автореферат диссертации по документальной информации, 05.25.02, диссертация на тему:Влияние административных реформ на государственное делопроизводство России

На правах рукописи

003489400

Можаев Антон Викторович

ВЛИЯНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО РОССИИ

Специальность 05 25 02 - «Документалистика, документоведение, архивоведение»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

1 7 ДЕи ^

Москва, 2009

003489400

Работа выполнена во Всероссийском научно-исследовательском институте документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)

Научный руководитель: Кандидат исторических наук, профессор

Мингалев В С

Официальные оппоненты:

Доктор исторических наук, Дурновцев В И Кандидат исторических наук, Быкова Т А

Ведущая организация: Кафедра документоведения и

документационного обеспечения управления Института информационных систем управления Государственного университета управления

Защита состоится 22 декабря 2009 г. в 15.30 часов на заседании диссертационного совета Д 316 001 01 при ВНИИДАД по адресу 117393, Москва, ул. Профсоюзная, д. 82.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД по адресу 117393, Москва, ул Профсоюзная, д 82

Автореферат разослан «<£/ » ноября 2009 г

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор исторических наук

ИВ Сабенникова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Развитие системы государственного делопроизводства России неразрывно связано с организацией управления административной деятельностью исполнительной власти В работе с документами в органах государственной исполнительной власти отражаются показатели эффективности административной деятельности Неслучайно, в процессе становления Российской государственности, на крутых поворотах ее истории принимались важнейшие решения по вопросам организации делопроизводства и регламентации работы с документами, определявшие, по сути, все содержание административной деятельности государственного аппарата

Эта тенденция прослеживается и на современном этапе развития России. В своем первом Послании Федеральному Собранию РФ от 05 11 2008 Президент Российской Федерации Д А Медведев, характеризуя необходимость административной реформы, сказал прямо «В России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем - как помеха для укрепления государственного могущества Такая система абсолютно неэффективна Сильное государство и всесильная бюрократия - это не одно и то же Естественно, что нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия »'

В целях реализации указанных выше положений в настоящий момент приняты такие законодательные акты, как Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» от 22.12 2008 № 262-ФЗ (вступает в силу с 01 07 2010)2 и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного управления» от 09 02 2009 № 8-ФЗ (вступает в силу с 01 01 2010)3

Продолжается и административная деятельность в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» На состоявшемся в Кремле 12 февраля 2009 года заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в России, оценивая сложившуюся ситуацию, Президент РФ Дмитрий Медведев подверг резкой критике состояние

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года //«Российская газета» № 230 6 ноября 2008 г

2 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ) за 2008 г, № 52 (ч 1), ст 6217

3 СЗ РФ за 2009 г, № 7, ст 776

4

t

Президент РФ Дмитрий Медведев подверг резкой критике состояние использования информационных технологий государственными органами в сфере социально-экономического управления, в частности, по проблемам «электронного правительства», «электронного документооборота», межведомственного информационного обмена, и указал на серьезное отставание в этом вопросе от стран-лидеров, несмотря на наличие «высокого интеллектуального потенциала и массы программистов» Д Медведев также поставил задачи по разработке и принятию срочных мер для исправления сложившегося положения для обеспечения выхода страны в число государств с наиболее развитым информационным пространством в ближайшее время4

Выдвинутые Президентом РФ задачи требуют полной концентрации внимания, усилий и ресурсов общества и государства для их решения, вызывают необходимость уточнения принятых ранее решений, для закрепления достигнутых результатов

Административная реформа, начатая в 2003 году направлена на корректировку деятельности аппарата государственной исполнительной власти с целью повышения эффективности его работы в современных условиях Указ бывшего Президента РФ В В Путина от 23 июля 2003 г № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 гг »3 определил направления реформы, которая осуществляется в соответствии с разработанной (и одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г № 1789-р) Концепцией административной реформы6

В соответствии с Концепцией в рамках административной реформы проходит укрепление вертикали власти и поэтому проводятся не только структурные изменения федеральных органов исполнительной власти, но и одновременно определяются различные аспекты служебной деятельности сотрудников аппарата управления - должностных лиц различных категорий, для чего составляются и утверждаются административные (для учреждений) и должностные (для сотрудников) регламенты, которые подробно и точно определяют содержание деятельности как самих федеральных органов исполнительной власти, так и их сотрудников

В связи с этим вопросы регламентации государственного делопроизводства становятся особенно актуальными В изданных административных регламентах

4 Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества в России 12 февраля 2009 г - http //archive kremlin ru/text/appears/2009/02/212850 shtml

3 СЗ РФ за 2003 г № 30, ст 3046

6 СЗ РФ за 2005 г № 46, ст 4720

федеральных органов исполнительной власти7, в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2009 года № 477 «Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»8 устанавливается порядок документирования и организации работы с документами, общий порядок деятельности и взаимодействия данных категорий учреждений.

Деятельность указанных органов охватывает различные сферы взаимодействия с общественно-политическими структурами и организациями, бизнесом и гражданами, как физическими, так и юридическими лицами

Специалисты в сфере ИКТ и инноваций считают, что при внедрении «электронной документации» используются старые стандарты в области делопроизводства, и говорят о необходимости введения единого национального стандарта в области делопроизводства с тем, чтобы в соответствии с ним вводить электронную документацию9

Поэтому, на современном этапе реформирования для организации системы документационного обеспечения управления административной деятельности необходимо использовать исторический опыт таких реформ государственного управления, которые были основой во-первых, для создания целостных систем делопроизводства, как например, «коллежское делопроизводство» в первой четверти XVIII века10, «исполнительное делопроизводство» в первой половине XIX века", «Единая государственная система делопроизводства»'2 в советский период; во-вторых, доя издания нормативных правовых документов, позволяющих построить современную систему государственного делопроизводства, способную интегрировать деятельность государственных учреждений всех уровней управления в единый комплекс

В сложившихся условиях изучение исторического опыта процесса регламентации административной деятельности и ее документационного

'Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ № 293 от 14 сентября 2006 г //«Российская газета» № 212 от 22 сентября 2006 г

8 СЗ РФ, 22 06 2009, № 25, ст 3060

9 Ускова О «Нулевой эффект Внедрение электронного документооборота по устаревшим стандартам заведет электронное правительство в тупик» //«Российская Бизнес-газета» № 720 (36) 22 сентября 2009 г

10 Именной указ Петра I «Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 г по новому порядку и о разделении дел между Коллегиями» - Полное собрание законов Российской империи Первое собрание Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии - СПб 1830 г (далее - ПСЗ ) Т 5, № 3255

11 Манифест императора Александра I «Общее учреждение министерств» - ПСЗ Т 31, № 24686

12 Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД) Основные положения / Под общ ред ФИ Долгих -М 1974

В сложившихся условиях изучение исторического опыта процесса регламентации административной деятельности и ее документационного обеспечения, имеет важное значение еще и потому, что использование этого опыта в рамках основных принципов регламентирования управления позволит ускорить и содержательно обогатить не только сам процесс реформирования органов государственной исполнительной власти, но и подготовить издание законодательных актов и нормативных правовых документов, касающихся комплексного решения проблем не только «бумажного» делопроизводства, но и формирование электронного документооборота с широким применением электронных документов

Изучение исторического опыта имеет не только научно-историческое, но и прикладное значение, потому что история делопроизводства и вопросы эволюции управленческих документов имеют значение при решении документоведческих проблем сегодняшнего дня, так как современное изучение данных вопросов является трансформированным отражением истории их развития, по которым можно лучше понять многие свойства, особенности и научно предвидеть будущее13

Актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью формирования научных знаний о системе документационного обеспечения управления административной деятельности в аппаратах центральных государственных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ,

Разработанность проблемы. Государственное делопроизводство в России складывалась исторически, длительно и постепенно, накапливая опыт работы с документами и переживая в отдельные моменты заметное ускорение этого процесса, как правило, связанное с существенными, даже коренными, преобразованиями социально-политической системы управления

К настоящему времени в исторической науке и документоведении накоплен большой объем знаний по истории становления и развития государственного делопроизводства, отраженных в многочисленных монографиях, сборниках научных статей, учебниках, учебных и методических пособиях, подготовленных в ведущих научных центрах страны, среди которых в первую очередь следует назвать РГГУ (МГИАИ) и ВНИИДАД

В работах таких специалистов, как Митяев К Г, Лившиц Я 3 Кузнецова Т В , Сокова А Н, Гельман-Виноградов К Б , Цикулин В А, Мингалев В С , Ларин М В , Пшенко А В , Янковая В Ф , Банасюкевич В Д, Красавин А С и

13 Сокова А Н Принцип историзма в документоведении // Советские архивы, 1981, № 4, с 27

многих других нашли освещение различные исторические, теоретические и прикладные проблемы документоведения, организации делопроизводства, процессов документационного обеспечения административной деятельности в государственных и отраслевых структурах управления14

В области документационного обеспечения административной деятельности среди имеющихся публикаций особо выделяются труды К Г Митяева, впервые исследовавшего и соединившего в своих работах историю делопроизводства в России с современным (на момент 1960-х гг) его состоянием15

В работах и диссертационных исследованиях, посвященных изучению истории создания русской традиционной формы документа, формирования делопроизводства и процессов документирования в государственных учреждениях XVII - начала XX веков, вопросы влияния административных реформ на организацию государственного делопроизводства рассматривались лишь

14 Митяев КГ История и организация делопроизводства в СССР Учебное пособие / под ред дин, проф А В Чернова - М Издательство МГИАИ, 1959 Митяев КГ, Митяева ЕК Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях / под ред МЛ Вайса -Т «Узбекистан», 1968 История делопроизводства в СССР / под ред ЯЗ ЛившицаиВА Цикулина - М МГИАИ, 1974 Административное делопроизводство Учебное пособие / под ред Я 3 Лившица и В А Цикулина - М Высшая школа, 1975 Кузнецова Т В, и др Составление и оформление служебных документов - Методические материалы для кружков по повышению квалификации служащих учреждений, организаций и предприятий - М Издательство «Книга», 1975 Ларин М В Ведомственные органы рационализации и их деятельность по совершенствованию государственного аппарата и делопроизводства (1923 - 1932 гг) Автореферат на соискание степени кандидата исторических наук по специальности 05 25 02 -Документалистика, документоведение и архивоведение -М 1977 Кузнецова ТВ Документы и делопроизводство - М Экономика, 1991 Илюшенко МП История делопроизводства в дореволюционной России Учебное пособие / Отв ред - проф Т В Кузнецова - М Издательство РГГУ, 1993 Янковая В Ф Терминология документационного обеспечения управления / В Ф Янковая // Управление персоналом - 1999, № 11/41, с 74 Делопроизводство Организация и технологии документационного обеспечения управления // под ред Т В Кузнецовой М ЮНИТИ-ДАНА, 2000 Ларин М В Управление документацией в организациях проблемы истории и методологии - Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук по специальности 052502 - Документалистика, документоведение, архивоведение - М 2002 Красавин А С Документационное обеспечение управления кадрами - М ИНФРА-М, 2003 Данилин А В Электронные государственные услуги и административные регламенты от политической задачи к архитектуре «электронного правительства» - М ИНФРА-М, 2004 Гельман-Виноградов КБ / Документация в информационном обществе административная реформа и управление докуме]ггацией докл и сообщ на XI межд науч -практ конф 23-25 нояб 2004 г, М/Росархив, ВНИИДАД -М,2005 -С 84- 87 Ларин М В Управление документами на основе международного стандарта ИСО 15489 - 2001 Метод пособие / МВ Ларин, О И Рысков - М ВНИИДАД, 2005 Ларин М В , Рысков О И Электронные документы в управлении - М ВНИИДАД, 2005 Пшенко А В Документационное обеспечение управтения - М, Академия, 2007

15 Митяев К Г История и организация делопроизводства в СССР Учебное пособие / под ред дин, проф А В Чернова - М Издательство МГИАИ, 1959 Митяев К Г, Митяева Е К Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях / под ред М Л Вайса -Т «Узбекистан», 1968

фрагментарно в связи с исследованием конкретной делопроизводственной практики16

Для изучения проблемы в целом, определенный интерес представляет диссертационное исследование Вяловой Л М, в котором рассматриваются вопросы влияния законодательных актов на делопроизводство центральных органов управления в период проведения административных реформ первой половины XIX века17.

Ранее, в начале советского этапа истории России специалистами по научной организации труда и управления18 ставились вопросы по регламентации отдельных

19

делопроизводственных операций, унификации и стандартизации документов

Опираясь на осмысление исторического и обобщение передового отечественного опыта, достижения науки и техники в организации

делопроизводства и документационного обеспечения управления, исследователями

- 20 в советский период был внесен серьезный вклад в развитие теории и методики ,

разработаны нормативно-методические документы по реформированию

16 Русанов Ф Основания письмоводства или общее изложение теории и практики канцелярского дела. - М 1839 Зосинский К Руководство к изучению форм и порядка делопроизводства - СПб 1853 Судебники XV - XVI вв - В серии «Законодательные памятники Русского централизованного государства XV - XVII вв »/под общ ред акад БД Грекова - М -Л Издательство Академии наук СССР, 1952 ТаммИЕ Первые страницы советского делопроизводства // Советские архивы 1968 №7 Маньков А Г Уложение 1649 г - кодекс феодального права России / Огв ред К Н Сербипа - Л «Наука», Ленинградское отделение, 1980 Илюшенко МП История делопроизводства в дореволюционной России/Отв ред -проф ТВ Кузнецова.-М ИздательствоРГГУ, 1993

17 Вялова Л М Организация делопроизводства центральных органов управления в законодательных актах Российской империи первой половины XIX в - Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук -М, МГИАИ, 1987

18 Эрасмус А А Метод научной организации делопроизводства. Ред инж С А Серебрякова - М Вопросы труда, 1924 Розмирович ЕФ Методология и практика техники управления (далее -Методология и практика техники управления ) -М,Л «Техника управления», 1930 С 235

" Инструкция по общему делопроизводству административных отделов краевых, областных и губернских исполнительных комитетов и подведомственных им органов - М 1927 Инструкция по учету, отчетности и делопроизводству волрайисполкомов - М 1928 Разработаны Институтом техники управления (ИТУ)

20 Ларин М В Ведомственные органы рационализации и их деятельность по совершенствованию государственного аппарата и делопроизводства (1923 - 1932 гг) Автореферат на соискание степени кандидата исторических наук по специальности 05 25 02 - Документалистика, документоведение и архивоведение - М 1977 Райхцаум АЛ Совершенствование аппарата управления и делопроизводства в СССР органами вневедомственной рационализации (1924 - 1931 гг) Автореферат на соискание степени кандидата исторических наук по специальности 05 25 02 - Документалистика, документоведение и архивоведение -М 1978 МингапевВС идр Журнальная периодика 1920-х гг о рационализации управленческого труда и делопроизводства - М МГИАИ, 1981 Быкова ТА Формирование системы документации по управлению социальным развитием трудовых коллективов 1965 - 1985 гг (на примере электротехнической промышленности) Автореферат диссертации на соискание степени кандидата исторических наук - М МГИАИ, 1988

делопроизводства в целом и созданию единой государственной системы документационного обеспечения управления21

Важное методологическое значение имеет докторская диссертация М В Ларина «Управление документацией в организациях проблемы истории и методологии», в которой проводится подробное исследование систем управления документацией, определяются пути их совершенствования22

Отдельные вопросы истории государственного управления, административных реформ, создания и деятельности государственных учреждений неоднократно в разное время становились предметом рассмотрения исследования23 Однако наиболее глубокому специальному изучению эти вопросы подверглись в работах В Е Романовского24, Н П Ерошкина23 и их последователей -ТП Коржихиной ,АД Степанского , Т Г Архиповой

Особо выделяются работы Н П Ерошкина, который, изучая государственную стужбу с точки зрения истории государственного управления, и рассматривая государственные учреждения дореволюционной России, впервые увязывает их деятельность с нормативно-правовой регламентацией документационного обеспечения управления административной деятельности

Взаимосвязь проводимых современных реформ с созданием новых государственных структур управления наиболее полно прослеживается по работам ТГ Архиповой2'

21 Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД) Основные положения / Под общ ред Ф И Долгих. — М 1974

22 Ларин МВ Управление документацией в организациях проблемы истории и методологии -Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук по специальности 052502 - Документалистика, документоведение, архивоведение - М 2002

23 Берендтс Э Н Барон А X фон Люберас и его записка об устройстве коллегий в России - СПб 1891 Берендтс Э Н Несколько слов о «коллегиях» Петра Великого - Я 1896 Довнар-Запольский М В Зарождение министерств в России — М 1902 Мироненко С В Самодержавие и реформы Политическая борьба в России в нач XIX в - М Наука, 1988 Козлов В П Российская археография конца XVII - первой четверти XIX в М РГГУ, 1999 Макаров В Б Советское государственное управление первого десятилетия эволюция системы Монография - Н Новгород Издательство Волго-вятской АГС, 2002

24 Романовский В Е Государственные учреждения древней и новой России / Изд третье, испр и доп -М Издательство И Кнебель, 1911

25 Ерошкин Н П История государственных учреждений дореволюционной России - М Высшая школа, 1983

26 Коржихина ТП Советское государство и его учреждения ноябрь 1917 — декабрь 1991 гг Учебник для ВУЗов по специальности «История» 2-е изд, перераб и доп - М Издательство РГГУ, 1994

27 Степанский А Д Реформа Государственного совета в 1906 г // Тр МГИАИ М , 1965 Т 20, С 179212 Он же Общественные организации в России на рубеже Х1Х-ХХ вв - М МГИАИ, 1982

28 Архипова Т Г История государственного аппарата СССР в годы Великой Отечественной войны в новейшей литературе//Вопр истории 1976 №5 С 149-158 Архипова Т Г История государственной службы в России, ХУШ-ХХ века М РГГУ, 1999 Соавт Румянцева М Ф , Сенин А С

2'Архипова Т Г Государственность современной России -М РГГУ, 2006

Ценный вклад в изучение совокупности вопросов влияния административных реформ на деятельность государственного аппарата внесли специалисты смежных научных направлений, в частности, управления30 и правоведения31, которые со своих позиций рассматривают как вопросы организации управления, так и вопросы складывания и применения законодательной базы административного реформирования России в различные исторические периоды

Теории и практике государственного управления32 в современной России на отдельных этапах административных реформ посвящены, прежде всего, общетеоретические работы (Г X Попов33, Д М Гвишиани34, С Г Атаманчук35) и работы исторического характера (А Н Медушевский36) В работах, посвященных деятельности современных органов государственного управления (В В. Борискин, Н М Поликарпова, С Г Тихомиров37, А В Никитов, В С Комаровский38) и

39

освещающих процессы административной реформы 2003 года (ТВ Игнатова , Т В Зайцева40, В Л Тамбовцев41) уделяется внимание также изучению проблемы регламентации документационного обеспечения административной деятельности

30 Например, Никитов А В и др Информационное обеспечение государственного управления / Под ред акад Ю В Гуляева - М Славянский диалог, 2000 Борискин В В , Поликарпова Н М, Тихомиров С Г Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение - М ТК Велби, Издательство Проспект, 2006

31 Например, Абезин Д А Правовое обеспечение российских реформ - Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук - Волгоград, ВолАГС, 2008 Белоусова НИ Практика проведения реформ и теоретические модели государственного регулирования -Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук - М, 2008

32 Например, Реформа государственной службы России история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг / Ред и предисл Т В Зайцевой - М Издательство «Весь Мир», 2003 Спрос и предложение государственных властных услуг институциональный анализ / под ред В Л Тамбовцева - М ИИФ «СПОРОС» КонфОП, 2005

33 Попов Г X Избранные труды в 8 томах Том 1 - От техники к теории управления - М Издание Вольного экономического общества, 1996 Попов ГХ Избранные труды в 8 томах Том 8 -Исторический опыт управления - М Издание Вольного экономического общества, 1996

34 Гвишиани Д М Организация и управление - М Издательство МГТУ, 1998

35 Атаманчук С Г и др Функционирование государственного аппарата управления М Дело, 1998

36 Медушевский А Н Административные реформы в России XVIII - XIX вв в сравнительно-исторической перспективе / Отв ред - кин ТЛ Моисеенко -М ИНИОН, 1990

37 Борискин В В, Поликарпова Н М, Тихомиров С Г Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение - М ТК Велби, Издатетьство Проспект, 2006

38 Никитов А В и др Информационное обеспечение государственного управления / Под ред акад ЮВ Гуляева -М Славянский диалог, 2000

35 Игнатова ТВ Административная реформа в России анализ концептуального перехода к «новому государственному менеджменту» - Ростов н/Д Издательство СКАГС, 2005

40 Реформа государственной службы России история попыток реформирования с 1992 по 2000 гг / Ред и предисл Т В Зайцевой - М Издательство «Весь Мир», 2003

41 Спрос и предложение государственных властных услуг институциональный анализ / под ред В Л Тамбовцева -М ИИФ «СПОРОС» КонфОП, 2005

Привлечение к изучению проблемы работ, исследующих общеуправленческие принципы, оправдано тем, что в настоящее время в общемировом процессе наблюдается переход в отношениях между государством и гражданами к системе «поставщик услуг - потребитель услуг», что соответствует современному стилю управленческой деятельности в России на этапе последней административной реформы Эволюция этого процесса подлежит более пристальному изучению

В публикациях последнего времени поднимаются новые проблемы организации делопроизводства и документационного обеспечения деятельности органов управления (административная деятельность с использова1шем электронной документации), связанные с необходимостью выявления специфики использования электронной документации при администрировании

Интересна, например, работа В А Гадасина и В А Конявского42, в которой рассматриваются вопросы, связанные с правовым применением электронных документов, предпринимается попытка раскрытия фундаментальных отличий традиционных и электронных документов и сред их существования, рассмотрены концептуальные понятия и сформулированы основные определения, касающиеся электронных документов и электронного документооборота, доказывается, что электронный документ может рассматриваться как объект гражданского права

С практической точки зрения этот же вопрос рассматривается также в работе А А Фатьянова43

Работа А В Данилина44 интересна тем, что дает возможное описание «архитектуры электронного государства», основу которого составляет процессно-информационно-коммуникационные технологии, используемые для создания и работы с электронными документами

Итоги историографического рассмотрения проблемы исследования вопросов регламентации документационного обеспечения управления и административной деятельности в России свидетельствуют, что до сих пор слабо освещенными в литературе остаются вопросы, связанные с необходимостью нормативно-правового регулирования документационного обеспечения административной деятельности

42 Гадасин В А, Конявский В А От документа - к электронному документу Системные основы -М «РФК-Имидж-Лаб», 2001

43 Правовое регулирование электронного документооборота Учебно-практическое пособие / Научная разработка дюн, проф , академик РАЕН А А Фатьянов - М Библиотечка «Российской газеты», вып № 21,2005

44 Данилин А В Электронные государственные услуги и административные регламенты от политической задачи к «архитектуре электронного правительства» М ИНФРА-М, 2004

В целом, анализ литературы и изучение диссертационных исследований показывают, что поставленные в данной диссертационной работе проблемы ранее комплексно не рассматривались и заслуживают особого внимания

Цель исследования - изучить исторический опыт влияния административных реформ на регламентацию документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России для совершенствования документационного обеспечения управления на современном этапе административного реформирования в России

Задачи, решение которых составило содержание предлагаемой для защиты работы

1 Выявление и изучение законодательных актов в области государственного управления периодов административных реформ в России

2 Анализ исторического развития нормативно-методической базы документационного обеспечения управления административной деятельности органов государственной исполнительной власти в периоды административных реформ

3 Изучение исторического опыта регламентации процессов управления и документирования административной деятельности государственных гражданских служащих

4 Изучение влияния административной реформы на документационное обеспечение аппарата государственных органов исполнительной власти

5 Определение оптимальных направлений и путей развития регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в федеральных органах государственной исполнительной власти России

Объект диссертационного исследования - система регламентации документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России и ее эволюция в периоды административных реформ

Предмет исследования - законодательная и нормативно-правовая документация, регламентирующая административную деятельность и документационное обеспечение управления центральных органов государственной исполнительной власти на различных этапах реформирования России

Хронологические рамки исследования - с XVIII века по начало XXI в

Историография работы. Вопросы управления как процесса обеспечения достижения целей организации, а также регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России содержатся во множестве разнообразных источников и рассматриваются в обширной, накопленной к настоящему времени, научной литературе45

Источники изучения регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России в периоды административных реформ подразделяются на следующие группы

1 Нормативные правовые документы России с XVIII века по 1917 годы46

2 Нормативные правовые47 и нормативно-методические документы48 в период формирования советской государственности (1917-1945)

3 Нормативные правовые документы49, нормативно-методические документы50, государственные стандарты на документы и системы

45 Шепелев Л Е Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX - начала XX в // Источниковедение отечественной истории - М, 1976 Дурновцев В И Историография и источниковедение архивного дела в России - М МГИАИ, 1984

46 Судебники XV - XVI вв - В серии «Законодательные памятники Русского централизованного государства XV - XVII вв » / под общ ред акад Б Д Грекова. - М - Л Издательство Академии наук СССР, 1952 Судебник царя Федора Иоанновича 1589 г (по списку собрания ФФ Мазурина) -М Типография Г Лисснера и А Гешеля, 1900 Уложение Государя, Царя и Великаго князя Алексея Михайловича. Перепечатано из Полного собрания законов Российской империи - Государственная типография, 1913 г Законодательные акты русского государства второй половины XVI - первой половины XVII в Тексты / подготовка текстов Р Б Мюллер, под ред Н Е Носова. — Л Издательство «Наука», Ленинградское отделение, 1986 Полное собрание законов Российской империи Первое собрание Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии - СПб 1830 г

47 Декреты Советской власти Т1 -М Государственное издательство политической литературы, 1957 Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1917 - 1918 гг - М Управление депами Совнаркома, 1942 Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1922 г - М Управление делами Совнаркома, 1950 Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства за 1923 г - М Издание Народного Комиссариата Юстиции, 1923

48 Руководство к индексации дел во ВЦИК по десятичной классификации Международного библиографического института. - М Кремль, 1923 С 16-39 Классификация корреспонденции транспорта (далее - Классификация ) - М НКПС, 1924 С 61-147 Инструкция по ведению, систематизации и хранению научной и деловой документации (делопроизводства) в учреждениях Академии наук СССР/составитель Г А Князев -М -Л Изд-во АН СССР, 1938 С 12-22

49 Собрание постановлений и распоряжений Правительства РСФСР - М Управление делами Совмина РСФСР, 1948 Собрание постановлений Правительства РСФСР -М Управление делами Совмина РСФСР, 1961

50 Делопроизводство в аппарате органов управления (комментированный нормативный материал) Составители кюн Л А Антонова, кюн НВ Блинова -М ВЮЗИ, 1980

документации51 в период развития и распада советской государственности (1945-1991)

4 Законодательные акты и нормативные правовые документы в постсоветский период (1991 г - нач XXI в)52

5 Исторические документы, неопубликованные и находящиеся в архивах53 Нормативные правовые документы представляют собой основу

источниковой базы данного исследования, ввиду того, что эти документы в своем применении обязательны (либо были обязательны) для исполнения на территории Российского государства, с периода формирования централизованного государства (XV в н э) и до настоящего времени Имеющиеся источники дореволюционного (до 1917 г) и послереволюционного (с 1917 г до настоящего времени) периодов позволяют проследить ход развития и совершенствования законодательной базы регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России

Рассмотрение инструкций и методических рекомендаций, государственных стандартов на системы документации позволяет осветить те периоды в истории Российского государства, когда велась общегосударственная регламентация документационного обеспечения административной деятельности в рамках отдельных направлений государственной жизни в различные периоды административных реформ

В качестве методов исследования в работе были применены общенаучные методы анализа и синтеза, методы сравнительно-исторического исследования, методы организационного проектирования систем управления документацией, методы унификации и стандартизации

Научная новизна данного исследования состоит в том, что впервые исследован и обобщен исторический опыт эволюции регламентирования административной деятельности и влияния законодательства на регулирование процессов документационного обеспечения управления в центральных органах

51 Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД) Основные положения / Под общ ред ФИ Долгих. - М 1974 Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ) Основные положения Общие требования к документам и службам документационного обеспечения -М ВНИИДАД, 1991

52 Собрание законодательства Российской Федерации за 2002 г - М ГУ издательство «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, 2002 Собрание законодательства Российской Федерации за 2003 г - М ГУ издательство «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, 2003 Собрание законодательства Российской Федерации за 2005 г - М ГУ издательство «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, 2005

5 ГАМО (Государственный архив Московской области), ф 165, оп 1, д 234, л 53 ГАРФ (бывш ЦГАОР СССР), ф 374, оп 1,д 51, л 60 ГАРФ (бывш ЦГАОРСССР),ф 5468, оп 4,д 7, л 58

исполнительной власти России в периоды административных реформ с XVIII века по настоящее время

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты данного исследования могут быть использованы при создании административных и служебных регламентов в органах государственной исполнительной власти, а также в преподавании учебных дисциплин документоведческого, правового и управленческого направлений в высших и средних профессиональных образовательных учреждениях

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась

- при подготовке примерных программ Федерального агентства по образованию для специальностей СПО по дисциплинам «Информационные и коммуникационные технологии в документациопном обеспечении и архивном деле», «Деловое администрирование», «Административный менеджмент», «Правовые основы государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», «Кадровая деятельность»,

- в процессе подготовки дисциплин «Документационное обеспечение управления», «Компьютерные системы управления документооборотом», «Правовое регулирование управленческой деятельности», «Кадровая деятельность», прочитанных для студентов дневных отделений Московского энергетического института, Московского государственного университета сервиса, Историко-архивного института (Российский государственный гуманитарный университет), на курсах повышения квалификации Центра качества профессионального образования, в образовательных учреждениях среднего профессионального образования Департамента образования города Москвы

- при написании учебных пособий за 2005-2007 годы для образовательных учреждений среднего профессионального образования «Система государственного управления», «Муниципальное управление», «Административный менеджмент»,

- при написании учебного пособия «Административный менеджмент» с грифом УМО учебных заведений Российской Федерации по образованию в области сервиса и туризма Минобрнауки России для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 100105 «Социально-культурный сервис и туризм» (специализации «Документационный сервис»)

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложения

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, выявляются противоречия и проблема, формулируются цель, задачи, объект, предмет и гипотеза исследования, аргументируются методы исследования, определяются научная новизна, теоретическая значимость и практическая ценность результатов исследования

В первой главе «Исторический опыт государственного регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в России» рассматриваются нормативно-правовые документы, относящиеся к регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти в России с XVIII века по настоящее время с целью выяснения тенденций и закономерностей политики Российского государства в этой области

Отнесение рассмотренных в данной главе источников, определяющих регламентирование документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти к нормативно-правовым документам, вполне правомерно В монархической системе управления в России вопросы регламентирования административной деятельности (как это выявлено в ходе исследования) решалось на уровне монарха Монарх объединял в себе все ветви власти законодательную, исполнительную и судебную Следовательно, применение указа, подписанного монархом, влекло за собой правовые последствия, а именно наличием правовых последствий в случае применения и отличаются нормативно-правовые документы от нормативных

С конца XV в вопросы документационного обеспечения административной деятельности находят отражение в рамках нормативно-правовых документов, регламентировавших в первую очередь вопросы судебной власти Поскольку до XVIII в административная и судебная власть не разделялись, такое регламентирование правомерно отнести к категории «регламентирование административной деятельности» Это прослеживается по таким видам нормативно-правовых документах (законодательных актов), как Судебники XV -XVI веков, Соборное уложение 1649 года, в которых регламентировалась административная деятельность служащих центральных и местных органов управления, вводилась «приказная «система управления и закреплялись отдельные делопроизводственные операции в «столбцовое» делопроизводство

Начиная с XVIII в, аппарат государственного управления в России расширяется, приобретает черты, свойственные аналогичным аппаратам западных государств, при этом происходит привлечение в аппарат государственного

управления как русских людей, ранее управленцами не работавших, так и иностранцев, не знакомых с традициями «приказной» системы управления административной деятельности Вследствие этого понадобилась регламентация деятельности новых учреждений системы государственного управления и их сотрудников Такая регламентация выражалась в указах Петра I о создании новых учреждений и о порядке работы в них, а также указах, направленных на регламентацию административной деятельности чиновников К таким указам - на первом этапе реформ до 1717 года - можно отнести указы Петра I «О писании прошений и всяких судных дел на гербовой бумаге в тетрадях, а не в столбцах»54, «О писании людям всякого звания полных имен своих с прозваниями во всяких бумагах частных и в судебные места подаваемых»55 В этот период закладывается основа петровской административной реформы, связанной с созданием принципа коллегиальности принятия управленческих решений, как одним из способов борьбы с коррупцией С созданием в 1711 году Сената был издан Указ от 5 марта 1711 года «О порядке заседаний и делопроизводства в правительствующем Сенате и о должности Обер-фискала»56, который установил коллегиальный порядок рассмотрения и обсуждения дел (вопросов) при принятии единоличных решений и ответственности за них

Вместе с тем, рассматривая этот период административных реформ Петра I, удалось выявить те усилия, которые были приложены его предшественниками (в том числе и его отцом, Алексеем Михайловичем) к построению Русского централизованного государства и его управленческой структуры Проведение Петром реформ государственного аппарата и документационного обеспечения административной деятельности на первом этапе, вряд ли было бы возможно при отсутствии в центре и на местах исполнительского аппарата, обеспечивавшего реализацию указов Петра I, направленных на реформы

На втором этапе реформ были созданы новые государственные учреждения - коллегии, - административная и управленческая деятельность которых была закреплена в Генеральном регламенте 1720 года Генеральный регламент обобщил предыдущий опыт и создал единые правила, по которым работали государственные учреждения Делопроизводство в этом нормативно-правовом документе было законодательно закреплено, как законченный технологический процесс создания и обработки документов, включая контроль исполнения и хранения документов

54 ПСЗ Т 4, № 1901

55 ПСЗ Т 4 № 1884

"ПСЗ Т 4, №2331

Основное значение Генерального регламента заключается в том, что он законодательно закрепил деятельность всех уровней управления этого периода

Следует отметить тот факт, что, заложенные в Генеральном регламенте основные принципы работы центральных государственных учреждений -коллегиальность, а также, некоторые виды документов, как «протокол», такое введенное понятие «канцелярии», как «служба делопроизводства», использовались в дальнейшем и в примерных инструкциях по делопроизводству в советский период

Деятельность императора Александра I по переходу от коллежской (совещательной) к министерской (исполнительной) системе государственного управления связывается с укреплением императорской власти к началу XIX в

Законодательные акты манифест «Образование Государственного совета»57 от 1 января 1810 года, «Учреждение Комитета министров»58, «О правах и обязанностях Сената»59 последовательно проводили в организацию министерств принцип иерархии, позволявшей внедрить единоначалие в новые центральные учреждения Законодательные акты регулировали организационные формы министерств, регламентировали процессы делопроизводства, вводя систему «степеней исполнения» Это позволило определить документооборот министерства, как движение документов в зависимости от компетенции должностных лиц - от министра до столоначальника Документирование управленческой деятельности проводилось с учетом зависимости между содержанием процессов управления и типами управленческих документов

Дальнейшая регламентация была закреплена в «Общем учреждении министерств»60 Цель этого законодательного акта, завершавшего реформу центральных органов управления России в начале XIX века заключалась в нормативном закреплении единообразия в организационном устройстве министерств и, соответственно, организации их административной деятельности и регламентации ее бюрократического документирования

Таким образом, в результате административной реформы коллегиальные органы центрального управления были заменены министерствами, основанными на принципах единоначалия, но с коллегиальными формами обсуждения наиболее важных вопросов управления при персональной ответственности за их решения,

57 Российское законодательство Х-ХХ вв в 9 т Т 6 Законодательство первой половины XIX

века Огв ред О И Чистяков М, Юридическая литература, 1988

!!ПСЗ Т 27, № 20406 Также по этому вопросу см ПСЗ Т 28 №21896, ПСЗ Т 30 №23262,

ПСЗ Т 32 №25043, ПСЗ Т 32 № 25044 39 ПСЗ Т 27, №20405 ®ПСЗ Т 31, №24686

что привело к созданию в аппарате министерств Совета министра и Общих присутствий департамента

Вопросы регулирования делопроизводства в законодательных актах неразрывно связаны с регламентацией организационных форм управления Делопроизводство рассматривалось законодательством не как изолированный объект, а как часть всей системы управления в целом

Вся система делопроизводства аппарата управления министерств строилась законодательством в соответствии с динамикой строго регламентированного управленческого процесса, основой которого служило иерархическое построение аппарата центральных учреждений, распределение функций и задач управления между структурными подразделениями и чиновниками министерств Мера ответственности чиновников за выполнение своих обязанностей была закреплена в должностных инструкциях Регламентация управленческого процесса, выделявшая в нем периодически повторяемые циклы, присущие всем центральным учреждениям, позволило формализовать документирование в организацию работы с документами в аппарате министерств

Эта система просуществовала вплоть до 1917 г и была воспринята партией большевиков (создание наркоматов с фактическим исполнением функций министерств)

Советский период истории Российского государства (1917 - 1991 гг) с точки зрения развития организации документационного обеспечения административной деятельности был весьма плодотворен При неоднократных перестройках всей системы государственных органов управления создавались новые (по сравнению с предыдущими периодами) виды и целостные системы документов, отражавшие новые аспекты государственного управления -управление по производственно-территориальному и производственно-отраслевому признаку Это было обусловлено отсутствием частной собственности на средства производства, в результате чего государство представляло собой единый хозяйственный механизм

Попытка Института техники управления (ИТУ) ввести функциональную систему управления государством и отраслями (исходя из работ классиков школ научного и административного управления) не привела к положительному результату, по мнению автора данного исследования, в основном, из-за низкой управленческой культуры вновь набираемых управленцев

В период административных реформ, направленных на развитие советской государственности, при создании централизованной системы делопроизводства

(итог - ЕГСД и ГСДОУ), была организована подготовка и переподготовка кадров специалистов для обеспечения функционирования такой системы (введение специальности «документоведение» в высших и средних профессиональных учебных заведениях, создание ВНИИДАД) С учетом произошедших коренных общественно-политических и социально-экономических реформ начала 1990-х гг в России, эта система действовала до 2003 года, когда началась административная реформа, выделившая новые виды федеральных органов государственной исполнительной власти (агентства, службы), не были в нормативно-правовом порядке регламентированы организационные формы документирования, виды документов, в т ч электронные, и делопроизводственные процессы работы с ними

Выявленные и подвергнутые анализу в исследовании нормативные акты в полной мере раскрывают исторические процессы, отражают эволюцию регламентации делопроизводства, сопровождающего реформы административной деятельности органов государственного управления в России

Во второй главе «Научно-теоретическая база управления как основа для регламентирования документационного обеспечения административной деятельности» рассматривается опыт развития и совершенствования управленческой науки с целью выявления зависимости отдельных теоретических положений управленческой науки от уровня социально-экономического развития общества на определенных этапах истории цивилизации

Например, как трактуется исследователями, профессиональная управленческая революция сопряжена с зарождением капитализма и началом индустриального прогресса европейской цивилизации (XVII - XVIII вв н э )61 Ее историческая сущность заключается в отделении управленцев от собственности на средства производства и зарождении такого явления, как профессиональное управление

По мнению некоторых историков менеджмента, в конце XIX - начале XX вв произошла бюрократическая управленческая революция Теоретической базой этой революции послужила концепция рациональной бюрократии, а основным результатом явились формирование крупных иерархических структур, разделение труда, организационное регламентирование и т д62

Спорной является прежде всего терминология, в частности, использование понятия «революция» Правильнее было бы употребить - «эволюция», поскольку революция - процесс, несущий моментальные (в рамках исторической эпохи)

" Уткин Э А История менеджмента М Тандем ЭКМОС, 1997

62 Там же

изменения, тогда как эволюция есть процесс постепенный, что полностью соотносится с процессом реформ в управлении Ведь даже если нормативно-правовые акты, корректирующие, либо прямо изменяющие, управленческий процесс в рамках государства, имеют какую-либо конкретную дату вступления в силу, то крайне сложно предположить, что управление во всех обласгях, регулируемых данным документом, изменилось в тот же момент, когда этот документ вступил в силу Даже после появления таких актов потребуется определенный период настраивания системы, подготовки кадров, комментариев и разъяснения отдельных положений нормативно-правового акта, что проистекает из условий конкретной деятельности

В связи с изложенным правомерно применить термин «этап эволюции управления» (с соответствующим определением и порядковым номером)

Практика документационного сопровождения управления появилась вместе с письменностью и управлением, и является неотъемлемой их частью С каждым этапом становления и развития цивилизации это правило подтверждалось

На всех этапах эволюции управления документационное обеспечение управления играло важную роль, и по мере распространения грамотности и развития книгопечатания как средства передачи знании, значение документационного обеспечения управления возрастало

Если на начальном этапе развития цивилизации, с учетом примитивной техники и повсеместного ручного труда, документационное обеспечение управления было характерно более для государственных структур, то в эпоху промышленной революции на упомянутом выше четвертом этапе эволюции управления можно говорить о развитии документационного обеспечения управления в рамках его перехода в область производства

Расширение производства приводит к появлению управляющих, численность которых варьируется в зависимости как от количества работников, производящих продукцию (существует определенный максимум подчиненных на одного руководителя), так и от количества этапов общественно-производственного процесса

Это и привело к появлению и развитию документационного обеспечения управления в рамках производственных, торговых и банковских процессов

В ходе рассмотрения истории и современного состояния управленческой деятельности происходит увеличение личной свободы членов общества как отдельных людей, при этом уменьшение личной свободы членов общества как сотрудников того или иного коллектива При поступлении на работу (вне

зависимости от отрасли, специальности и уровня управления) человек, добровольно подписывая трудовой договор, соглашается часть своего личного времени тратить на исполнение требований работодателя (в т ч и неформальных -следование корпоративной идеологии, соблюдение дресс-кода и пр) За это он получает денежное содержание, как правило, в соответствии с местом, занимаемом им в иерархии организации

Увеличение личной свободы человека, которое для самого человека как субъекта управления стоит на первом месте, в рамках доминирования требований к соблюдению прав человека как части общечеловеческих ценностей, вынуждает работодателей ко все более тщательному регламентированию деятельности человека как сотрудника коллектива, что и ведет к уменьшению свободы человека в рамках исполнения им своих должностных обязанностей

Проблемам регламентирования деятельности, особенно административной, уделяется все большее внимание различными школами управления, начиная с пятого этапа управленческой эволюции

Анализ российской специфики с позиций управленческой науки позволяет констатировать следующие типичные закономерности и черты управленческого стиля очень высокая степень централизации всей системы государственного устройства и государственного управления, гипертрофированная роль первого лица государства, всепоглощающая роль самого государства, перманентно стремящегося управлять всем, что происходит в стране, уникальная роль отечественной бюрократии, приобщенной не только к принятию важных политических решений, но и к управлению (а фактически - к владению) государственной собственностью Эти особенности не менялись на протяжении многих веков В процессе административной реформы, начавшейся в 2003 году, ставилась задача их изменить Однако на сегодня эксперты считают, что эта возможность не реализована

В третьей главе «Регламентация документационного обеспечения административной деятельности в государственном управлении Российской Федерации» рассматривается современное состояние процессов регламентирования и документационного обеспечения административной деятельности органов государственного управления России с учетом положений административной реформы 2003 г и Федеральной целевой программы «Элеюронная Россия»

Установлено, что в ходе административной реформы 2003 года деятельность государства разделяется на два направления исполнение

государственной функции и оказание государственной услуги Рассмотрены работы, определяющие государственные функции и услуги, в отдельных работах выявлены несоответствия данных в них определений существующей нормативной правовой практике, представлены соответствующие указанной практике примерные определения государственной функции и государственной услуги

В ходе исследования рассмотрен Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (утвержден Постановлением Правительства РФ от 11 11 2005 № 679), Методические рекомендации по разработке должностных регламентов государственных служащих и основные разделы примерной должностной инструкции с целью сравнения указанных документов для доказательства тезиса об административном регламенте как определенном алгоритме действий государственных гражданских служащих

При проведении сравнения было выявлено, что должностной регламент по сравнению с должностной инструкцией является документом, более соответствующим современным требованиям в области усиленного (детализированного) регламентирования деятельности сотрудников, замещающих должности государственной гражданской службы

С целью выявления возможности применения Федеральной целевой программы «Электронная Россия» для развития и совершенствования систем электронной документации, делопроизводства и документооборота как инструментов, позволяющих ускорить процессы обработки информации и принятия решений, в ходе исследования была подробно рассмотрена указанная программа

В рамках ФЦП «Электронная Россия» электронный документ в нормативной правовой практике ставится на один уровень с документом бумажным Тем не менее, в реальной нормативной практике множество различных определений документа и электронного документа, содержащихся в нормативных правовых и национальных (государственных) стандартах, из-за различий сфер применения создют путаницу в вопросах нормативно-правового регулирования докуменгационного обеспечения административной деятельности Соответствующие федеральные законы находятся в стадии законопроектов и, к сожалению, до сих пор не приняты

В заключении подводятся итоги исследования и на их основе делаются следующие выводы

1 Выявленные и проанализированные в работе законодательные акты, обязательные для исполнения на территории Российского государства в разные периоды исторического развития, свидетельствуют о наличии прочных, находящихся в коррелятивной зависимости причинно-следственных связей проводившихся административных реформ со средствами, методами и результатами их осуществления Законодательные акты принимались с целью обеспечения деятельности по административному реформированию, что говорит о верховенстве Закона как средства регулирования возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности вопросов

2 В вопросе законодательного регулирования документационного обеспечения административной деятельности в Российском государстве существуют давние традиции, отражающиеся в составе видов и содержании регламентной документации Для современного регулирования административной деятельности необходимо, в первую очередь, найти единую для всех отраслей народнохозяйственной деятельности трактовку понятия «документ» и «электронный документ», что будет способствовать терминологическому и нормативному упорядочению документационного обеспечения административной деятельности на законодательном уровне В современных государственных стандартах и рекомендациях в соответствующих областях трактовка указанных понятий отличается излишним разнообразием или вообще отсутствует

В работе предлагается определение документа как средства коммуникации, что позволит специалистам разного профиля подвести единую нормативную правовую базу под процессы документационного обеспечения административной деятельности, вне зависимости от отраслей хозяйствования

3 Исторический опыт, рассмотренный в исследовании, свидетельствует о том, что вместе с законодательным регламентированием деятельности государственных гражданских служащих регулировалось и документационное обеспечение их деятельности Регулирование зародилось в эпоху Русского централизованного государства, получило развитие в эпоху Российской империи и в полной мере раскрылось в Советский период В новых условиях необходимо сохранить сложившиеся традиции Российского государства в регламентации и регулировании документационного обеспечения

4 Взаимосвязь между административными реформами и документационным обеспечением управления выражается в следующем В результате проведения административных реформ меняется способ осуществления государственного управления, либо в этот способ вносятся коррективы Такого рода изменения, как

правило, документируются, - в частности, с целью доведения этих изменений до сведения всех сотрудников соответствующих отраслей хозяйствования, в первую очередь государственного аппарата управления Более того, в ходе административных реформ появляются новые формы документов, обеспечивающие приспособление аппарата управления к реалиям, установленным административными реформами

5 Анализ состава и содержания регламентов как вида документа, позволяет констатировать, что в ходе административной реформы регламент выполняет функции, тождественные по правовому статусу подзаконным организационно-технологическим нормативно-методическим документам, как для отдельных сотрудников, так и для управленческой структуры в целом Регламент в качестве документа, устанавливающего функциональные права и обязанности, является более прогрессивным с точки зрения нормирования административной деятельности, в том числе и в области документационного обеспечения управления

Наиболее оптимальным направлением регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в федеральных органах государственной исполнительной власти России представляется законодательное регламентирование документационного обеспечения управления, а в качестве пути развития - создание Административного регламента, регулирующего вопросы делопроизводства и документационного обеспечения управления в масштабах всех отраслей народнохозяйственной деятельности, вне зависимости от формы собственности

Список публикаций по тематике данного исследования

1 Можаев А В Регламентация документационного обеспечения управленческой деятельности в нормативных актах ХУ-ХХ вв // Отечественные архивы 2007 №6

2 Можаев А В Некоторые аспекты документационного обеспечения административной деятельности // Современные гуманитарные исследования 2006 № 5 (12)

3 Можаев А В Актуальные вопросы изучения истории документационного обеспечения управления / ВНИИДАД М, 2007 С 20 Деп в ИНИОН РАН 18 05 2007, №60299

4 Можаев А В Административные регламенты в менеджменте // «Документация в информационном обществе административная реформа и управление документацией доклады и сообщения на XI Междунар научн -практ конф 23-25 нояб 2004 г » М Росархив, ВНИИДАД, 2005

5 А В Можаев Административный менеджмент учеб пособие М Редакция журнала «СПО», 2007

6 Можаев А В Исторические аспекты регламентирования административной деятельности в России // Образовательная политика 2008 № 6 С 45-74

7 А В Можаев, В С Мингалев Административный менеджмент учеб пособие для вузов, рекоменд УМО по образованию в области сервиса и туризма Минобрнауки России в качестве учеб пособия для студентов вузов, обучающихся по специальности 100103 «Социально-культурный сервис и туризм» (специализ «Документ сервис») М Гардарики, 2008

Типографский отдел ООО «ЦВТ «Ориентир» 123308, г Москва, проспект Маршала Жукова, д 3 Подписано в печать л/. 2оог Ризография Бумага для офисной техники Гарнитура Тайме Уел печ лист Формат 60x90/16 Тираж юо экз Заказ 235~

Введение

1. Исторический опыт государственного регламентирования 24 документационного обеспечения административной деятельности в России

1.1. Нормативно-правовое регламентирование делопроизводства в 24 условиях образования Российского централизованного государства (XV - XVII вв.)

1.2. Нормативно-правовое регламентирование делопроизводства 34 органов государственного управления Российской империи.

1.3. Нормативно-правовое регламентирование делопроизводства органов 46 государственного управления в Советской России (1917-1991 гг.).

Выводы

2. Научно-теоретическая база управления как основа для 67 регламентирования документационного обеспечения административной деятельности.

2.1. Возникновение и основные тенденции развития 67 административного менеджмента как науки управления.

2.2. Административная деятельность в России, ее нормативное 102 отражение и научно-теоретическое обобщение.

Выводы.

3. Регламентация документационного обеспечения административной 129 деятельности в государственном управлении Российской Федерации.

3.1. Виды документационной регламентации обеспечения 129 административной деятельности в системе современного государственного управления Российской Федерации.

3.2. Информационно-коммуникационные технологии в 149 документационном обеспечении административной деятельности в России.

Выводы.

Актуальность темы. Развитие системы государственного делопроизводства России неразрывно связано с организацией управления административной деятельностью исполнительной власти. В работе с документами в органах государственной исполнительной власти отражаются показатели эффективности административной деятельности. Неслучайно, в процессе становления Российской государственности, на крутых поворотах ее истории принимались важнейшие решения по вопросам организации делопроизводства и регламентации работы с документами, определявшие, по сути, все содержание административной деятельности государственного аппарата.

Эта тенденция прослеживается и на современном этапе развития России. В своем первом Послании Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, характеризуя необходимость административной реформы, сказал прямо: «В России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем - как помеха для укрепления государственного могущества. Такая система абсолютно неэффективна. Сильное государство и всесильная бюрократия - это не одно и то же. Естественно, что. нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия.»1.

В целях реализации указанных выше положений в настоящий момент приняты такие законодательные акты, как Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» от 22.12.2008 № 262-ФЗ (вступает в силу с 01.07.2010)2 и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного управления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ (вступает в силу с 01.01.2010)3.

Продолжается и административная деятельность в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». На состоявшемся в Кремле 12 февраля 2009 года заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в России, оценивая сложившуюся ситуацию,

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 нояб. 2008 г. // Рос. газ. 2008. 6 нояб. (№ 230).

2 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ) за 2008 г. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.

3 СЗ РФ за 2009 г. № 7. Ст. 776.

Президент РФ Дмитрий Медведев подверг резкой критике состояние использования информационных технологий государственными органами в сфере социально-экономического управления, в частности, по проблемам «электронного правительства», «электронного документооборота», межведомственного информационного обмена, и указал на серьезное отставание в этом вопросе от стран-лидеров, несмотря на наличие «высокого интеллектуального потенциала и массы программистов». Д. Медведев таюке поставил задачи по разработке и принятию срочных мер для исправления сложившегося положения для обеспечения выхода страны в число государств с наиболее развитым информационным пространством в ближайшее время4.

Выдвинутые Президентом РФ задачи требуют полной концентрации внимания, усилий и ресурсов общества и государства для их решения, вызывают необходимость уточнения принятых ранее решений, для закрепления достигнутых результатов.

Административная реформа, начатая в 2003 году направлена на корректировку деятельности аппарата государственной исполнительной власти с целью повышения эффективности его работы в современных условиях. Указ бывшего Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 гг.»5 определил направления реформы, которая осуществляется в соответствии с разработанной (и одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р) Концепцией административной реформы6.

В соответствии с Концепцией в рамках административной реформы проходит укрепление вертикали власти и поэтому проводятся не только структурные изменения федеральных органов исполнительной власти, но и одновременно определяются различные аспекты служебной деятельности сотрудников аппарата управления - должностных лиц различных категорий, для чего составляются и утверждаются административные (для учреждений) и должностные (для сотрудников) регламенты, которые подробно и точно определяют содержание деятельности как самих федеральных органов исполнительной власти, так и их сотрудников.

В связи с этим вопросы регламентации государственного делопроизводства становятся особенно актуальными. В изданных административных регламентах

4 Стенографический отчет о заседании Совета по развитию информационного общества в России 12 февраля 2009 г. //http://archive.kremlin.rii/text/appears/2009/02/212850.shtml

5 СЗ РФ за 2003 г. № 30. Ст. 3046.

6 СЗ РФ за 2005 г. № 46. Ст. 4720. федеральных органов исполнительной власти7, в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2009 года № 477 «Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»8 устанавливается порядок документирования и организации работы с документами, общий порядок деятельности и взаимодействия данных категорий учреждений.

Деятельность указанных органов охватывает различные сферы взаимодействия с общественно-политическими структурами и организациями, бизнесом и гражданами, как физическими, так и юридическими лицами.

Специалисты в сфере ИКТ и инноваций считают, что при внедрении «электронной, документации» используются старые стандарты в области делопроизводства, и говорят о необходимости введения единого национального стандарта в области делопроизводства с тем, чтобы в соответствии с ним вводить электронную документацию9.

Поэтому, на современном этапе реформирования для организации системы документационного ' обеспечения управления административной деятельности необходимо использовать исторический опыт таких реформ государственного управления, которые были основой: во-первых, для создания целостных систем делопроизводства, как например, «коллежское делопроизводство» в первой четверти XVIII века10, «исполнительное делопроизводство» в первой половине XIX века11, «Единая государственная система делопроизводства»12 в советский период; во-вторых, для издания нормативных правовых документов, позволяющих построить современную систему государственного делопроизводства, способную интегрировать деятельность государственных учреждений всех уровней управления в единый комплекс.

В сложившихся условиях изучение исторического опыта процесса регламентации административной деятельности и ее документационного обеспечения, имеет важное значение еще и потому, что использование этого опыта

7 Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденного приказом Министерства юстиции РФ № 293 от 14 сентября 2006 г. // Рос. газ. 2006. 22 сент. (№ 212).

8 СЗ РФ за 2009 г. № 25. Ст. 3060.

9 Ускова О. Нулевой эффект. Внедрение электронного документооборота по устаревшим стандартам заведет электронное правительство в тупик // Рос бизнес-газ. 2009. 22 сент. (№ 720 (36)).

10 Именной указ Петра I «Об управлении во всех Коллегиях и в Губерниях дел с 1720 г. по новому порядку и о разделении дел между Коллегиями». // Полное собр. законов Российской империи. Первое собрание. Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (далее - ПСЗ.). Т. 5. № 3255. - СПб., 1830.

11 Манифест императора Александра I «Общее учреждение министерств» // ПСЗ. Т. 31. № 24686.

12 Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД). Основные положения. / под общ. ред. Ф.И. Долгих. - М.,1974. в рамках основных принципов регламентирования управления позволит ускорить и содержательно обогатить не только сам процесс реформирования органов государственной исполнительной власти, но и подготовить издание законодательных актов и нормативных правовых документов, касающихся комплексного решения проблем не только «бумажного» делопроизводства, но и формирование электронного документооборота с широким применением электронных документов.

Изучение исторического опыта имеет не только научно-историческое, но и прикладное значение, потому что история делопроизводства и вопросы эволюции управленческих документов имеют значение при решении документоведческих проблем сегодняшнего дня, так как современное изучение данных вопросов является трансформированным отражением истории их развития, по которым можно лучше понять многие свойства, особенности и научно предвидеть будущее13.

Актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью формирования научных знаний о системе документационного обеспечения управления административной деятельности в аппаратах центральных государственных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ.

Разработанность проблемы. Государственное делопроизводство в России складывалось исторически, длительно и постепенно, накапливая опыт работы с документами и переживая в отдельные моменты заметное ускорение этого процесса, как правило, связанное с существенными, даже коренными, преобразованиями социально-политической системы управления.

К настоящему времени в исторической науке и документоведении накоплен большой объем знаний по истории становления и развития государственного делопроизводства, отраженных в многочисленных монографиях, сборниках научных статей, учебниках, учебных и методических пособиях, подготовленных в ведущих научных центрах страны, среди которых в первую очередь следует назвать РГГУ (МГИАИ) и ВНИИДАД.

В работах таких специалистов, как Митяев К.Г., Лившиц Я.З. Кузнецова Т.В., Сокова А.Н., Гельман-Виноградов К.Б., Цикулин В.А., Мингалев B.C., Ларин М.В., Пшенко A.B., Янковая В.Ф., Банасюкевич В.Д, Красавин A.C. и многих других нашли освещение различные исторические, теоретические и прикладные проблемы документоведения, организации делопроизводства,

13 Сокова А.Н. Принцип историзма в документоведении. //Советские архивы. 1981. № 4. С. 27. процессов документационного обеспечения административной деятельности в государственных и отраслевых структурах управления14.

В области документационного обеспечения административной деятельности среди имеющихся публикаций особо выделяются труды К.Г.Митяева, впервые исследовавшего и соединившего в своих работах историю делопроизводства в России с современным (на момент 1960-х гг.) его состоянием15.

В работах и диссертационных исследованиях, посвященных изучению истории создания русской традиционной формы документа, формирования делопроизводства и процессов документирования в государственных учреждениях XVII - начала XX веков, вопросы влияния административных реформ на организацию государственного делопроизводства рассматривались лишь фрагментарно в связи с исследованием конкретной делопроизводственной практики16.

14 Митяев КГ. История и организация делопроизводства в СССР: учеб. пособие / под ред. д.и.н., проф. A.B. Чернова. - М.: Изд-во МГИАИ, 1959; Митяев К.Г., Митяева Е.К. Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях / под ред. M.J1. Вайса. - Ташкент: Узбекистан, 1968; История делопроизводства в СССР / под ред. Я.З. Лившица и В.А. Цикулина. -М.: МГИАИ, 1974; Административное делопроизводство, учеб. пособие / под ред. Я.3. Лившица и В.А. Цикулина. - М.: Высш. шк., 1975; Кузнецова Т.В. и др. Составление и оформление служебных документов: метод, материалы для кружков по повышению квалификации служащих учреждений, организаций и предприятий. - М.: Книга, 1975; Ларин М.В. Ведомственные органы рационализации и их деятельность по совершенствованию государственного аппарата и делопроизводства (1923-1932 гг.): автореф. дис. . канд. ист. наук по специальности 05.25.02 -Документалистика, документоведение и архивоведение. - М., 1977; Кузнецова Т.В. Документы и делопроизводство. - М.: Экономика, 1991; Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России: учеб. пособие / отв. ред. проф. Т.В. Кузнецова. - М.: Изд-во РГГУ, 1993; Янковая В.Ф. Терминология документационного обеспечения управления. // Упр. персоналом. 1999. № 11/41. С. 74; Делопроизводство: Организация и технологии документационного обеспечения управления. / под ред. Т.В. Кузнецовой. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000; Ларин М.В. Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии: автореф. дис. . д-ра ист. наук по специальности 052502 - Документалистика, документоведение, архивоведение. — М., 2002; Красавин A.C. Документационное обеспечение управления кадрами. -М.: ИНФРА-М, 2003; Данилин A.B. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правительства». — М.: ИНФРА-М, 2004; Гельман-Виноградов КБ. Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на XI междунар. науч.-практ. конф. 23-25 нояб. 2004 г., / Росархив; ВНИИДАД. - М., 2005. С. 84-87; Ларин М.В., Рысков О.И. Управление документами на основе международного стандарта ИСО 15489-2001: метод, пособие- М.: ВНИИДАД, 2005; Ларин М.В., Рысков О.И. Электронные документы в управлении. - М.: ВНИИДАД, 2005; Пшенко A.B. Документационное обеспечение управления. — М., Академия, 2007;

15 Митяев КГ. История и организация делопроизводства в СССР: учеб. пособие / под ред. д.и.н., проф. A.B. Чернова. - М.: Изд-во МГИАИ, 1959; Митяев КГ., Митяева Е.К. Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях / под ред. М.Л. Вайса. - Ташкент: Узбекистан, 1968.

16 Русанов Ф. Основания письмоводства, или Общее изложение теории и практики канцелярского дела. - М., 1839; Зосинский К. Руководство к изучению форм и порядка делопроизводства. - СПб., 1853. Судебники XV-XVI вв. // Законодательные памятники Русского централизованного государства XV-XVII вв. / под общ. ред. акад. Б.Д. Грекова. - М. ; Л.: Изд-во Акад. наук СССР,

Для изучения проблемы в целом, определенный интерес представляет диссертационное исследование Вяловой Л. М., в котором рассматриваются вопросы влияния законодательных актов на делопроизводство центральных органов управления в период проведения административных реформ первой половины XIX века17.

Ранее, в начале советского этапа истории России специалистами по научной

18 организации труда и управления ставились вопросы по регламентации отдельных делопроизводственных операций, унификации и стандартизации документов19.

Опираясь на осмысление исторического и обобщение передового отечественного опыта, достижения науки и техники в организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, исследователями в советский период был внесен серьезный вклад в развитие теории и методики20, разработаны нормативно-методические документы по реформированию делопроизводства в целом и созданию единой государственной системы документационного обеспечения управления21.

Важное методологическое значение имеет докторская диссертация М.В.Ларина «Управление документацией в организациях: проблемы истории и

1952; Тамм И.Е. Первые страницы советского делопроизводства // Сов. архивы. 1968. № 7; Маньков А.Г. Уложение 1649 г. - кодекс феодального права России / отв. ред. К.Н. Сербина. — JL: Наука, 1980; Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России / отв. ред. проф. Т.В. Кузнецова. - М.: Изд-во РГГУ, 1993.

17 Вялова JI.M. Организация делопроизводства центральных органов управления в законодательных актах Российской империи первой половины XIX в.: автореф. дис. . канд. ист. наук. - М.: МГИАИ, 1987.

18 Эрасмус A.A. Метод научной организации делопроизводства / ред. инж. С.А. Серебрякова. - М.: Вопр. труда, 1924; Розмирович Е.Ф. Методология и практика техники управления (далее -Методология и практика техники управления .).- М.; J1.: Техника управления, 1930. С. 235.

19 Инструкция по общему делопроизводству административных отделов краевых, областных и губернских исполнительных комитетов и подведомственных им органов. - М., 1927; Инструкция по учету, отчетности и делопроизводству волрайисполкомов. — М., 1928. Разработаны Ин-м техники упр. (ИТУ).

20 Ларин М.В. Ведомственные органы рационализации и их деятельность по совершенствованию государственного аппарата и делопроизводства (1923-1932 гг.): автореф. дис. . канд. ист. наук по специальности 05.25.02 - Документалистика, документоведение и архивоведение. — М., 1977; Райхцаум А.Л. Совершенствование аппарата управления и делопроизводства в СССР органами вневедомственной рационализации (1924-1931 гг.): автореф. дис. . канд. ист. наук по специальности 05.25.02 — Документалистика, документоведение и архивоведение. - М., 1978; Мингалев B.C. и др. Журнальная периодика 1920-х гг. о рационализации управленческого труда и делопроизводства. - М.: МГИАИ, 1981; Быкова Т.А. Формирование системы документации по управлению социальным развитием трудовых коллективов. 1965-1985 гг. (на примере электротехнической промышленности): автореф. дис. . канд. ист. наук —М.: МГИАИ, 1988.

21 Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД). Основные положения. / под общ. ред. Ф.И. Долгих. - М., 1974. методологии», в которой проводится подробное исследование систем управления документацией, определяются пути их совершенствования22.

Отдельные вопросы истории государственного управления, административных реформ, создания и деятельности государственных учреждений неоднократно в разное время становились предметом рассмотрения исследования . Однако наиболее глубокому специальному изучению эти вопросы подверглись в работах В.Е.Романовского24, Н.П.Ерошкина25 и их последователей — Т.П. Коржихиной , А.Д. Степанского , Т.Г.Архиповой .

Особо выделяются работы Н.П.Ерошкина, который, изучая государственную службу с точки зрения истории государственного управления, и рассматривая государственные учреждения дореволюционной России, впервые увязывает их деятельность с нормативно-правовой регламентацией документационного обеспечения управления административной деятельности.

Взаимосвязь проводимых современных реформ с созданием новых государственных структур управления наиболее полно прослеживается по работам Т.Г. Архиповой29.

Ценный вклад в изучение совокупности вопросов влияиия административных реформ на деятельность государственного аппарата внесли специалисты смежных научных направлений, в частности, управления30 и

22 Ларин М.В. Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии: автореф. дис. . д-ра ист. наук по специальности 052502 - Документалистика, документоведение, архивоведение. - М., 2002.

23 Берендтс Э.Н. Барон А.Х. фон Люберас и его записка об устройстве коллегий в России. — СПб., 1891; Берендтс Э.Н. Несколько слов о «коллегиях» Петра Великого. - Ярославль, 1896. Довнар-Запольскнй М.В. Зарождение министерств в России. — М., 1902; Мнроненко C.B. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в нач. XIX в. - М.: Наука, 1988; Козлов В.П. Российская археография конца XVII - первой четверти XIX в. - М.: РГГУ, 1999; Макаров В.Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы: моногр. — Н. Новгород: Изд-во Волго-вятской АГС, 2002.

24 Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд., испр. и доп. -М.: Изд-во И. Кнебель, 1911.

25 Ерошкин НИ История государственных учреждений дореволюционной России. - М.: Высш. шк., 1983.

26 Коржихына Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991 г.: учеб. для вузов по специальности «История». 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Изд-во РГГУ, 1994.

27 Степанский А.Д. Реформа Государственного совета в 1906 г. // Тр. МГИАИ. - М., 1965. Т. 20. С. 179-212; Он же. Общественные организации в России на рубеже XIX-XX вв. — М.: МГИАИ, 1982.

28 Архипова Т.Г. История государственного аппарата СССР в годы Великой Отечественной войны в новейшей литературе // Вопр. ист. 1976. № 5. С. 149-158; Архипова Т.Г. и др. История государственной службы в России, XVIII-XX века. -М.: РГГУ, 1999.

29 Архипова Т.Г. Государственность современной России. — М.: РГГУ, 2006.

30 Напр.: Никитов A.B. и др. Информационное обеспечение государственного управления / под ч ред. акад. Ю.В. Гуляева. - М.: Славян, диалог, 2000; Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров

С.Г. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение. — M.: ТК Велби : Проспект, 2006. правоведения , которые со своих позиции рассматривают как вопросы организации управления, так и вопросы складывания и применения законодательной базы административного реформирования России в различные исторические периоды.

Теории и практике государственного управления в современной России на отдельных этапах административных реформ посвящены, прежде всего, общетеоретические работы (Г.Х. Попов33, Д.М. Гвишиани34, С.Г. Атаманчук35) и работы исторического характера (А.Н. Медушевский36). В работах, посвященных деятельности современных органов государственного управления (В.В. Борискин, ILM. Поликарпова, С.Г. Тихомиров37, A.B. Никитов, B.C. Комаровский38) и освещающих процессы административной реформы 2003 года (Т.В. Игнатова39, Т.В. Зайцева40, В.Л. Тамбовцев41) уделяется внимание также изучению проблемы регламентации документационного обеспечения административной деятельности.

Привлечение к изучению проблемы работ, исследующих общеуправленческие принципы, оправдано тем, что в настоящее время в общемировом процессе наблюдается переход в отношениях между государством и гражданами к системе «поставщик услуг — потребитель услуг», что соответствует современному стилю управленческой деятельности в России на этапе последней административной реформы. Эволюция этого процесса подлежит более пристальному изучению.

31 Напр.: Абезин Д.А. Правовое обеспечение российских реформ: автореф. дис. . канд. юр. наук. -Волгоград, ВолАГС, 2008; Белоусова НИ. Практика проведения реформ и теоретические модели государственного регулирования: автореф. дис. . д-ра юр. наук. - М., 2008.

32 Напр.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 г. / ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. - М.: Весь Мир, 2003; Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ / под ред. B.J1. Тамбовцева. — М.: ИИФ «СПОРОС» КонфОП, 2005.

33 Попов Г.Х. Избранные труды: в 8 т. Т. 1. От техники к теории управления. - М.: Изд. Вольного эконом, о-ва, 1996; Он же. Избр. тр.: в 8 т. Т. 8. Исторический опыт управления. - М.: Изд. Вольного эконом, о-ва, 1996.

34 Гвишиани Д.М. Организация и управление. - М.: Изд-во МГТУ, 1998.

35 Атаманчук С.Г. и др. Функционирование государственного аппарата управления. — М.: Дело, 1998.

36 Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVII-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе / отв. ред. к.и.н. T.JI. Моисеенко. — М.: ИНИОН, 1990.

37 Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение. - М.: ТК Велби : Проспект, 2006.

38 Никитов A.B. и др. Информационное обеспечение государственного управления / под ред. акад. Ю.В. Гуляева. - М.: Славян, диалог, 2000.

39 Игнатова Т.В. Административная реформа в России: анализ концептуального перехода к «новому государственному менеджменту». — Ростов н/Д: СКАГС, 2005.

40 Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 г. / ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. - М.: Весь Мир, 2003.

41 Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ / под ред. В.Л. Тамбовцева. - М.: ИИФ «СПОРОС» КонфОП, 2005.

В публикациях последнего времени поднимаются новые проблемы организации делопроизводства и документационного обеспечения деятельности органов управления (административная деятельность с использованием электронной документации), связанные с необходимостью выявления специфики использования электронной документации при администрировании.

Интересна, например, работа В.А. Гадасина и В.А. Конявского42, в которой рассматриваются вопросы, связанные с правовым применением электронных документов, предпринимается попытка раскрытия фундаментальных отличий традиционных и электронных документов и сред их существования, рассмотрены концептуальные понятия и сформулированы основные определения, касающиеся электронных документов и электронного документооборота, доказывается, что электронный документ может рассматриваться как объект гражданского права.

С практической точки зрения этот же вопрос рассматривается также в работе A.A. Фатьянова43.

Работа A.B. Данилина44 интересна тем, что дает возможное описание «архитектуры электронного государства», основу которого составляет процессно-информационно-коммуникационные технологии, используемые для создания и работы с электронными документами.

Итоги историографического рассмотрения проблемы исследования вопросов регламентации документационного обеспечения управления и административной деятельности в России свидетельствуют, что до сих пор слабо освещенными в литературе остаются вопросы, связанные с необходимостью нормативно-правового регулирования документационного обеспечения административной деятельности.

В целом, анализ литературы и изучение диссертационных исследований показывают, что поставленные в данной диссертационной работе проблемы ранее комплексно не рассматривались и заслуживают особого внимания.

Цель исследования — изучить исторический опыт влияния административных реформ на регламентацию документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России для совершенствования документационного

42 Гадасин В.А., Конявский В.А. От документа - к электронному документу. Системные основы. -М.: РФК-Имидж-Лаб, 2001.

43 Правовое регулирование электронного документооборота: учеб.-практ. пособие / науч. разраб. д.ю.н., проф., акад. РАЕН A.A. Фатьянова. - М.: Б-чка «Рос. газ.», 2005. Вып. № 21.

44 Данилин A.B. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к «архитектуре электронного правительства». — М.: ИНФРА-М, 2004. обеспечения управления на современном этапе административного реформирования в России.

Задачи, решение которых составило содержание предлагаемой для защиты работы:

1. Выявление и изучение законодательных актов в области государственного управления периодов административных реформ в России.

2. Анализ исторического развития нормативно-методической» базы документационного' обеспечения управления административной* деятельности органов государственной исполнительной власти в периоды административных реформ.

3. Изучение исторического опыта регламентации процессов управления и документирования-административной деятельности государственных гражданских служащих.

4. Изучение влияния административной реформы, на документационное обеспечение аппарата государственных органов исполнительной власти.

5. Определение оптимальных направлений и путей развития регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в федеральных органах государственной исполнительной власти России.

Объект диссертационного, исследования - система регламентации документационного обеспечения административной деятельности центральных органов-государственной исполнительной власти России и ее эволюция в периоды административных реформ.

Предмет исследования - законодательная и нормативно-правовая документация, регламентирующая административную деятельность и документационное обеспечение управления' центральных органов государственной исполнительной власти на различных этапах реформирования России.

Хронологические рамки исследования - с XVIII века по начало XXI в.

Историография работы. Вопросы управления как процесса обеспечения достижения целей организации, а также регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России содержатся во множестве разнообразных источников.и рассматриваются в обширной, накопленной к настоящему времени, научной литературе45.

45 Шепелев Л.Е. Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX - начала XX в. // Источниковедение отечеств, истории. - М.,

Источники изучения регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России в периоды административных реформ подразделяются на следующие группы:

1. Нормативные правовые документы России с XVIII века по 1917 годы46.

2. Нормативные правовые47 и нормативно-методические документы48 в период формирования советской государственности (1917-1945).

3. Нормативные правовые документы49, нормативно-методические документы50, государственные стандарты на документы и системы документации51 в период развития и распада советской государственности (1945-1991).

4. Законодательные акты и нормативные правовые документы в постсоветский период (1991 г.- нач. XXI в)52.

1976; Дурновцев В.И. Историография и источниковедение архивного дела в России. - М.: МГИАИ, 1984.

46 Судебники ХУ-ХУ1 вв. // Законодательные памятники Русского централизованного государства ХУ-ХУП вв. / под общ. ред. акад. Б.Д. Грекова. - М. ; Л.: Изд-во Акад. наук СССР, 1952; Судебник царя Федора Иоанновича 1589 г. (по списку собрания Ф.Ф. Мазурина). - М.: Тип. Г. Лисснера и А. Гешеля, 1900; Уложение Государя, Царя и Великаго князя Алексея Михайловича. Перепечатано из Полного собрания законов Российской империи. - Пг.: Гос. тип., 1913; Законодательные акты русского государства второй половины XVI — первой половины XVII в. Тексты / подгот. текстов Р.Б. Мюллер; под ред. Н.Е. Носова. - Л.: Наука, 1986; Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. - СПб., 1830.

47 Декреты Советской власти. Т.1. - М.: Гос. изд-во полит- лит, 1957; Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1917-1918 гг. - М.: Упр. делами Совнаркома, 1942; Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1922 г. - М.: Упр. делами Совнаркома, 1950; Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства за 1923 г. - М.: Изд. народного комиссариата юстиции, 1923.

48 Руководство к индексации дел во ВЦИК по десятичной классификации Международного библиографического института. - М.: Кремль, 1923. С. 16-39; Классификация корреспонденции транспорта (далее - Классификация .). - М.: ПКПС, 1924. С. 61-147; Инструкция по ведению, систематизации и хранению научной и деловой документации (делопроизводства) в учреждениях Академии наук СССР / сост. Г.А. Князев. - М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1938. С. 12-22.

49 Собрание постановлений и распоряжений Правительства РСФСР. - М.: Упр. делами Совмина РСФСР, 1948; Собрание постановлений Правительства РСФСР. - М.: Упр. делами Совмина РСФСР, 1961.

50 Делопроизводство в аппарате органов управления (комментированный нормативный материал) / сост. к.ю.н. Л.А. Антонова, к.ю.н. II.В. Блинова.-М.: ВЮЗИ, 1980.

51 Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД). Основные положения. / под общ. ред. Ф.И. Долгих. - М., 1974; Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения. — М.: ВНИИДАД, 1991.

52 Собрание законодательства Российской Федерации за 2002 г. / Администрации Президента Российской Федерации - М.: Юр. лит., 2002; Собрание законодательства Российской Федерации за 2003 г. / Администрации Президента Российской Федерации. - М.: Юр. лит., 2003; Собрание законодательства Российской Федерации за 2005 г. / Администрации Президента Российской Федерации. - М.: Юр. лит., 2005. г л

5. Исторические документы, неопубликованные и находящиеся в архивах. Нормативные правовые документы представляют собой основу источниковой базы данного исследования, ввиду того, что эти документы в своем применении обязательны (либо были обязательны) для исполнения на территории Российского государства, с периода формирования централизованного государства (XV в. н.э.) и до настоящего времени. Имеющиеся источники дореволюционного (до 1917 г.) и послереволюционного (с 1917 г. до настоящего времени) периодов позволяют проследить ход развития и совершенствования законодательной базы регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России.

Рассмотрение инструкций и методических рекомендаций, государственных стандартов на системы документации позволяет осветить те периоды в истории Российского государства, когда велась общегосударственная регламентация документационного обеспечения административной деятельности в рамках отдельных направлений государственной жизни в различные периоды административных реформ.

В качестве методов исследования в работе были применены общенаучные методы анализа и синтеза, методы сравнительно-исторического исследования, методы организационного проектирования систем управления документацией, методы унификации и стандартизации.

Научная новизна данного исследования состоит в том, что впервые исследован и обобщен исторический опыт эволюции регламентирования административной деятельности и влияния законодательства на регулирование процессов документационного обеспечения управления в центральных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ с XVIII века по настоящее время.

Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты данного исследования могут быть использованы при создании административных и служебных регламентов в органах государственной исполнительной власти, а также в преподавании учебных дисциплин документоведческого, правового и управленческого направлений в высших и средних профессиональных образовательных учреждениях.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась: - при подготовке примерных программ Федерального агентства по образованию для специальностей СПО по дисциплинам «Информационные и

53 ГАМО (Государственный архив Московской области), ф. 165, оп. 1, д. 234, л. 53. ГАРФ (бывш. ЦГАОР СССР), ф. 374, оп. 1, д. 51, л. 60. ГАРФ (бывш. ЦГАОР СССР), ф. 5468, оп. 4, д. 7, л. 58. коммуникационные технологии в документационном обеспечении и архивном деле», «Деловое администрирование», «Административный менеджмент», «Правовые основы государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», «Кадровая деятельность»;

- в процессе подготовки дисциплин «Документационное обеспечение управления», «Компьютерные системы управления документооборотом», «Правовое регулирование управленческой деятельности», «Кадровая деятельность», прочитанных для студентов дневных отделений Московского энергетического института, Московского государственного университета сервиса, Историко-архивного института (Российский государственный гуманитарный университет), на курсах повышения квалификации Центра качества профессионального образования, в образовательных учреждениях среднего профессионального образования Департамента образования города Москвы.

- при написании учебных пособий за 2005-2007 годы для образовательных учреждений среднего профессионального образования: «Система государственного управления», «Муниципальное управление», «Административный менеджмент»;

- при написании учебного пособия «Административный менеджмент» с грифом УМО учебных заведений Российской Федерации по образованию в области сервиса и туризма Минобрнауки России для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 100105 «Социально-культурный сервис и туризм» (специализации «Документационный сервис»).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

ВЫВОДЫ

Рассмотрев вопросы развития документационного обеспечения административной деятельности в государственном управлении Российской Федерации и основные тенденции такого развития, можно сделать следующие выводы:

В рамках проведения административной реформы в Российской Федерации совершенствуется документационное обеспечение административной деятельности. Это происходит в результате деятельности по определению стандартов государственных функций и услуг, правил взаимодействия государственных управленческих структур и порядка деятельности чиновников. Все вышеописанное определяется новым видом документов, которые называются «регламентами». На данном этапе административной реформы фиксируются такие типы регламентов, как регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, административный регламент, должностной регламент.

При этом административный регламент подразделяется на такие виды, как административный регламент исполнения государственных функций и административный регламент предоставления государственных услуг.

Принципиальное отличие всех этих документов от их ранее использовавшихся аналогов состоит в более точном и скрупулезном регулировании различных вопросов, возникающих в областях применения данных документов.

Должностной регламент по сравнению с должностной инструкцией является документом, более соответствующим современным требованиям в области усиленного регламентирования деятельности сотрудников, замещающих должности государственной гражданской службы.

Внедрение и совершенствование использования ИКТ в административном менеджменте в России идет в двух направлениях: развитие системы электронных административных регламентов, с целью дебюрократизации и борьбы с коррупцией в деятельности системы государственного управления, и развитие и совершенствование систем электронной документации, делопроизводства и документооборота как инструментов, позволяющих ускорить процессы обработки информации и принятия решений.

Оба направления предложены в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» (2002 - 2010 гг.) и в настоящий момент реализуются, как с точки зрения развития электронных регламентов, так и с точки зрения электронного документооборота.

Множество различных определений документа и электронного документа, данных в государственных стандартах, из-за различной сферы применения данных стандартов могут создать путаницу в вопросах нормативно-правового регулирования документационного обеспечения административной деятельности. Соответствующие федеральные законы находятся в стадии законопроектов и, к сожалению, до сих пор не приняты.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данном исследовании были рассмотрены как исторические, так и современные нормативно-правовые акты, регулирующие документационное обеспечение административной деятельности, различного рода ведомственные и общеотраслевые инструкции и методические рекомендации в этой же области, межнациональные и государственные стандарты в различных отраслях хозяйствования и литература, освещающая такие вопросы, как общеуправленческие принципы, различные аспекты государственного управления, документационное обеспечение административной деятельности (традиционное и электронное), методы инновационного реформирования.

На основании рассмотренных материалов правомерно сделать следующие выводы.

1. Выявленные и проанализированные в работе законодательные акты, обязательные для исполнения на территории Российского государства в разные периоды исторического развития, свидетельствуют о наличии прочных, находящихся в коррелятивной зависимости причинно-следственных связей проводившихся административных реформ со средствами, методами и результатами их осуществления. Законодательные акты принимались с целью обеспечения деятельности по административному реформированию, что говорит о верховенстве Закона как средства регулирования возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности вопросов.

2. В вопросе законодательного регулирования документационного обеспечения административной деятельности в Российском государстве существуют давние традиции, отражающиеся в составе видов и содержании регламентной документации. Для современного регулирования административной деятельности необходимо, в первую очередь, найти единую для всех отраслей народнохозяйственной деятельности трактовку понятия «документ» и «электронный документ», что будет способствовать терминологическому и нормативному упорядочению документационного обеспечения административной деятельности на законодательном уровне. В современных государственных стандартах и рекомендациях в соответствующих областях трактовка указанных понятий отличается излишним разнообразием или вообще отсутствует.

В работе предлагается определение документа как средства коммуникации, что позволит специалистам разного профиля подвести единую нормативную правовую базу под процессы документациопного обеспечения административной деятельности, вне зависимости от отраслей хозяйствования.

3. Исторический опыт, рассмотренный в исследовании, свидетельствует о том, что вместе с законодательным регламентированием деятельности государственных гражданских служащих регулировалось и документационное обеспечение их деятельности. Регулирование зародилось в эпоху Русского централизованного государства, получило развитие в эпоху Российской империи и в полной мере раскрылось в Советский период. В новых условиях необходимо сохранить сложившиеся традиции Российского государства в регламентации и регулировании документационного обеспечения.

4. Взаимосвязь между административными реформами и документационным обеспечением управления выражается в следующем. В результате проведения административных реформ меняется способ осуществления государственного управления, либо в этот способ вносятся коррективы. Такого рода изменения, как правило, документируются, - в частности, с целью доведения этих изменений до сведения всех сотрудников соответствующих отраслей хозяйствования, в первую очередь государственного аппарата управления. Более того, в ходе административных реформ появляются новые формы документов, обеспечивающие приспособление аппарата управления к реалиям, установленным административными реформами.

5. Анализ состава и содержания регламентов как вида документа, позволяет констатировать, что в ходе административной реформы регламент выполняет функции, тождественные по правовому статусу подзаконным организационно-технологическим нормативно-методическим документам, как для отдельных сотрудников, так и для управленческой структуры в целом. Регламент в качестве документа, устанавливающего функциональные права и обязанности, является более прогрессивным с точки зрения нормирования административной деятельности, в том числе и в области документационного обеспечения управления.

Наиболее оптимальным направлением регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в федеральных органах государственной исполнительной власти России представляется законодательное регламентирование документационного обеспечения управления, а в качестве пути развития — создание Административного регламента, регулирующего вопросы делопроизводства и документационного обеспечения управления в масштабах всех отраслей народнохозяйственной деятельности, вне зависимости от формы собственности.

1. Конституция Российской Федерации. // Рос. газ. 1993. 25 дек. (№ 237).

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. М.: Эксмо, 2004.

3. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». -М.: Элит, 2005.

4. ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования. М.: Стандартинформ, 2007.

5. ГОСТ Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. Принят и введен в действие постановлением Госстандарта России от 27 февраля 1998 г. № 28. Дата введения 1 января 1999 г. М.: ИПК Изд-во стандартов, 1999.

6. ГОСТ Р 52292-2004. Информационная технология. Электронный обмен информацией. Термины и определения. М.: ИПК Изд-во стандартов, 2005.

7. ГОСТ Р 52294-2004. Информационная технология. Управление организацией. Электронный регламент административной и служебной деятельности. Основные положения. — М.: ИПК Изд-во стандартов, 2005.

8. ГОСТ Р ИСО/МЭК 10031-1-2000. Государственный стандарт Российской Федерации. Информационная технология. Текстовые и учрежденческие системы.

9. Модель приложений распределенного учреждения. Часть 1. Общая модель. Введен с 1 января 2002 г. постановлением Госстандарта России от 28 ноября 2000 г. № 317-ст. М.: ИПК Изд-во стандартов, 2001.

10. Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ). Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения. М.: ВНИИДАД, 1991.

11. Декреты Советской власти. Т. I. М.: Гос. изд-во полит, лит., 1957.

12. Делопроизводство в аппарате органов управления (комментированный нормативный материал): Тексты / сост. к.ю.н. Л.А. Антонова, к.ю.н. Н.В. Блинова. -М.: ВЮЗИ, 1980.

13. Единая государственная система делопроизводства (ЕГСД). Основные положения / под общ. ред. Ф.И. Долгих. М., 1974.

14. Законодательные акты русского государства второй половины XVI -первой половины XVII в. / подготовка текстов Р.Б. Мюллер; под ред. Н.Е. Носова. -Л.: Наука, 1986.

15. Законодательные акты русского государства второй половины XVI -первой половины XVII в.: Комментарии / под ред. Н.Е. Носова и В.М. Панеяха. -Л.: Наука, 1987.

16. Инструкция по ведению, систематизации и хранению научной и деловой документации (делопроизводства) в учреждениях Академии наук СССР / сост. Г.А. Князев. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1938.

17. Инструкция по общему делопроизводству административных отделов краевых, областных и губернских исполнительных комитетов и подведомственных им органов. -М., 1927.

18. Инструкция по учету, отчетности и делопроизводству волрайисполкомов. -М, 1928.

19. Классификация корреспонденции транспорта. М.: НКПС, 1924.

20. Методические указания по разработке должностных регламентов государственных гражданских служащих. / Государственный университет -Высшая школа экономики (ГУ ВШЭ). Институт проблем государственного и муниципального управления. -М.: Гендальф, 2005.

21. Новое в законодательстве о защите информации: сб. документов. М.: Омега-Л, 2005.

22. Полное собрание законов Российской империи. Первое собрание. Печатано в Типографии II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. СПб., 1830.

23. Руководство к индексации дел во ВЦИК по десятичной классификации Международного библиографического института. -М.: Кремль, 1923.

24. Сборник документов и материалов по истории государственного управления в России (ХУП-Х1Х вв.) / сост. к.и.н., доц. В.В. Амелина, к.и.н., доц. В.Н. Юрова. Новосибирск: СибАГС, 2000.

25. Собрание законодательства Российской Федерации за 2002 г. / Администрации Президента Российской Федерации. М.: Юр. лит., 2002.

26. Собрание законодательства Российской Федерации за 2003 г. / Администрации Президента Российской Федерации. М.: Юр. лит., 2003.

27. Собрание законодательства Российской Федерации за 2005 г. / Администрации Президента Российской Федерации. М.: Юр. лит., 2005.

28. Собрание законодательства Российской Федерации за 2008 г. / Администрации Президента Российской Федерации. М.: Юр. лит., 2008.

29. Собрание законодательства Российской Федерации за 2009 г. / Администрации Президента Российской Федерации. М.: Юр. лит., 2009.

30. Собрание постановлений и распоряжений Правительства РСФСР. М.: Упр. делами Совмина РСФСР, 1948.

31. Собрание постановлений Правительства РСФСР. М.: Упр. делами Совмина РСФСР, 1961.

32. Собрание узаконений и распоряясений Правительства за 1917-1918 гг. -М.: Упр. делами Совнаркома, 1942.

33. Собрание узаконений и распоряжений Правительства за 1922 г. М.: Упр. делами Совнаркома, 1950.

34. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства за 1923 г. М.: Изд. народного комиссариата юстиции, 1923.

35. Судебник царя Федора Иоанновича 1589 г. (по списку собрания Ф.Ф. Мазурина). М.: Тип. Г. Лисснера и А. Гешеля, 1900.

36. Судебники ХУ-ХУ1 вв // сер. «Законодат. памятники Рус. централизов. государства ХУ-ХУП вв.» / под общ. ред. акад. Б.Д. Грекова. М.; Л.: Изд-во Акад. наук СССР, 1952.

37. Уложение Государя, Царя и Великаго князя Алексея Михайловича. Перепечатано из Полного собрания законов Российской империи. Пг.: Гос. тип., 1913.1. Литература

38. Абезин Д.А. Правовое обеспечение российских реформ: автореф. дис. . канд. юр. наук. Волгоград, ВолАГС, 2008.

39. Административное делопроизводство: учеб. пособие / под ред. Я.3. Лившица и В.А. Цикулина. М.: Высш. шк., 1975.

40. Андрианов Н.И. Административные методы управления промышленным предприятием. Метод, советы в помощь пропагандистам системы эконом, образования. Киев, 1973.

41. Архипова Т.Г. История государственного аппарата СССР в годы Великой Отечественной войны в новейшей литературе // Вопр. истории. 1976. № 5. С. 149— 158.

42. Архипова Т.Г. и др. История государственной службы в России, XVIII-XX века. М.: РГГУ, 1999.

43. Архипова Т.Г. Государственность современной России. М.: РГГУ, 2006.

44. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: моногр. М.: Изд-во РАГС, 2002.

45. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. 3-е изд., доп. -М.: Омега-JT, 2005.

46. Атаманчук Г.В. Управление фактор развития (размышления об управленческой деятельности). - М.: Экономика, 2002.

47. Атаманчук С.Г. и др. Функционирование государственного аппарата управления. М.: Дело, 1998.

48. Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество: Опыт социального прогнозирования / пер. с англ; ред. и вступ. ст. B.JI. Иноземцева. М.: Academia, 1999.

49. Белоусова Н.И. Практика проведения реформ и теоретические модели государственного регулирования: автореф. дис. . д-ра юр. наук. -М., 2008.

50. Белоусова С.Н., Белоусов А.Г. Маркетинг. 3-е изд., доп. и перераб. -Ростов н/Д: Феникс, 2005.

51. Берендтс Э.Н. Барон А.Х. фон Люберас и его записка об устройстве коллегий в России. СПб., 1891.

52. Берендтс Э.Н. Несколько слов о «коллегиях» Петра Великого. -Ярославль., 1896.1 в.Борискин В.В., Поликарпова Н.М., Тихомиров С.Г. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение. М.: ТК Велби : Проспект, 2006.

53. Бюллетень II Всесоюзной конференции по НОТ. 15 марта 1924 г. М.,1924.

54. Васильев М.И. О применении НОТ // Предприятие. 1924. № 1.

55. Верт Н. История советского государства. 1900-1991 / пер. с фр. М.: Прогресс-Академия, 1994.

56. Ю.Витте КМ. Тейлор, Джильберт, Форд / пер. с англ. Д.: Время, 1926. 21 .Волобуев П.В., Голиков Г.Н. Временное правительство // Большая сов. энцикл. -М., 1971.

57. Гадасин В.А., Конявский В.А. От документа к электронному документу. Системные основы. - М.: РФК-Имидж-Лаб, 2001.

58. Гастев А.К. Как надо работать. М., 1972.

59. Гастев А.К. Научная организация труда и управления. М., 1966.

60. ГвишианиД.М. Организация и управление. -М.: Изд-во МГТУ, 1998. 2%.Генкина Э.Б. Протоколы Совнаркома РСФСР как исторический источникдля изучения государственной деятельности В.И. Ленина. М.: Наука, 1982.

61. Гельман-Виноградов КБ. Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на XI межд. науч.-практ. конф. 23-25 нояб. 2004 г. / Росархив; ВНИИДАД. М., 2005. С. 84-87.

62. Государственная служба России диалог с обществом / под ред. B.C. Комаровского. - М.: Изд-во РАГС, 1998.

63. Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии: материалы Междунар. конф., посвящ. 10-летию факультета гос. управления МГУ им. М.В. Ломоносова (26-29 мая 2003 г.). М., 2003.

64. Ъ2.Гофман А.Б. Традиции//БСЭ. М., 1977.

65. Громов H.A., Мацкевич А.Ю., Семенов В.А. Западная социология. СПб.,1997.

66. ЪА. Данилин A.B. Электронные государственные услуги и административные регламенты: от политической задачи к архитектуре «электронного правительства». М.: ИНФРА-М, 2004.

67. ЪЪ.Делягин М. Революция в России: когда, как, зачем. М.: Новости, 2007.

68. Делопроизводство: организация и технологии документационного обеспечения управления / под ред. Т.В. Кузнецовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

69. Документационное обеспечение государственной службы / под общ. ред. А.И. Горбачева и H.H. Шуваловой. М.: Статут, 2004.

70. Документация в информационном обществе: административная реформа и управление документацией: докл. и сообщ. на XI Междунар. науч.-практ. конф. 2325 нояб. 2004 г. / Росархив; ВНИИДАД. М. 2005.

71. Документация в информационном обществе: законодательство и стандарты: докл. и сообщ. на XII Междунар. науч.-практ. конф. 22-23 нояб. 2005 г. / Росархив; ВНИИДАД. М., 2006.

72. Дурновцев В.И. Историография и источниковедение архивного дела в России. -М.: МГИАИ, 1984.41 .Ерошкин H.JT. История государственных учреждений дореволюционной России. -М.: Высш. шк., 1983.

73. Ершова Э.Б. Незавершенные реформы государственного управления в СССР в 50-70-е гг. XX в. М.: ГАУ, 1997.

74. Здравомыслов А.Г. Функция (философская). // БСЭ. М., 1978. 44.Зосинский К. Руководство к изучению форм и порядка делопроизводства. -СПб., 1853.

75. Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России: учеб. пособие / отв. ред. проф. Т.В. Кузнецова. М.: Изд-во РГГУ, 1993.

76. Ирошников М.П. Создание Советского центрального аппарата. JL: Наука,1967.

77. Исаев И.А. История государства и права России. М., 2006.

78. История государства и права России / под ред. Ю.П. Титова. М., 2006.

79. История делопроизводства в СССР / под ред. Я.З. Лившица и В.А. Цикулина. -М.: МГИАИ, 1974.

80. История письма: Эволюция письменности от Древнего Египта до наших дней / пер. с нем. М.: Эксмо : СПб.: Terra Fantastica, 2002.

81. Казначевская Г.Б. Менеджмент. 5-е изд., доп. и перераб. — Ростов н/Д: Феникс, 2005.

82. Каменский А.Б. От Петра I до Павла I: реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа). -М.: РГГУ, 2001.

83. ЪЪ.Карлоф Б. Деловая стратегия: пер. с англ. / науч. ред. и авт. послесл. В.А. Приписнова. -М.: Экономика, 1991.5в.Керженцев П.М. Борьба за время. М.: Красная Новь, 1924. 51 .КерженцевП.М. К новой культуре. -Пг.: Гос. изд-во, 1921.

84. Керженцев П.М. НОТ: научная организация труда и задачи партии. М.; Пг.: Гос. изд-во, 1923.

85. Кержен1(ев П.М. Организуй самого себя! -М.; Л.: Молодая гвардия, 1925. 6Q.Керженцев П.М. Принципы организации. Пг.: Гос. изд-во, 1922.61 .Козлова О.В., Кузнецов H.H. Научные основы управления производством. -М., 1970.

86. Комментарий к ГК РФ ч. 2 (постатейный). 3-е изд., испр. и доп. / отв. ред. д.ю.н., проф. О.Н. Садиков. М.: ИНФРА-М, 1998.вЪ.Корданский С. Рынки власти: Административные рынки СССР и России. -М.: ОГИ, 2000.

87. Корецкий В.И. Домострой // БСЭ. М., 1972.65 .Коржихгша Т.П. История и современная организация государственных учреждений. СССР. 1917-1972 гг. -М., 1974.

88. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917— декабрь 1991 г.: учеб. для вузов по специальности «История». 2-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во РГГУ, 1994.

89. Козлов В.П. Российская археография конца XVII первой четверти XIX в. М.: РГГУ, 1999.

90. Красавин A.C. Документационное обеспечение управления кадрами. М.: ИНФРА-М, 2003.

91. Крук Д.М. Развитие теории и практики управления производством в СССР. -М, 1974

92. Ю.КубряковаЕ.С. Функция (языкознание)//БСЭ. -М., 1978.

93. Х.Кузнецова Е.В. Институциональная природа управленческого документа: автореф. дис. . канд. социолог, наук. Екатеринбург, 2004.

94. Кузнецова Т.В. и др. Составление и оформление служебных документов: метод, материалы для кружков по повышению квалификации служащих учреждений, организаций и предприятий. М.: Книга, 1975.

95. Кузнецова Т.В. Документы и делопроизводство. М.: Экономика, 1991.

96. А. Кузнецова Т.В., Подольская И. А. Методика рационализации делопроизводства. История разработки. М., 1979.

97. Курс для высшего управленческого персонала / сокр. пер. с англ.; под ред. В.И. Терещенко. -М.: Экономика, 1970.

98. Ларин М.В. Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии: автореф. дис. . д-ра ист. наук по специальности 052502 -Документалистика, документоведение, архивоведение. -М., 2002.

99. Ларин М.В., Рысков О.И. Электронные документы в управлении. М.: ВНИИДАД, 2005.

100. ВО. Ленин В.И. Государство и революция. М.: Моск. рабочий, 1923.81 .Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 12: Октябрь 1905-апрель 1906. 5-е изд. - М.: Политиздат, 1968.

101. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 54: Письма. Ноябрь 1921 -март 1923. 5-е изд. - М.: Политиздат, 1975.

102. ЪЪ.Лепский В.Е. Концепция субъектно ориентированной компьютеризации управленческой деятельности. М.: Ин-т психологии РАН, 1998.

103. Лерер Р. Производительность труда «белых воротничков» / пер. с англ. -М.: Прогресс, 1989.

104. Лобанов B.B. Государственное управление и общественная политика. -СПб: Питер, 2004.

105. Макаров В.Б. Советское государственное управление первого десятилетия: эволюция системы: моногр. Н. Новгород: Изд-во Волго-вятской АГС, 2002.

106. Малитиков A.C. Перспективы и ближайшие задачи ВНИИДАД. // Сов. архивы. 1967. №4. С. 48.

107. Маньков А.Г. Уложение 1649 г. кодекс феодального права России / отв. ред. К.Н. Сербина. - Л.: Наука, 1980.

108. Маркс К, Энгельс Ф. Сочинения. Т. 23. М.: Государственное издательство политической литературы, 1960.

109. Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. Т. 21. М.: Государственное издательство политической литературы, 196191 .Маршев В.И. История управленческой мысли. М.: ИНФРА-М, 2005.

110. Масловский М.В. Политическая социология бюрократии (Б-ка сер. «Специализ. курсы в социолог, образовании»). -М., 1997.

111. Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII-XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе / отв. ред. к.и.н. Т.Л. Моисеенко. М.: ИНИОН, 1990.

112. Медушевский А.Н. Петровская реформа государственного аппарата: цели, проведение, результаты // Реформы второй половины XVIII-XX вв. Подготовка, проведение, результаты. М.: ИНИОН, 1989.

113. Медушевский А.Н. Реформы Петра I и судьбы России: науч.-аналит. обзор. -М.: ИНИОН, 1994.

114. Мелъничук Г.В. Лицензирование предпринимательской деятельности. Анализ и проблемы лицензирования в правовой системе РФ: сб. СПб.: ООО «Кадис», 2003.

115. Мескон M. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / пер. с англ. -М.: Дело, 1992.

116. Мингалев B.C. и др. Журнальная периодика 1920-х гг. о рационализации управленческого труда и делопроизводства. М.: МГИАИ, 1981.

117. Мироненко C.B. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в нач. XIX в. М.: Наука, 1988

118. Митяев КГ. История и организация делопроизводства в СССР: учеб. пособие / под ред. д.и.н., проф. A.B. Чернова. М.: Изд-во МГИАИ, 1959.

119. Митяев КГ., Митяева Е.К Административная документация (делопроизводство) в советских учреждениях / под ред. M.JI. Вайса. Ташкент: Узбекистан, 1968.

120. Мунипов В.М., Зииченко В.П. Эргономика: человекоориентированное проектирование техники, программных средств и среды. М.: Логос, 2001.

121. Натансон И.П. Функция (математика)//БСЭ. М., 1978.

122. Нелидов A.A. История государственных учреждений СССР. Т. 1 (19171936 гг.)-М., 1962.

123. Никитов A.B. и др. Информационное обеспечение государственного управления / под ред. акад. Ю.В. Гуляева. М.: Славян, диалог, 2000.

124. НОТ и РКИ: Беседа с наркомом РКИ В.В. Куйбышевым (март 1924 г.). Научная организация труда и управления / под ред. А.Н. Щербаня. М.: Экономика, 1965.

125. Орахелашвили М.Д. Декреты Октябрьской революции (правовые акты, подписанные или утвержденные Лениным как председателем Совнаркома) / под ред. В.Г. Сорина. -М.: Партийное изд-во, 1933.

126. Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия первой четверти XVIII в.-М., 1954.

127. Паршев А.П. Почему Россия не Америка?. М.: Крым, мост-9, 2005.

128. Петраков Н. Некоторые аспекты дискуссии об экономических методах хозяйствования. М.: Экономика, 1966.

129. Петров A.C. Экономические основы управления производством. М.: Мысль, 1966;

130. Подгаецкий В. Что такое научная организация труда (НОТ). Харьков,1925.

131. Подольская И.А., Санкина JI.B. Методика и практика стандартизации и унификации документов: учеб. пособие. М.: МГИАИ, 1987.

132. Политико-административное управление / под общ. ред. B.C. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.

133. Попов Г.Х. Избранные труды: в 8 т. Т. 1. От техники к теории управления. М.: Изд. Вольного экоиом. о-ва, 1996.

134. Попов Г.Х. Избранные труды: в 8 т. Т. 8 . Исторический опыт управления. -М.: Изд. Вольного эконом, о-ва, 1996.

135. Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве. М., 1951.

136. Правовое регулирование электронного документооборота / науч. разраб. д.ю.н., проф., акад. РАЕН A.A. Фатьянова. М.: Б-чка «Рос. газ.», 2005. Вып. № 21.

137. Пшенко A.B. Делопроизводство: Документационное обеспечение работы офиса. М.: Мастерство, 2002.

138. Пшенко A.B. Документационное обеспечение управления. — М.: Академия, 2007.

139. Религии мира / под ред. М.М. Шахнович. СПб.: Изд-во СПбУ, 2006.

140. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 г. / ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. М.: Весь Мир, 2003.

141. Реформы Петра I: сб. док. / сост. В.И. Лебедев. М.: Гос. соц.-эк. изд-во,1937.

142. Розмирович Е.Ф. Вопросы методологии и организационной политики в области техники управления. М.: Изд-во НК РКИ СССР, 1926.

143. Розмирович Е.Ф. Методология и практика техники управления. М.; JL: Техника управления, 1930.

144. Розмирович Е.Ф. Реконструкция техники управления. 1926-1930 гг. -М., 1930.

145. Романов B.JI. Проблемы административного реформирования (социосинергетический поиск). М.: Изд-во РАГС, 2004.

146. Романов Д.А. Реформа государственного аппарата России (конец XVII -начало XVIII в.). М.: Когито-Центр, 2001.

147. Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. 3-е изд., испр. и доп. -М.: Кнебель, 1911.

148. Российское законодательство Х-ХХ вв.: в 9 т. Т. 6. Законодательство первой половины XIX века / отв. ред. О.И.Чистяков. М.: Юр. лит., 1988.

149. Румянцев A.M. Экономическая наука и управление народным хозяйством // Коммунист. 1966. № 1. С. 46-52.

150. Русанов Ф. Основания письмоводства, или Общее изложение теории и практики канцелярского дела. М., 1839.

151. Смирнов И.И. Судебник 1550 г. // Ист. записки АН СССР. Т. 24. М.,1947.

152. Сокова А.Н. Принцип историзма в документоведении. // Сов. архивы. 1981. №4. С. 27.

153. Солодков М.В. Услуга // БСЭ. М., 1977.

154. Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ / под ред. B.JI. Тамбовцева. М.: ИИФ «СПОРОС» КонфОП, 2005.

155. Степанский А.Д. Реформа Государственного совета в 1906 г. // Тр. МГИАИ. М, 1965.

156. Степанский А.Д. Общественные организации в России на рубеже XIX-XX вв. М.: МГИАИ, 1982.

157. Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике Российского государства. М.: Изд-во РАГС, 1996.

158. Тейлор Ф. У. Тейлор о тейлоризме. JL; М.: Техника управления, 1931.

159. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2004.

160. Токарев С.А. Ранние формы религии. М.: Политиздат, 1990.

161. Труды I Всесоюзной инициативной конференции по научной организации труда и производства. 20-27 янв. 1921 г. М., 1921.

162. Уткин Э.А. История менеджмента. М.: Тандем : Экмос, 1997.

163. Файолъ А. Общее и промышленное управление. М., 1923.

164. Файолъ А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление это наука и искусство. - М., Изд-во Республика, 1992.

165. Фомичев А.Н. Административный менеджмент. 2-е изд. М.: ИТК «Дашков и К0», 2005.

166. Цикулин В.А. История государственных учреждений в СССР. Т. 2 (1936— 1965).-М, 1966.

167. Чтения памяти профессора Т.П. Коржихиной: Российская государственность: опыт и перспективы изучения: тез. межвуз. науч. конф., 1-3 июня 1995 г.-М., 1995.

168. Шепелев JI.E. Министерства // Сов. ист. энцикл. М., 1966.

169. Шепелев JI.E. Проблемы источниковедческого изучения делопроизводственных документов государственных учреждений XIX начала XX в. // Источниковедение отечественной истории. - М., 1976.

170. Эрасмус A.A. Метод научной организации делопроизводства / ред. инж. С.А. Серебрякова. М.: Вопр. труда, 1924.

171. Юркин Н.Г. Приказные управленцы XVI-XVII вв.: уровень образованности и морально-нравственные черты: автореф. дис. . канд. ист. наук. Иваново, 2002.

172. Янковая В.Ф. Терминология документационного обеспечения управления. // Упр. персоналом. 1999. № 11/41. С. 74.