месторождениях, объектах строительства подземных сооружений, склонных и опасных по горным ударам (РД 06-329-99).

18. Инструкция по разработке многолетнемерзлых россыпей подземным способом (камерные и столбовые системы разработки) (РД 06-326-99).

19. Положение о проведении экспертизы промышленной безопасности в горнорудной промышленности (РД 06-318-99).

20. Инструкция по безопасной эксплуатации подземных лифтовых установок на рудниках и шахтах горнорудной, нерудной и угольной промышленности (РД 03-301-99) // Опубликован не был.

21. Инструкция о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами (РД 07-291-99) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 29, 19.07.99.

22. Инструкция по безопасному ведению горных работ при комбинированной (совмещенной) разработке рудных и нерудных месторождений полезных ископаемых (РД 06-174-97) // Документ опубликован не был.

23. Инструкция по безопасной эксплуатации хранилищ-могильников токсичных отходов на калийных рудниках Верхнекамского месторождения (РД 03-132-97).

24. Инструкция о порядке утверждения мер охраны зданий, сооружений и природных объектов от вредного влияния горных разработок (РД 07113-96) с изменением (РДИ 07-471(113)-02).

25. Правила безопасности при перевозке взрывчатых материалов автомобильным транспортом (ПБ 13-78-94).

26. Инструкция о порядке проведения эксплуатационных испытаний новых образцов горно-шахтного оборудования, взрывозащищенных и в рудничном нормальном исполнении электротехнических изделий. (РД 03-41-93).

27. Типовая инструкция по безопасному проведению массовых взрывов на земной поверхности, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 14.05.1993 N 10.

28. Правила безопасности при геологоразведочных работах с изменениями и дополнениями (ПБ 08-37-93).

29. Инструкция по наблюдениям за сдвижением горных пород и земной поверхности при подземной разработке рудных месторождений утв. постановлением Госгортехнадзора СССР от 03.07.1986 № б/н.

30. Типовая инструкция по маркированию обжимными устройствами электродетонаторов и капсюлей-детонаторов в металлических гильзах. Постановление Госгортехнадзора СССР от 05.10.1984 N 48.

31. Инструкция по наблюдениям за сдвижением земной поверхности и за подрабатываемыми зданиями и сооружениями на калийных месторождениях. Утв. Постановление Госгортехнадзора СССР от 27.03.1984 N 14.

32. Инструкция по наблюдениям за деформациями бортов, откосов уступов и отвалов на карьерах и разработке мероприятий по обеспечению их устойчивости. Утв. . Постановление Госгортехнадзора СССР от 21.07.1970 N б/н.

33. Постановление Правительства РФ от 11.02.2002 N 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации, N 9, 04.03.2002.

34. Постановление Госгортехнадзора РФ от 12.01.1998 N 2 "Об утверждении инструкции о порядке ведения мониторинга безопасности гидротехнических сооружений предприятий, организаций, подконтрольных Госгортехнадзору России" (Зарегистрировано в

35. Минюсте РФ 04.02.1998 N 1467) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти N 5, март 1998 года.

36. Инструкция по безопасности работ при пневматическом заряжании гранулированных взрывчатых веществ в подземных выработках шахт и рудников (РД 13-532-03) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 19, 12.05.2003.

37. Инструкция о порядке организации и ведения контроля за обеспечением безопасных уровней выбросов отработавших газов горных машин с дизельным приводом на открытых горных работах (РД 03-433-02)

38. Инструкция по безопасному ведению работ и охране недр при разработке месторождений солей растворением через скважины с поверхности (РД 03-243-98).

39. Инструкция по визуальному и измерительному контролю (РД 03-60603) // Российская газета, N 120/1, 21.06.2003 (специальный выпуск).

40. Инструкция по эксплуатации стальных канатов в шахтных стволах (РД 03-439-02).

41. Нормы безопасности на конвейерные ленты для опасных производственных объектов и методы испытаний (РД 03-423-01).

42. Правила безопасности при строительстве подземных сооружений (ПБ 03-428-02).

43. Правила безопасности при эксплуатации дымовых и вентиляционных промышленных труб (ПБ 03-445-02) // Бюллетень нормативных актов федер. органов исполнит, власти, N 27, 08.07.02.

44. Правила проведения экспертизы промышленной безопасности (ПБ 03246-98) (ПБИ 03-490(246)-02) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти N 35-36, 14.12.98.

45. Правила сертификации поднадзорной продукции для потенциально опасных промышленных производств, объектов и работ (РД 03-85-95).

46. Правила устройства и безопасной эксплуатации сосудов, работающих под давлением (ПБ 03-576-03) // Российская газета, N 120/1, 21.06.2003 (специальный выпуск).

47. Правила экспертизы декларации промышленной безопасности (ПБ 03314-99) с изменением № 1 (ПБИ 03-393(314)-00) // Бюллетень нормативных актов федер. органов исполнит, власти, N 41, 11.10.99.

48. Общие правила промышленной безопасности для организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (ПБ 03-517-02) // Бюллетень нормативных актов, N 50, 16.12.2002.

49. Положение о порядке выдачи разрешений на применение технических устройств на опасных производственных объектах (РД 03-485-02) //

50. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N37, 16.09.2002.

51. Положение о порядке продления срока безопасной эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений на опасных производственных объектах (РД 03-484-02) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 36, 09.09.2002.

52. Порядок определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения (РД 03-521-02).

53. Правила безопасности гидротехнических сооружений накопителей жидких промышленных отходов (ПБ 03-438-02) // Российская газета, N 103,08.06.2002.

54. Положение о порядке технического расследования причин аварий на опасных производственных объектах (РД 03-293-99) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 30, 26.07.99.

55. Положение о проверке знаний требований безопасности у руководящих работников и специалистов подконтрольных производствгорнорудной и угольной промышленности (РД 03-213-98) // Документ опубликован не был.

56. Информационный бюллетень Госгортехнадзора России, М., 2002, № 1.

57. Информационный бюллетень Госгортехнадзора России, М., 2003, № 4(7).

58. А.А. Агапов, Е.М. Колесникова «Горная администрация и горный надзор в России (краткий исторический обзор) // Безопасность труда в промышленности. 1993., № 12.

59. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314 Российская газета, N 48, 11.03.2004, Российская газета, N 50, 12.03.2004 (вторично опубликован).

60. Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России» от 3.12.2001 № 841 // Собрание законодательства Российской Федерации, N 50, 10.12.2001.

61. Кловач Е.В. «Разработка правовой и методической базы управления промышленной безопасностью» Дис. на соиск. уч. степени д-ра техн. наук. М.: 1999.

62. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 15, ст.769.

63. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 35, ст. 3649.

64. Федеральный закон «О недрах» от 21.2.1992 N 2395-1 // Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ N 16, 16.04.92 ст.834.

65. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 N 68-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 35, ст.3648.

66. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.07.1998 г. № 779 // Собрание законодательства Российской Федерации, N 30, 27.07.98.

67. Красных Б.А. «Разработка моделей и механизмов управления промышленной безопасностью» Дисс. на соиск. уч. степени канд. Техн. наук., М.: 1999.

68. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, N 33, 13.08.2001.

69. Постановление Правительства Российской Федерации «О лицензировании деятельности эксплуатации пожароопасных производственных объектов» от 14.08.2002 №595 // Собрание законодательства Российской Федерации, N 34, 26.08.2002.

70. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (часть I), N52,30.12.2002.

71. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть I. Сущность и основные институты административного права. Учебник. -М.: «ТЕИС», 1995.

72. Н.Г. Салищева «О некоторых процессуальных новеллах Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // Административная ответственность. Отв. ред. д.ю.н И.Л. Бачило, д.ю.н., проф. Н.Ю. Хаманева.

73. Уголовный кодекс РСФСР // "Ведомости ВС РСФСР", 1960, N 40, ст. 591.

74. Уголовном кодексе Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 17.06.1996, № 25, ст. 2954.

75. Кодексе РСФСР об административных правонарушениях // Ведомости ВС РСФСР от 1984 г., № 27, ст. 909.

76. Постановление Правительства Российской Федерации «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов» от 24.10.1998 г. № 1371 // Собрание законодательства Российской Федерации от 30.11.1998 г. № 48, ст. 5938.

77. Алан В. Джонс Регулирование деятельности опасных производств во Франции, Германии, Финляндии и Нидерландах, 1997.

78. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды / Башмаков Г.С., Беличенко Ю.П., Боголюбов С.А. и др.; Отв. ред. Колбасов О.С., Краснов Н.И.; АН СССР Ин-т государства и права. -М.: Наука, 1985.

79. Дубовик O.J1. Охрана окружающей среды: исследование эффективности юридической ответственности // Общественные науки. -М.: 1986.-№6.

80. Сборник нормативных актов по административной ответственности в ведении Госгортехнадзора России. /Под. ред. Найденовой JI.B., М., 2004.

81. Субъектный состав административно-деликтных отношений: проблемные вопросы теории. Монография. В.В. Денисенко, М-во внутрен. Дел. РФ, РЮИ, 2001.

82. Административная ответственность. /Отв. ред. д.ю.н. И.Л. Бачило, д.ю.н., профессор Н.Ю. Хаманева, Институт государства и права РАН, 2001.

83. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10.02.2000 г. № 6 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, N 4, апрель 2000.