автореферат диссертации по информатике, вычислительной технике и управлению, 05.13.10, диссертация на тему:Управление социально-экономическими отношениями на уровне муниципального образования

Введение.

Глава I МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ. I Гносеологические корни и зарубежный опыт местного самоуправления. i.2 Историческая эволюция территориального управления в России.

3 Правовая основа местного самоуправления в современной России.

ГЛАВА II РОЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕГУЛИРОВАНИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ.

2.1 Социально-экономическая диагностика Сургутского района.

2.2 Управление муниципальной собственностью.

2.3 Поддержка малого бизнеса.

ГЛАВА III СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ПРОГРАММИРОВАНИЕ НА УРОВНЕ РАЙОНА.

3.3. Усиление социальной функции - важная задача местного самоуправления.

3.2 Программирование как один из методов управления.

3.3 Методика разработки программы.

Актуальность темы исследования, В проблематике управления социальными и экономическими системами России особое место занимают отношения: центр - регион (субъект Федерации) - местное самоуправление. После распада СССР и расчленения единого социально-экономического пространства создалась реальная угроза распада Российской Федерации. В 1990-х годах как результат острых противоречий между центром и регионами территориальные политические элиты угрожали провозглашением независимых республик (Приморской, Сибирской, Уральской, Балтийской и т. п.). В границах Российской Федерации сформировались государственные образования со своими Президентами и Конституциями (Татарстан, Башкортостан, Чувашия, Калмыкия, Удмуртия, Бурятия, Саха (Якутия), Кабардино-Балкария, Ингушетия, Северная Осетия и др.). Чечня фактически вышла из Российской Федерации и требует юридического признания своей независимости.

Отечественная экономическая наука довольно быстро среагировала на возникновение актуальной экономической и злободневной политической проблемы - отношения центр - территория. Однако следует признать, что основное внимание экономистов и политологов было приковано к отношениям между федеральным центром и его субъектами. Это обстоятельство в определенной мере явилось причиной того, что на первых этапах рыночных реформ в России вопросы формирования социально-экономических систем внутри каждого региона оказались как бы в тени.

Однако объективные тенденции формирования системы управления социально-экономическими отношениями выявили актуальность проблемы взаимоотношений внутри каждого субъекта Федерации. Вначале это проявилось в основном на уровне острых политических конфликтов в ряде регионов России (например между мэрией Владивостока и губернатором Приморского края, между Ханты-Мансийским, Ямало-Ненецким автономными округами и администрацией Тюменской области). Целая серия скандальных историй криминального характера разразилась в последние годы в связи с выборами в органы местной власти (Ленинск-Кузнецкий, Нижний Новгород). «Рельсовая война» шахтеров летом 1998 года высветила всю сложность социально-экономических и политических проблем, которые существуют не только в отношениях с центром, но и на уровне региональных структур. Все эти события убедительно свидетельствуют о возрастании актуальности разработки проблем, связанных с формированием системы управления социально-экономическими отношениями на уровне муниципального образования.

В более конкретном плане актуальность этой проблемы связана со следующими аспектами.

В общероссийском масштабе и на уровне территории (региона) муниципальное образование выступает как самостоятельная система местного самоуправления, иными словами, эта система не является нижним этажом системы государственного управления и имеет свои особенности.

Будучи относительно автономной по отношению к общероссийской системе государственного управления муниципальное образование тем не менее органически связано с федеральным центром и региональными структурами, что делает актуальной задачу более четкого разграничения функций и механизмов управления между муниципальным образованием с одной стороны ,yt центром, регионами - с другой.

Значение муниципального образования возрастает в связи с решающей ролью хозяйствующих субъектов рыночной экономики, которые находятся и осуществляют свою деятельность на конкретной территории. Иными словами, экономическое пространство муниципального образования является основным объектом использования природных и трудовых ресурсов. В то же время финансовые результаты использования этих ресурсов в своей основной части аккумулируются вне муниципального образования (в головных компаниях, федеральных и региональных фондах и т. п.). Это противоречие делает проблему муниципального образования, его отношений с другими системами управления более актуальной.

Использование трудовых ресурсов выделило еще одну острую проблему: стремление хозяйствующих субъектов к максимальной экономической эффективности, что привело к резкому сокращению социальных расходов, связанных с нормальным воспроизводством рабочей силы. Таким образом, основная часть социальных расходов ложится на плечи органов местного самоуправления.

Использование природных ресурсов в условиях переходного периода, когда ослабли функции управления центральной власти еще более обострили экологическую проблему. Отрицательные последствия деградации окружающей среды, особенно на территории интенсивной эксплуатации природных ресурсов, в наибольшей мере ощутили на себе муниципальные образования. Одной из актуальнейших функций муниципального управления становится защита окружающей среды.

Объективная роль местного самоуправления возрастает и муниципальные образования начинают чувствовать себя реальной силой на политической арене. В июне 1998 года состоялся Учредительный съезд Конгресса муниципальных образований1. Еще в начале марта 1998 года мэры около 50 городов Сибири и Дальнего Востока на собрании своей ассоциации (АСДГ) в Омске поддержали идею создания Конгресса муниципальных образований. Муниципальные образования надеются с помощью Конгресса защитить себя от диктата крупнейших финансово-промышленных групп (ФПГ) и не всегда продуманной Известия. 1998, 23 июля. политики субъектов Федерации. Практику, когда ФПГ прибирают к рукам лучшие промышленные предприятия азиатской части страны, участники собрания АСДГ назвали «новой колониальной политикой»2. По мнению мэров субъекты Федерации берут себе слишком много полномочий и решают свои задачи за счет местного самоуправления, губернаторы находятся в более выгодном положении благодаря членству в Совете Федерации. Созданный Конгресс будет добиваться активного участия муниципальных образований в разработке федерального бюджета и российского законодательства. Учредительный съезд Конгресса муниципальных образований предложил главе государства стать его Почетным Председателем. В своем обращении к участникам Конгресса Президент России назвал управление муниципальными образованиями и формирование их экономической базы «одной из ключевых задач государства», а экономическое возрождение регионов и мощную социально-экономическую базу муниципальных образований «важнейшим условием подъема России»3.

Полноценное признание муниципальных образований России состоялось и на международном уровне: в 1996 году, вступив в Совет Европы, Россия стала членом Конгресса местных и региональных властей европейского союза (ЕС). 5 мая 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, которая устанавливает основные принципы и нормы Совета Европы в отношении местных органов власти.

Российские муниципальные образования чрезвычайно разнородны. Свою специфику имеет многомиллионная Москва с правами столичного города, муниципальные образования таких крупных городов как Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Екатеринбург, Новосибирск и т. п. Специфические проблемы

2 Известия. 1998,3 марта.

3 Известия. 1998,23 июня. присущи муниципалитететам городов, являющихся крупными промышленными центрами. Свои особенности у муниципалитетов сельскохозяйственных районов. Особую группу составляют северные территории с богатыми природными ресурсами. Здесь формируются особо сложные отношения муниципальных образований с органами государственного управления, что требует специального изучения. Сургутский район является одним из многих муниципальных образований, находящихся на северных территориях, богатых природными ресурсами (газ, нефть). Естественно актуальность изучения данного района объясняется не численностью его населения и даже не объемами добычи нефти, а возможностью выявления как общероссийских черт местного самоуправления, так и специфических черт, характерных для северных регионов, богатых природными ресурсами. Сочетание общих и специфических проблем местного самоуправления на примере Сургутского района придает, по нашему мнению, особую актуальность изучаемой проблеме.

Цели и задачи исследования. Основной целью данного исследования является создание основ концепции формирования системы . социально-экономического управления на уровне муниципального образования, расположенного на территории, богатой природными ресурсами в условиях Севера.

Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:

• выявить гносеологические корни и изучить зарубежный опыт местного самоуправления;

• определить правовую основу муниципального образования; с

• произвести социально-экономическую диагностику Сургутского района;

• определить характерные черты муниципального управления и его особенности на примере Сургутского района;

• разработать методику формирования программы социально экономического развития муниципального образования;

• определить основные источники финансирования муниципальной программы;

• разработать практические рекомендации для программы социально-экономического развития Сургутскуго района.

Объект исследования - муниципальное образование в системе социально-экономических отношений. Предмет исследования - система управления социально-экономическими отношениями на уровне богатого природными ресурсами муниципального образования, расположенного на Севере РФ. Методологические сыновы исследования. Методологической основой работы стали исследования отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к самым различным направлениям социально-экономической мысли. Автор стремился использовать общецивилизационный подход, что означает:

• признание принципа преемственности, то есть органической связи между прошлым настоящим и будущим;

• отказ от методологической и политической ангажированности в научном исследовании социально-экономических отношений;

• признание важной роли социокультурных факторов в экономическом развитии, отказ от экономического детерминизма;

• убежденность в том, что рыночная экономика при определенных. условиях может стать наиболее эффективной экономической системой;

• теоретическая и практическая доказанность того, что для российской модели рыночной экономики такими условиями являются: государственное регулирование экономики, ее социальная ориентированность, прочная база системы государственного федерализма.

В диссертационной работе были использованы самые различные методы исследований: системный анализ, сравнительное исследование, экстраполяция, балансовый метод, эмпирический опыт и др.

Степень теоретической разработанности проблемы. В нашей научной литературе уже несколько лет довольно интенсивно разрабатываются различные аспекты местного самоуправления, выходят учебные пособия по муниципальному управлению4. Однако хотелось бы обратить внимание на несколько обстоятельств. Во-первых, основная литература по этому вопросу посвящена преимущественно правовым основам местного самоуправления и некоторым политическим аспектам деятельности муниципальных образований5. Не принижая значения правовой основы, мы однако полагаем, что правовые аспекты не могут являться основным содержанием концепции управления социально-экономическими отношениями на уровне муниципалитета. Во-вторых, если имеются научные разработки в области управления социально-экономическими отношениями, то это касается прежде всего таких мегаполисов как Москва6. Однако в общей муниципальной тематике города столичного типа являются скорее исключением, чем правилом. В-третьих, значительная часть материалов по проблеме является результатом острой политической дискуссии. Наиболее интересными здесь являются работы А. И. Солженицина7 и особенно его

4 См.: Муниципальный менеджмент. / Под ред. Т. Г. Морозовой. М., 1997.; Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998. и др.

5 См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М., 1997.; Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. / Под ред. К. Ф. Шеремета и И. В. Овчинникова. М., 1998.; Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). М., 1998. и др.

6 См.: Зотов В. Б. Управление административной территорией в городе (проблемы и перспективы). М., 1995.; Социально-экономическое развитие .Юго-Восточного административного округа г. Москвы (информация, анализ, проблемы). М., 1995. и др.

7 См.: Солженицин А. И. Письма друзьям Советского Союза. 1973.; Как нам обустроить Россию. 1990.; Русский вопрос к концу XX века.; Россия в обвале. 1998. рассуждения о сочетании унитарного государства и земства в российской государственной системе.

Мы уже подчеркивали многообразие форм муниципальных образований на территории России, каждая из которых заслуживает отдельного исследования. Мы ограничились, в основном, исследованием системы управления социально-экономическими отношениями муниципального образования на примере Сургутского района.

Научная новизна настоящего исследования заключается в следующем:

• разработана концепция муниципального образования как органа управления по социальному обслуживанию местного населения в России вообще и в северных регионах богатых природными ресурсами в частности;

• конкретизированы роль и место местного самоуправления в российской системе управления социально-экономическими отношениями;

• определены основные противоречия в отношениях муниципальных образований с системой государственного управления (центром, субъектами Федерации), хозяйствующими субъектами;

• осуществлен анализ особенностей деятельности муниципальных образований в северных районах, богатых природными ресурсами;

• раскрыты характерные черты формирования программы социально- • экономического развития на уровне района;

• предложена авторская методика разработки и осуществления районной программы социально-экономического развития (главная цель, основные задачи, принципы, логика структуры социально-экономической диагностики, учет социокультурных факторов, программирование на уровне района).

Практическая значимость работы. Особенностью данной диссертации является то, что она во многом явилась результатом практической деятельности ее автора в качестве одного из руководителей администрации Сургутского района. В то же время теоретическое обоснование вопросов, затронутых в исследовании, позволяет создать более прочную основу для настоящей и будущей практической деятельности района в области социально-экономических отношений. Многие практические рекомендации автора диссертации претворяются в жизнь в повседневной деятельности администрации Сургутского района. Данная работа имеет определенное практическое значение и для других районов на территории Тюменской области, Республики Коми, Республики Саха (Якутия) и др. северных регионов, богатых природными ресурсами. Мы считаем, что материалы диссертации могут быть использованы в учебных курсах по муниципальному управлению, в том числе на курсах повышения квалификации муниципальных работников.

Апробация работы. Автор настоящего исследования выступал на многих региональных совещаниях и семинарах Сургутского района, где и апробировались многие идеи и практические рекомендации, изложенных в работе. Работа обсуждалась на кафедре конкретной экономики Академии труда и социальных отношений. По результатам исследования опубликованы три работы, общим объемом 2 п. л.

Заключение

Как результат нашего научного исследования мы хотели бы сформулировать основные выводы и практические рекомендации по теме диссертационной работы.

Было бы большим заблуждением считать, что нормальное функционирование социально-экономической системы России зависит в основном от отлаженного механизма взаимоотношений между государственными структурами управления на двух уровнях: между Федеральным центром и субъектами Федерации. Российская управленческая система - трехуровневая, т. е. включает помимо названных государственных структур еще и систему местного самоуправления на уровне муниципального образования.

Развитие местного самоуправления - не российская специфика, и не дань политической конъюнктуре в период глубоких преобразований, переживаемых нашей страной. Богатый международный опыт (особенно стран с развитой рыночной экономикой) убедительно свидетельствует о возрастании социальной и экономической роли местного самоуправления. По нашему мнению, эта общемировая тенденция будет развиваться как универсальная закономерность в формировании современных управленческих систем в силу нескольких основных причин:

• в постиндустриальном обществе возрастает роль человека как личности и прямой демократии, одной из форм которой является местное самоуправление;

• современная конкурентная среда побуждает хозяйствующие субъекты, функционирующие не в абстрактном Пространстве, а на определенной территории придавать все большее значение социальным функциям, которые начинают обуславливать экономическую (максимизацию прибыли);

• трудовые ресурсы становятся решающим фактором социально-экономического развития;

• при зрелых рыночных отношениях государство становиться не только правовым, но и социальным, то есть сознательно берет на себя значительную часть социальных забот населения, которое проживает на конкретной территории (в рамках муниципального образования).

Эти идеи позволяют несколько иначе взглянуть на суть муниципального образования - не как на особую форму публичной власти или политико-административное формирование в общей системе политического управления - а с точки зрения его роли в регулировании социально-экономических отношений на местном территориальном уровне.

В этом свете муниципальное образование выступает как органическая частичка региональной и национальной экономики, но в то же время относительно самостоятельное базовое экономическое пространство, в котором:

• функционируют конкретные хозяйствующие субъекты рыночной экономики;

• используются местные трудовые ресурсы;

• постоянно проживает население, справедливо требующее создание достойных условий и качества жизни.

Сущностное социально-экономическое содержание муниципального образования определяет и его основные управленческие функции в области социально-экономических отношений:

• непосредственное управление муниципальной собственностью и местным t бюджетом;

• регулирование социально-экономических отношений, связанных с деятельностью хозяйствующих субъектов других форм собственности;

• реализация государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

• обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Таким образом, с точки зрения социально-экономических отношений муниципальное образование выступает, прежде всего, как орган управления по социальному обслуживанию местного населения.

Многообразие социально-экономических структур, исторических и национальных традиций, степень зрелости рыночных отношений и, наконец, особенности местного менталитета обуславливают плюрализм моделей муниципальных образований и их отношений с государственными структурами. Типовыми моделями местного самоуправления принято считать: американскую, английскую, французскую, немецкую и др. Все они стремятся найти «идеальный» вариант отношений местной и государственной власти. Однако не стоит надеяться, что муниципальные проблемы где-то до конца решены. Из всех зарубежных теорий местного самоуправления нам ближе всего концепция «социального обслуживания», которая отдает приоритет социальной функции местного самоуправления.

Свои особенности имеет формирующаяся система местного самоуправления в России:

1. Относительно быстрая, но весьма болезненная адаптация к условиям рыночной экономики сопровождается глубоким системным кризисом, усугубляемым острой борьбой за политическую власть.

2. Переход к новой системе местного самоуправления в России происходит не на «голом месте», Россия может использовать не Только зарубежный, но и свой опыт территориального управления (земства, система районного управления советского периода).

3. В стране уже создана солидная правовая база местного самоуправления, которая в основном отвечает международным стандартам и в частности «Европейской хартии о местном самоуправлении», однако общие принципы российского самоуправления носят в большой степени декларативный характер.

4. Федеральный центр в силу специфической ситуации, сложившейся в России, проявляет к органам местного самоуправления в основном политический интерес: борется за местный электорат, использует их в своей борьбе с региональными властями, пытается переложить ответственность за социальные конфликты на местную власть и т. п.

5. В плане социально-экономических проблем федеральный центр пытается сохранить за собой все возможные источники доходов (природные ресурсы, госсобственность, самособираемые налоги и т. п.) и одновременно через принцип «полного самофинансирования» проводит политику переложения основных социальных расходов на местную власть.

6. В процессе формирования общероссийской системы управления множество проблем возникает в отношениях между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. Добившись суверенизации по отношению к центру региональные власти часто продолжают проводить «обкомовскую политику» прежних времен и практикуют авторитарный стиль управления по отношению к местному самоуправлению. Беспредметные споры «кто кого кормит» существенно тормозят процесс формирования эффективных систем управления.

7. Основное противоречие современной системы управления на уровне муниципального образования состоит в том, что социальные функции и ответственность местной власти быстро возрастают, в то время как ее финансово-экономическая основа в лучшем случае остается прежней, а зачастую значительно сокращается. Часто муниципальные образования оказываются в роли «младшего члена семьи». Ему с разной степенью регулярности выдают деньги на минимальные «карманные расходы» и только при «примерном поведении» есть надежда получить деньги на «мороженное» или «шоколадку».

Свою долю ответственности за сложившуюся ситуацию несут и сами органы местного самоуправления:

1. Муниципальное образование не в должной мере использует уже имеющуюся, значительно более широкую, чем прежде, правовую основу местного самоуправления.

2. В тоже время, некоторые решения принимаемые на уровне муниципальных образований противоречат законам РФ и ее субъектов.

3. Далека от совершенства система управления муниципальной собственностью и поддержки малого бизнеса, что существенно сужает уровень финансовых поступлений.

4. Часть органов местного самоуправления также оказалась пораженной общероссийскими болезнями (коррупция, связь с криминальными структурами и т. п.).

5. Многие муниципальные образования увеличили численность управленческого аппарата в несколько раз, что не только отягчает местный бюджет, но и угрожает еще большей бюрократизацией системы управления.

6. Серьезным недостатком муниципальных образований является то, что они еще слабо используют преимущества местного самоуправления (привлечение населения к подготовке решений, к прямым формам управления.

Характерной чертой формирования системы муниципальных образований в России является их неоднородность. На огромных территориальных просторах страны в настоящее время действует более 1б000 муниципальных образований, которые существенно различаются между собой. Многообразие муниципальных образований оказывает существенное влияние на систему местного самоуправления. По-нашему мнению, можно выделить несколько типовых групп:

• муниципалитеты городов столичного типа;

• муниципальные образования, находящиеся в депрессивных регионах России, где преобладают предприятия легкой и оборонной промышленности;

• муниципальные образования в сельскохозяйственных регионах;

• муниципальные образования, находящиеся в северных регионах, богатых природными ресурсами.

Сургутский район относится к последней типовой группе муниципальных образований, которая имеет свои особенности.

Невысокая плотность населения, объясняется суровыми климатическими условиями и географической отдаленностью от центральных регионов России.

Среднедушевой доход в этих регионах как правило выше общероссийских показателей, хотя реальный уровень жизни значительно снижается из-за высокого уровня цен, обусловленного транспортными расходами и специфической потребительской корзины в условиях Севера.

Значительная часть населения - люди, приехавшие из других регионов бывшего СССР и не побоявшиеся трудностей в надежде на получение большего дохода. По своему национально-этническому составу население неоднородно, однако можно говорить о формировании своеобразного «северного характера».

Трудовые ресурсы районов Севера характеризуются весьма высоким общеобразовательным и профессиональным уровнем. К местным трудовым ресурсам мы относим не только рабочую силу, работающую по найму, но также самозанятых и лиц, занимающихся предпринимательством (мы принципиально рассматриваем предпринимательство как один из видов трудовой деятельности).

Местные трудовые ресурсы в северных регионах достаточно динамичны. Относительно высокий уровень доходов привлекает новых мигрантов не только из других регионов России, но и из стран ближнего зарубежья, что. ведет к росту безработицы, уровень которой в этих регионах, как правило, значительно выше чем в среднем по России.

Большая часть работников бывших госпредприятий и организаций сохранили свое членство в профсоюзах трудящихся, в то же время в новых экономических структурах профсоюзы отсутствуют.

Местный бизнес также слабо организован, что тормозит процесс формирования системы социального партнерства, а это, в свою очередь, ослабляет возможности более эффективного воздействия местного самоуправления на сферу социально-экономических отношений.

Снижение жизненного уровня, задержки выплат заработной платы, рост безработицы и неуверенность в завтрашнем дне ведут к усилению социальной напряженности в северных регионах России, что усложняет деятельность местного самоуправления.

Особое месм в северных районах занимают проблемы коренных народов, которая трансформировалась в проблему «малых народов Севера», стоящих на грани выживания, что требует особого внимания местного самоуправления.

Производство в северных регионах в основном связанно с добычей полезных ископаемых и поэтому является моноориентированным на этот вид деятельности, остальные отрасли (энергетика, транспорт, строительство и др.) ч играют второстепенную роль и являются обслуживающими по отношению к добывающей отрасли.

Характерной чертой деятельности предприятий добывающей отрасли является то, что они принадлежат крупным российским естественным монополиям, тесно сотрудничающими с иностранным капиталом. Добываемое сырье не подвергается на месте серьезной переработке, а уходит в другие регионы России или за рубеж. Валютные средства, получаемые от продажи сырья на мировых рынках превращают регионы Севера, богатые ресурсами, в основных доноров общероссийского государственного бюджета.

Особенности производственной сферы в северных регионах, ориентирующихся на добычу и экспорт сырья, ставят перед муниципальными образованиями острые проблемы.

Интенсивная деятельность по добыче сырья быстро разрушает местную экологическую среду, чю делает экологическую проблему одной из приоритетных забот муниципальных образований.

Учитывая, что сырьевые ресурсы невосполнимы и имеют свой предел все более остро встает вопрос о будущей жизнеспособности многих северных регионов, через некоторое время муниципальные образования могут оказаться один на один с невостребованными трудовыми ресурсами свертывающих деятельность сырьевых компаний.

Большая зависимость реализации сырья от жесткой конкуренции и неустойчивой конъюнктуры рынка ведет к резкому ухудшению социально-экономического положения в местах непосредственного производства. Российские компании используют низкую оплату труда (в 8-10 раз ниже чем в промышленно развитых странах) как свое основное конкурентное преимущество, умножаются елч-чаи невыплаты заработной платы, растет угроза увольнений. ч

Далеко не простые отношения муниципальных образований с центром и субъектами РФ усугубляются отношениями с естественными монополиями, которые чаще всего являются основными «хозяевами» на территории где добывается сырье, о партнерских отношениях говорить сложно в виду разных «весовых категорий».

При довольно активном участии иностранного капитала в деятельности предприятий, находящихся на территории муниципального образования представители последних практически не допускаются к переговорам с зарубежными партнерами, где во многом решаются судьбы местного населения.

Нередко создается парадоксальная ситуация, когда в том или ином районе в обороте находятся большие финансовые средства, а местный бюджет остается более чем скромным. Ситуация становится еще более аллогичной, когда на местное самоуправление государство и частные компании перекладывают большую часть социальных расходов и греб у к 1 >т муниципального образования следовать принципу «полного самофинансирования». Конечно муниципальное образование может распоряжаться только споим местным бюджетом, но оно также должно иметь соответствующие права, которые позволили бы ему влиять на использоиание финансовых средств принадлежащих другим собственникам, имеющим пред! >ияжя и интересы на местной территории.

Нельзя перекладывать всю ответственность за тяжелое финансовое положение муниципальных образований на госструктуры и частные компании. Система местного самоуправления сама еще далеко не полностью реализуй г свои возможности. Потенциальными ресурсами для пополнение местного бюджета являются: более эффективное ; правление муниципальной собственностьЕо, поддержеа малого бизнеса, сокращение средств на управленческий аппарат и административные расходы, более четкий сбор местных налогов, организация Ч благотворительной деятельности, организация местных займов и касс взаимопомощи и т. д.

В развитии социально-экономических отношений в современной России доминирует стихийность и непредсказуемость, что естественно снижает степень сознательного воздействия на них на всех уровнях управления, в том числе и на уровне муниципального образования. Это обстоятельство объясняется многими причинами как объективного, чик и субъективного характера:

• глубиной и сложностью самого процесса перехода от одной социально-экономической системы к другой;

• общесистемным кризисом российского общества, при котором в первую очередь необходимо решать острые насущные проблемы (выход из финансового кризиса, дефицит госбюджета, задержка выплат зарплаты и пенсий и т. п.), что отодвигает на второй план социально экономическое программирование на более длительные сроки;

• политической неустойчивостью, усугубляющейся острой борьбой в преддверие парламентских и президентских выборов;

Вышеуказанные причины носят в основном объективный характер. Однако большую озабоченность вызывают субъективные факторы:

• доминирование в практике исполнительной власти идеологии либерального экономизма, предоставляющей решение большинства проблем «невидимой руке»;

• оценка любых предложений по планированию социально-экономических процессов как призыв к возврату к госплановской системе;

• на уровне обыденного сознания восприятие долгосрочных программ как очередных прожектов о «светлом будущем»;

• отсутствие общероссийской стратегии социально-экономического развития, безусловно затрудняющее разработку программ на региональном и муниципальном уровне, что зачастую служит аргументом для занятия в этом вопросе «выжидательной» позиции.

Кроме перечисленных доводов в отношение необходимости разработки долгосрочной программы, связанные с российскими реалиями и зарубежным опытом, муниципальные образования имеют свои причины для того, чтобы приступи ть к разработке таких программ:

• муниципальное образование, как одна из форм местного самоуправления, отличная от государственник структур, имеет определенную степень самостоятельности и ответственноеги:

• это ответственность проявляется прежде всего в социальной сфере, так как муниципалитеты имеют дело с людьми, приехавшими на территорию муниципального образования по государственному распределению, и в настоящее время не могут быть перемешены ь другие регионы с такой же легкостью как материальные пли финансовые ресурсы;

• жизнь человека как правило превышает жизненный цикл предприятия, оставшись без работы он начинает новый ее поиск на прежней территории проживания;

• истощение природных ресурсов п научно-технический прогресс вызывают свертывание целых отраслей экономической деятельности (например, угольная промышленность), что непосредственно сказывается на муниципальных образованиях и заставляет задуматься о долгосрочной стратегии социально-экономического развития;

• социальные взрывы (забастовки, «рельсовые войны», голодовки и т. п.) происходят не вообще r России, а на конкретной территории, где необходимо поддерживать стабильную социальную атмосферу;

• экологическая проблема в современном мире носит глобальный характер, однако ее последствия сказываются в первую очередь на определенной территории.

В целом можно заключить, что именно длительный характер проживания населения па определенной территории заставляет муниципальные образования заниматься долгосрочным программированием.

В ближайшие два годя скорее всего не стоит ожидать появления общероссийской стратегии социально-экономического развития. Проблемы политической власти не решены. Национальная идея, о необходимости которой говорил Президент РФ, так и не появилась и вряд ли появится по государственному заказу сверху. Возможно процесс формирования стратегии развития следует начинать с низового уровня - уровня муниципальных образований.

Хозяйственное программирование является одной из форм и методов управления социально-экономическим процессами в условиях рыночной экономики н принципиально отличается от планирования госплановского типа. Оно является не директивным, а индикативным, то есть использует не командно-административные, а косвенные методы регулирования (через налоги, льготы, субсидии и т. п.). Это, однако, не исключает того, что программирование может использовать инструменты планирования советского периода (балансовый метод, экстраполяцию, метод синтеза, математические методы и т. д.).

Хозяйственное программирования на уровне района имеет свои особенности:

• по своему основному содержанию оно не столько экономическое сколько социальное, то есть имеет под собой концептуальную основу «социального обслуживания» как главной функции муниципального образования;

• разрабатывается на среднесрочный период (3 года), так как на уровне района в современных условиях не представляется возможным прогнозировать на более длительные сроки;

• эта программа ориентирована на «малые» но очень важные дела;

• позволяет использовать характерные черты местного самоуправления: непосредственное участие населения в подготовке и реализации программы, использование форм прямой демократии (референдум, собрание, сход и т. п.), партисипативным стиль управления и др.

Муниципальное программирование требует разработай своей методики подготовки и реализации программы социально-экономического развития района. Эта методика требует иных подходов к целям, задачам, принципам, структуре содержанию районной программы, которая должна быть адаптирована к новой концептуальной основе понимания системы управления на уровне муниципального образования в условиях рыночной, но социально ориентированной экономики. Предлагаемая нами методика подразумевает использование системы социального партнерства в отношениях муниципального образования с госструктурами, хозяйствующими субъектами, профсоюзами трудящихся и объединениями предпринимателей на принципах социальною консенсуеа.

Принципиально важным на всех стадиях программы (разработка, корректировка, осуществление, подведение итогов) является внедрение лартисипатииного стиля управления, привлечения возможно большей части населения к разработке и осуществлению программы района. Необходимо сделать эту программу «прозрачной», простой для понимания жителями района, отражающей их основные социальные интересы и дающую уверенность в том, что они будут притворены в жизнь.

1. Официальные документы, законодательные и правовые акты:

2. Научные монографии, статьи:

3. Алсбастова И. Конституционные аспекты муниципального права в постсоциалистических странах. // Право и жизнь. М., 1995. №7.

4. Барабышев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М.: МГУ, 1971.

5. Барабышев Г. Н. О хартиях местного самоуправления в США. // Государство и право. М, 1994. №5.

6. Безобразов В. П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

7. Безобразов В. П. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

8. Брячихин А. М. власть в городе. М., 1995.

9. Брячихин А. М. Районное звено управления. Городское хозяйство г. Москвы. М„ 1989.

10. Воронин А. Г., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998.

11. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправление. М., 1984.ч

12. Герасименко Г. Опыт земского самоуправления в России. // Проблемы теории и практики управления. 1995. №5.

13. П.Глазырин М. В. Управление социально-экономическим развитием города. Новосибирск, 1983.

14. Гпсвко В. А. Проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления: повышение квалификации муниципальных служащих. Спб., 1996.

15. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ'. // Государство и право. М., 1992. N'10.

16. Ерошенко Н. Н. Опыт самоуправления территорий за рубежом. Киев, 1992.

17. Загряцков М. Д. Земство и демократия. М., 1917.

18. Зотов В. Б. Социально-экономическое развитие Юго-Восточного административного округа г. Москвы (информация, анализ, проблемы). М., 1995.

19. Зотов В. Б. Управление административной территорией в городе (проблемы и перспективы). М., 1995.

20. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

21. Кизеветтер Л. А. Местное самоуправление в России IX XIX ст. Исторический очерк. Птг., 1917.

22. Когут А. Е. Система местного самоуправления. Спб., 1995.

23. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Спб., 1909.

24. Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

25. Курс переходной экономики. / Под ред. JI. И. Абалкина. М., 1997. 2'1.Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации.1. М., 1997.

26. Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995.

27. Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России М., 1993.

28. Лексин В. Н., бурак П. И. Районное звено города. Опыт и проблемы управления. М., 1988.

29. Лексин В., Швецов А. Приоритеты региональной политики. Муниципализация социальных объектов приватизированных предприятий. // Российский экономический журнал. 1995. №5-6.

30. Лсксииа О. И. Социальная инфраструктура предприятий в период перехода к рынку. М., 1992

31. Львов Г. Е., Полнер Т. И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914.

32. Магиров Р. Ф. Институт местного самоуправления как субъект осуществления социальной политики государства. Афтореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук. М., 1997.

33. Магиров Р. Ф. Муниципальные органы власти и реализация социальной политики. II Человек: социальная политика, социальное партнерство. М. 1997.

34. Магиров Р. Ф. Решение социальных проблем органами местного самоуправления. // Труд и социальные отношения. Приложение. М., 1997. №3.

35. Маклаков В. В. Реформы местного самоуправления во Французской Пятой Республике. // Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М.: ИНИОН, 1993.

36. Межевич М. Н. Социальное развитие и город. Д., 1979.

37. Местное самоуправление (региональный аспект). М., 1998.

38. Местное самоуправление в России. Теория и практика. // Государство и право. М., 1993. №6.

39. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. / Под ред. К. Ф Шеремета и И. В. Овчинникова. М., 1998.

40. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993.

41. Методические указания к разработке планов комплексного экономического иЧсоциального развития района г. Москвы. Разраб. под руководством Степанова Б. Н., Шульги В. А., Будався В. Ю. Исполком Моссовета, ИЭП г. Москвы. М., 1986.

42. Моргачсв В. Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987.

43. Муниципальная экономика крупного города: Концепция, механизм управления. / Под ред. А. М. Чернсцкого и др. Миасс., 1996.

44. Муниципальный менеджмент / Под ред. Т. Г. Морозовой. М., 1997.

45. Никифорова Н. В. Финансовая база местных органов власти западных стран. М., 1994.

46. Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы и в СНГ. Будапешт, 1994.

47. Основы местного самоуправления в городах России / Под ред. А. Б. Когута. Спб., 1995.

48. Основы местной социально-экономической политики. / Под ред. А. Е. Когута. Спб., 1995.

49. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.

50. Постовой Н. В. Местное самоуправление: История, теория, практика. М., 1995. '

51. Региональное сообщество: многостороннее развитие и управление. / Под общей ред. Р. Е. Тихонова. М., 1993.

52. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993.

53. Семеко Г. В. Муниципальная собственность и сфера общественных услуг. Проблемы приватизации. М., 1994.

54. Сравнительное конституционное право. М., 1996.

55. Структура органов местного самоуправления в Германии. Л., 1991.

56. Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.ч

57. Тихонов А. А. Местные органы государств а в странах Латинской Америки. // Государство и право в развивающихся странах. Государственный аппарат. М., 1984.

58. Токвиль Л. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992.

59. Транин А. А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1984.

60. Устименко 10. Америка: многообразие городского самоуправления // Российская Федерация. М, 1996. №16.

61. Фадеев В. И. Муниципальное право России. М.: Юрист, 1994.

62. Фомина В. П. Социальная защита населения в условиях переходной экономики. М., 1998.

63. Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.

64. Человек: социальная политика, социальное партнерство. Материалы научно-практической конференции "Человек: социальная политика, социальное партнерство". 2-3 декабря 1996.

65. Черкасов А. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1998.

66. Широков А. Н. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления. // Городское управление. 199>. №2.

67. Широков А. Н., Юркова С. Н. Муниципальные выборы. // Городское управление. 1996. №2.

68. Широков А. Н., Юркова С. Н. Реформа местной власти в России. Спб., 1995.

69. Штадлер К., Гелен У. Фон. Германия: местные органы власти в поисках эффективного управления. // Проблемы теории и практики управления. 1995. №5.

70. Шугрина Е. С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995.

71. Шульга В. А. Комплексное планирование экономики Москвы. М., 1982.

72. Юркова С. Н., Широков А. Н. Местное самоуправление: рыночный облик местной власти. // Экономист. 1996. №1.