автореферат диссертации по информатике, вычислительной технике и управлению, 05.13.10, диссертация на тему:Социально-экономический механизм управления минерально-сырьевым сектором в федеративном государстве

РГ6 од

.27

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

КОМИССИЯ ПО ИЗУЧЕНИЮ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ СИЛ И ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

На правах рукописи

СТРУКОВА Елена Борисовна

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВЫМ СЕКТОРОМ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

Специальность: 05.13.10 - Управление в социальных и экономических системах

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Москва - 1995

Работа выполнена в Комиссии по изучению производительных сил и "природных ресурсов Российской академии наук.

Официальные оппоненты - доктор экономических наук

Амиров И.Ш.

- доктор экономических наук, профессор Гусев A.A.

- доктор экономических наук, профессор Лексин В.Н.

Ведущая организация: Московский государственный

университет им.М.В.Ломоносова

Защита диссертации состоится в часов на

заседании диссертационного Совета Д-003.63.01 по присуждению ученой степени доктора экономических наук при ИСА РАН по адресу: 117312, г.Москва, просп. 60-летия Октября, 9.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке ИСА РАН.

Автореферат разослан «Ж

Ученый секретарь Совета,

кандидат философских наук Келле В. В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы. В настоящее время происходит формирование системы рыночных отношений. В этих условиях процесс экономизации различных сфер народного хозяйства не может не затронуть такой важный сектор экономики как минерально-сырьевую базу. Упрочивание рыночных методов регулирования в минерально-сырьевом секторе экономики становится одним из важнейших элементов преобразования всего хозяйственного механизма функционирования экономики на переходном этапе.

Сложившиеся стереотипы управления вовлечением естественных ресурсов в хозяйственный оборот привели к снижению эффективности хозяйствования в этом секторе экономики, ускорению процессов истощения минеральных ресурсов, а также, как следствие этих процессов, утяжелению ресурсного основания экономики в целом.

Главной причиной такого положения стала неразвитость институциональной системы вовлечения естественных ресурсов в хозяйственный оборот, в основе которой лежат отношения собственности на основные элементы минерально-сырьевой базы. Отсутствие однозначной концепции распределения прав пользования, владения и распоряжения природными ресурсами в федеративном государстве привело к появлению понятия "совместное владение", которое в своем нынешнем виде препятствует конструктивной трактовке отношений собственности на ископаемые ресурсы.

Искажение ценовых пропорций в советской экономике препятствовало адекватному отражению движения природно-ресурсного потенциала в финансовых потоках, что привело к занижению реальной доли минерально-сырьевого сектора в ВНП, а также неоправданно низкому участию прямых поступлений от добывающей промышленности в формировании доходной части государственного бюджета.

Опыт развитых стран продемонстрировал широкие возможности использования рыночных методов управления минерально-сырьевым сектором. Вместе с тем, практика прямого заимствования накопленного опыта не оправдана. Нужно учитывать конкретную ситуацию, т.е. структуру и состав

природно-ресурсного потенциала страны, технический уровень и стадию развития воспроизводственной структуры, состояние системы социально-экономических и институциональных отношений. Эти и некоторые другие факторы определяют специфику системы управления формирующимся рыночным механизмом в добывающем секторе, где особенную важность приобретают взаимоотношения субъектов федеративного государства.

Российскими и зарубежными экономистами опубликован ряд фундаментальных работ по проблемам рационального использования минеральных ресурсов. Однако в настоящее время актуален пересмотр ряда традиционно устоявшихся подходов к экономическим проблемам управления минерально-сырьевым сектором. Изучение институциональной системы вовлечения естественных ресурсов в хозяйственный оборот позволяет проанализировать данную проблему на новом качественном уровне, обеспечивает системное видение данного вопроса, без чего невозможно обоснование рекомендаций по формированию нового экономического механизма. Особенно важно рассмотрение вопросов собственности на элементы минерально-сырьевого сектора как основы социально-экономического механизма управления им.

Указанные обстоятельства определяют актуальность диссертационной работы.

Цели и задачи исследования. Целью исследования являлось обоснование научно-методических основ построения социально-экономического механизма управления минерально-сырьевым сектором (МСС) на базе преобразования отношений собственности на его элементы в условиях развития рыночных отношений в федеративном государстве.

Для ее достижения необходимо было решить следующие задачи:

- рассмотреть специфику минерально-сырьевого сектора как сектора, эксплуатирующего истощаемые ресурсы;

- определить специфику категории экономической оценки истощаемых ресурсов в условиях экономики переходного типа;

- проанализировать процесс формирования системы прав собственности на недра, поверхность земли и основные фонды добывающих предприятий;

- рассмотреть специфику формирования прав собственности на элементы минерально-сырьевого сектора в федеративном государстве с экономикой переходного типа;

- дать сравнительный анализ различных возможностей предоставления прав пользования недрами;

- исследовать значимость экологических ограничений для развития минерально-сырьевого сектора и обосновать методы стимулирования природоохранной деятельности;

- дать сравнительный анализ различных способов изъятия рентных доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора в Российской экономике;

- обосновать подход к определению степени участия федеральных, региональных и муниципальных властей в получении доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора;

предложить пути реформирования институционального механизма вовлечения минерально-сырьевого сектора в сферу хозяйственной деятельности.

Объектом исследования является институциональная основа управления минерально-сырьевым сектором в государстве с федеративным устройством политической системы в процессе перехода к рыночной экономике, включая отношения собственности иа минеральные ресурсы, права пользования элементами минерально-сырьевой базы, обеспечение выполнения экологических, социальных ограничений, а также ограничений, связанных с воспроизводством минерально-сырьевой базы, и методы изъятия рентных доходов.

В качестве основного метода исследования используется системный анализ процессов управления вовлечением минерально-сырьевых ресурсов в сферу хозяйственной деятельности на базе привлечения средств микро и макроэкономического анализа, адаптированных к условиям экономики переходного типа.

' 1 , '6

Научная новизна работы в целом состоит в том, что в диссертации решена крупная народнохозяйственная проблема, заключающаяся в выработке научно обоснованной концепции государственного управления минерально-сырьевым сектором в условиях экономики переходного типа, основанной на реформировании социально-экономического механизма вовлечения природных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности, а также методов извлечения доходов от использования минерально-сырьевого потенциала.

В том числе:

- рассмотрены закономерности формирования рентных доходов от эксплуатации истощаемых ресурсов;

- исследована специфика процессов истощения минерально-сырьевых ресурсов в переходной экономике и их влияние на формирование рентных доходов;

установлены теоретические основы формирования механизма распределения и перераспределения доходов от эксплуатации истощаемых ресурсов в экономике переходного типа;

определены закономерности трансформации системы отношений собственности на основные элементы минерально-сырьевыой базы в Российской экономике;

- предложен институциональный механизм предоставления прав пользования недрами для федеративного государства с переходной экономикой;

- проведена типологизация и сопоставительный анализ различных методов изъятия доходов от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов с точки зрения их применимости в переходный период;

- обоснованы принципы участия субъекта федерации в получении доходов от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов, расположенных на его территорий,-и разработан институциональный механизм использования доходов, полученных регионом, на нужды социально-экономического развития, позволяющий компенсировать негативные последствия истощения его минерально-сырьевой базы;

дано теоретическое обоснование методов учета экологической составляющей издержек по эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов, основанных на рентной концепции оценки ассимиляционного потенциала природной среды.

Практическая значимость результатов исследований. В диссертации обоснованы рекомендации по совершенствованию социально-экономического механизма управления вовлечением минерально-сырьевых ресурсов в сферу хозяйственной деятельности. В том числе:

- предложена система налоговых и неналоговых (раздел продукции) методов получения доходов от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов;

- проведены макроэкономические расчеты доли поступлений доходов от минерально-сырьевого сектора в консолидированный бюджет в условиях переходного периода;

- сформулированы практические рекомендации по введению региональных налогов субъектами федерации, на территории которых сосредоточены минерально-сырьевые ресурсы и создания системы фондов трастового типа, предназначенных для финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию данной территории. Проведены расчеты величины таких налогов для регионов Севера России;

сформулированы предложения по организационному обеспечению управления природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности.

Реализация и внедрение результатов работы.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования институциональной структуры управления и хозяйственного механизма минерально-сырьевого сектора в условиях перехода к рыночной экономике.

Рекомендации по совершенствованию системы управления минерально-сырьевым сектором и системы налогов использовались в работе Роскомнедра.

Рекомендации по совершенствованию организационных форм управления ресурсами, находящимися в федеральной собственности, использовались Миннриродой РФ.

Рекомендации по управлению минерально-сырьевыми ресурсами на региональном уровне и по созданию фондов трастового типа использовались Роскомсевером. -

Результаты макроэкономических расчетов использовались Роскомнедра.

На основе предлагаемого подхода подготовлен курс "Экономика природопользования", который апробируется в Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова и в Высшей школе экономики Минвуза и Минэкономики России.

Диссертация является результатом многолетней работы автора в области экономики природопользования и охраны окружающей среды. За этот период выводы и предложения автора, содержащиеся в публикациях и докладах, вошли в рекомендации ряда союзных и российских научно-практический конференций (Москва, 1982, 1983, 1984; Таллинн, 1983, Ленинград, 1989; Самарканд, 1988; Москва, 1988, 1991, 1994; Коктебель, 1990, Севастополь, 1991 и др.), а также ряда зарубежных конференций (Краков, 1992; Вена, 1993, 1995 и другие).

Результаты диссертационного исследования использовались в плановой работе Института экономических проблем переходного периода, Комиссии по изучению производительных сил и природных ресурсов РАН.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения и приложения.

Поставленная цель исследования определяет логику диссертационной работы. В первой главе "Теоретические основы формирования рентного дохода в добывающем секторе" рассматриваются закономерности их формирования, обосновываются институциональные причины процессов истощения ископаемых ресурсов. Затем анализируется социально-экономический механизм управления изъятием, распределением и перераспределением этих доходов. Его определяют исследуемые во второй главе "Особенности формирования отношений собственности на элементы минерально-сырьевого комплекса в федеративном

государстве" отношения собственности на минеральные ресурсы и передача прав пользования недрами. Сначала рассматриваются объекты собственности: недра и поверхность земли. Затем анализируется их первичное распределение между субъектами собственности (федеральный уровень, регион, муниципалитет, частный собственник и т.д.). После этого исследуется механизм передачи природного объекта от собственника к пользователю и институциональный механизм, обеспечивающий этот процесс. В том числе, рассматриваются ограничения на эксплуатацию минеральных ресурсов, обусловленные экологическими требованиями и необходимостью поддержания процесса воспроизводства ресурсного потенциала.

После того, как определены правила распределения ресурсов между собственниками и пользователями, очерчены основные ограничения на процесс их эксплуатации и установлены возможности данных ресурсов приносить рентный доход, возникает вопрос о механизмах изъятия собственником этого дохода (или определенной его части) у пользователя. Эти проблемы представлены в третьей главе "Особенности аккумулирования доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора в федеративном государстве", где проводится сопоставительный анализ различных методов перераспределения доходов от эксплуатации минеральных ресурсов в контексте российской специфики. Завершается этот блок исследований предложениями по общей структуре и соотношению налоговых и неналоговых методов изъятия доходов, образующихся в сырьевом секторе федеративного государства. Эта схема конкретизируется затем на уровне региона.

В четвертой главе "Доходы от эксплуатации минерально-сырьевого сектора на уровне региона" анализируются различные подходы к распределению рентных доходов между субъектами природопользования (в том числе распределение доходов между федеральным и региональным уровнем). Для рентных доходов, аккумулированных на уровне региона, предложен механизм управления их эффективным использованием.

Рассматриваются различные возможности финансирования мероприятий, обеспечивающих социально-экономическое развитие сырьевых районов. Доказывается необходимость создания траст-фондов за счет части доходов от

эксплуатации невозобновимых природных ресурсов с целью компенсации последствий их истощения.

Результаты, представленные в предыдущих главах, позволили обосновать рекомендации по совершенствованию управления вовлечением минерально-сырьевых ресурсов в хозяйственный оборот в федеративном государстве, представленные в пятой главе "Основные направления совершенствования властно-хозяйственных отношений в минерально-сырьевом секторе".

Проведенный анализ, с одной стороны, и оценка современной социально-экономической ситуации в России, с другой стороны, дали возможность сформулировать основные направления трансформации отношений собственности и, как следствие, развития системы управления изъятием и распределением доходов от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов. Эти предложения подкреплены рекомендациями по развитию организационной структуры управления процессом использования минерально-сырьевых ресурсов и их вовлечения в систему рыночных отношений.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 40 работ, общим объемом 39,8 п.л., лично соискателем 22,5 п.л. в т.ч. одна монография и один учебник.

Работа имеет следующую структуру. Введение

Глава первая. Теоретические основы формирования рентного дохода в добывающем секторе.

1.1 Возможность извлечения дифференциальных доходов при эксплуатации истощаемых ресурсов.

1.2 Рентная оценка минеральных ресурсов.

1.3 Некоторые предпосылки ограниченности теории истощаемости.

Глава вторая. Особенности формирования отношений собственности на элементы минерально-сырьевого сектора в федеративном государстве.

2.1 Формирование системы прав собственности на недра в федеративном государстве.

2.2 Передача прав собственности на недра.

2.3 Проблема соотношения собственности на поверхность земли и на недра.

2.4 Изменение отношений собственности на отдельные элементы минерально-сырьевого сектора.

2.5 Эколого-экономические аспекты преобразований отношений собственности в минерально-сырьевом секторе.

Глава третья. Особенности аккумулирования доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора в федеративном государстве.

3.1 Специфика налоговой системы изъятия рентных доходов.

3.2 Договора о разделе продукции.

3.3 Специфика налоговой политики в минерально-сырьевом секторе в государствах с федеральным устройством политической системы.

Глава четвертая. Доходы от эксплуатации минерально-сырьевого сектора на уровне региона.

4.1 Доходы субъектов федеративного государства от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов.

4.2 Создание региональных траст-фондов как способ аккумулирования доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора на уровне региона (на примере регионов Севера России).

4.3 Доходы от эксплуатации минерально-сырьевого сектора как основной источник финансирования региональных социально-экономических программ.

4.4 Специализированный налог на добычу истощаемых природных ресурсов на уровне региона.

4.5 Место траст-фондов регионов Севера России в системе финансирования его социально-экономического развития.

4.6 Использование средств траст-фонда для финансирования мероприятий по социально-экономическому развитию.

4.7 Сочетание принципа компенсации истощения и учета потребности в инвестициях при определении размера специализированного налога и анализ альтернативных способов его определения

Глава пятая. Основные направления совершенствования властно-хозяйственных отношений в минерально-сырьевом секторе.

5.1 Анализ действующей системы налогообложения минеральных ресурсов.

5.2 Сравнительный анализ различных подходов к получению доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора.

5.3 Экспертная оценка доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора в российском бюджете.

5.4 Механизм вовлечения минерально-сырьевого сектора в сферу хозяйственной деятельности.

Выводы.

Литература.

Приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе "Теоретические основы формирования рентного дохода в добывающем секторе" рассмотрены теоретические предпосылки и основные закономерности образования рентных доходов от эксплуатации истощаемых природных ресурсов. Причиной существования рентных отношений является монополия на рентоносный ресурс как на объект хозяйствования, то есть наличие у хозяйствующего субъекта эксклюзивного права на эксплуатацию минеральных ресурсов, приносящих рентные доходы.

Традиционно в литературе, посвященной теоретическим проблемам ренты, рассматриваются ограниченные ресурсы. В силу своей ограниченности они приобретают положительную экономическую оценку, в основе которой находится рентный доход. Для истощаемых природных ресурсов их ограниченность ощущается в динамике. Динамическая ограниченность приводит к образованию рентных доходов особого рода (динамической ренты), распределение и перераспределение которых становится задачей первостепенной важности для субъектов управления минерально-сырьевым сектором.

Учет подобных доходов должен лежать в основе расчета рентной оценки месторождения. Она необходима в условиях рыночной экономики для

- учета минерального сырья в составе национального богатства;

- определения платежей за использование месторождений минеральных ресурсов при их аренде;

- определения стартовой цены при выставлении месторождения на тендер;

- определения цены месторождения при его приватизации (определение доли вклада в уставной фонд и т.п.);

- определении налога на недвижимость.

Предпринятое в первой главе исследование базируется на теории Г.Хотеллинга и, по сути дела, развивает ее применительно к экономике переходного тина.

В абстрактной модели, оптимизируя и объемы добычи, и вложения в иммобильные фонды, мы можем добиться того, чтобы соблюдалось оптимальное распределение добычи по годам рассматриваемого периода. Но на практике, особенно в условиях рынка, когда действует ряд независимых производителей, очень трудно "угадать" стратегию освоения и отработки истощаемых ресурсов. Монополия на ресурс, приносящий динамическую ренту, является причиной ее возникновения. Равновесная (по Нэшу) стратегия независимых производителей может привести к близкому результату.

Однако кроме соображений экономической целесообразности существует множество других, например, политические (эмбарго на покупку природного сырья, замораживание собственного месторождения с целью сохранения стратегического запаса ресурса и др.). Последние могут препятствовать реализации рациональной стратегии освоения месторождения.

Высокая значимость экологического критерия, желание сберечь окружающую среду, накладывает жесткие ограничения на объемы добычи минеральных ресурсов. Они могут оказаться ниже тех, которые бы соответствовали рациональной стратегии отработки месторождения. Например, если ресурс приносит доход, превышающий затраты на его эксплуатацию, то этот доход в расчете на единицу погашаемых запасов может оказаться выше

удельного значения динамической ренты (также на единицу погашаемых запасов), которая могла бы возникнуть, если бы экологических ограничений не было. Но такой доход правильнее была бы считать оценкой жесткости экологических ограничений.

По сравнению с другими работами, посвященными анализу динамической ренты, в диссертации предпринят углубленный анализ факторов, определяющих степень динамической ограниченности природных ресурсов. В работе подробно рассматриваются проблемы, препятствующие прямому перенесению теории истощаемых ресурсов в хозяйственную практику. Дополнительные причины, противодействующие возникновению динамической ренты, связаны с политическими решениями, лоббистскими интересами различных групп. Научно-техническое развитие создает возможность заменить природные ресурсы в производственном процессе на искусственно созданные, а также изменить затраты на производство сырья-заменителя. Это приводит к нестабильности предельных затрат на производство минерального сырья и спроса на него. Международное разделение труда усиливает значимость этих процессов еще в большей мере, уменьшая степень ограниченности истощаемых ресурсов. Это препятствует образованию динамической ренты, обусловленной наличием межвременной связи между затратами на добычу и спросом на истощаемые ресурсы.

В диссертации показано существование так называемой институциональной ограниченности природных ресурсов. Эта категория специфична для российской экономики.

Один из основных выводов исследования, представленного в первой главе, заключается в том, что условием наиболее полного индуцирования рентных доходов от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов является создание адекватной институциональной структуры. Иными словами, отсутствие соответствующих институтов, создающих внешнюю среду для существования рентных отношений, приводит к потерям рентного дохода, его распылению и нерациональному использованию. В диссертации эти процессы анализируются применительно к российской хозяйственной практике. Формирование дифференциальных доходов происходит на протяжении всей цепочки передачи,

распределения и переработки ресурса, добытого на рентоносном природном объекте. Проблема заключается в том, что из-за практикуемого ранее регулирования иен, а также повсеместно распространенной практики неплатежей, рентный доход, адекватный ценности месторождения, формируется, главным образом, в процессе обмена и перераспределения рентоносного ресурса.

Для создания адекватного социально-экономического механизма управления в добывающем секторе необходимо:

- урегулировать отношения собственности на недра;

- разработать принципы предоставления прав пользования недрами;

- обосновать способы распределения рентного дохода от эксплуатации

месторождений.

Во второй главе "Особенности формирования отношений собственности на элементы минерально-сырьевого сектора в федеративном государстве" исследование базируется на анализе мирового опыта. В работе классифицируются различные типы собственности, системы делегирования прав распоряжения и пользования ископаемыми ресурсами. Им дана оценка с точки зрения их применимости в Российской хозяйственной практике. В процессе выполнения диссертационного исследования был проанализирован опыт более, чем 20 государств, представляющих типичные примеры систем собственности на природное сырье в своих регионах. Результаты этого анализа сведены в таблицу, приведенную в приложении 1 к диссертации.

В большинстве стран наиболее распространена государственная собственность на недра, что закреплено в конституциях (законодательстве) или вытекает из того общепризнанного факта, что только орган государственной власти может дать право на геологоразведочные работы и добычу полезного ископаемого. В федеральных государствах, для которых минерально-сырьевой сектор является одним из основных источников ВВП, права на недра, за некоторым исключением, принадлежат каждой провинции (штату) в отдельности.

Собственность на недра, дающая большие возможности для стимулирования экономического роста, формирует базовые принципы экономической политики управления недрами, организации геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых. Как владелец, государство стремится оценить принадлежащие ему ресурсы и наилучшим образом их использовать к выгоде всего населения. Однако государственная собственность на недра не подразумевает обязательного государственного предпринимательства в этом секторе экономики. Здесь есть место для заключения соответствующих соглашений между государством и частным сектором. Вместе с тем, исторический аспект также играет немалую роль. Обычно устоявшиеся на протяжении многих лет отношения собственности ставят реализацию государственной стратегии в особые рамки.

Следует различать два базовых типа собственности на минеральные ресурсы. 1) Минералы считаются неотъемлемой частью земли (ее поверхности), тогда формируется так называемая "система приращения собственности". 2) Собственность на минералы отделена от собственности на землю, тогда провозглашается государственная собственность на них и формируется так называемая "система государственного владения".

Горное законодательство каждой из стран базируется на одном из этих фундаментальных принципов.

Разные государства могут иметь различные целевые установки по поводу использования недр. Стратегия в этой области, как правило, зависит от роли сырьевого сектора в социально-экономическом развитии страны. Укрупненно основные стратегии использования потенциала минеральных ресурсов сводятся к следующему:

- использование минерально-сырьевого сектора как значительного источника доходов государства (страны ОПЕК);

использование минерально-сырьевого сектора для обеспечения независимости государства от внешней ресурсной базы и преодоления последствий энергетического кризиса (Канада, Нидерланды, Великобритания и др.);

- Сохранение и поддержание минерально-сырьевого сектора с целью сохранения и увеличения числа рабочих мест (угольная промышленность США, Великобритании и др.).

Исходя из этой стратегии, как правило, строится и система взаимоотношения собственника с пользователем недр в каждом государстве. Ключевой вопрос, решаемый в горном законодательстве, кому принадлежит право собственности на недра и кому предоставляются права распоряжения ими. Опыт государств с существенной долей ресурсного сектора демонстрирует два основных пути его решения.

Все права могут принадлежать центральным органам (Иран, Филиппины, Тайвань, Таиланд, Новая Зеландия, большинство стран Европы) или провинциям (субъектам федерации для федеративных государств) (Индия, Австралия, Канада). В некоторых странах предполагается совместное владение недрами центром и провинциями (Индонезия, Пакистан). Концептуальные основы выбора одной из двух схем распределения прав собственности базируется на двух фундаментальных понятиях:

1) Справедливое распределение национального богатства.

2) Безопасность государства с точки зрения долгосрочного обеспечения природными ресурсами.

Первое понятие может трактоваться двояко. Один подход провозглашает, что большую долю совокупного выпуска в системе должен получить тот регион, у которого исходно больше запасы ресурсов, дающие импульс промышленному развитию. Этот подход широко практикуется в развивающихся странах, особенно в тех, где большую долю ВВП дает ресурсный сектор. Здесь государство берет на себя право владения и распоряжения стратегическими ресурсами, исходя из необходимости дать аккумулирующий импульс дальнейшему развитию всей системы в целом. Второй подход провозглашает необходимость рыночного перераспределения всех первичных доходов согласно доли каждого экономического агента в создании ВВП.

Важный вывод, сделанный на базе анализа опыта развитых стран и изучения тенденций, складывающихся в минерально-сырьевом секторе,

заключается в том, что этот подход превалирует в развитых странах с крепкой центральной властью, где доля минерального сектора в экономике не так велика и есть возможность допустить рыночное перераспределение приносимой этим сектором ренты. Стартовый импульс экономическому развитию считается давно заданным и решающее значение имеет не обладание истощаемыми ресурсами, а интенсивность НТП в той или иной отрасли. Для Российской экономики важно, что именно развитость рыночных механизмов, способствующих перераспределению рентных доходов без ущемления прав собственника и пользователя играет ведутцую роль при выборе модели трансформации отношений собственности.

Второе понятие определяет важность учета ресурсной зависимости одних регионов и доминирующего положения других, что определяет краткосрочную и долгосрочную региональную ограниченность сырьевых ресурсов. Соответственно гарантировать "ресурсную безопасность" региона можно только на основе тщательно продуманной системы федеральной и региональной собственности на природные ресурсы, определяющей адекватные властно-хозяйственные отношения, унифицированную систему предоставления прав на использование недр.

Соответственно, на базе этих двух понятий формируются различные системы управления минерально-сырьевым сектором в федеративном государстве, которые предполагают различные права регионов в распоряжении и пользовании расположенными на их территории природными ресурсами.

Система собственности на истощаемые ресурсы порождает адекватную форму передачи прав на пользование недрами. В рамках системы

"государственного владения" можно выделить пять основных способов передачи прав на определенное месторождение или его часть:

- передача прав тому, кто разведал месторождение; .

- передача прав тому, кто первым начал его эксплуатировать, т.е. первому, предъявившему права на него;

- передача прав на конкурсной основе с помощью аукциона, закрытого тендера, лотереи и т.п.;

- передача прав решением правительства;

- передача прав специальным контрактом.

Все эти системы подразумевают следование определенным основным требованиям.

Как правило, передача прав на минеральные запасы из частных рук регулируется законами тех регионов, где земли расположены, причем законами, относящимися к обычной собственности и контрактам. Права могут быть куплены или получены в форме аренды в самых различных вариантах и на различных условиях, часто исходя из аналогичных ранее заключенных контрактов. Для месторождений нефти права на их освоение и добычу могут регулироваться властями региона в большей степени, чем для других видов собственности, а добыча и транспортировка газа контролируется федеральными органами.

Особенно важным при формировании системы собственности на полезные ископаемые становится разделение собственности на поверхность земли и на недра. В некоторых странах право собственности или аренда участков поверхности земли автоматически подразумевает получение прав и на недра. В других странах эти права существуют отдельно. Формы и права собственности на них существенно различаются. Как правило, можно приобрести участок поверхности земли с правом собственности, наследования и т.п. В отношении же права на минеральные ресурсы существует много ограничений на уровне частной собственности и собственности компаний, занимающихся коммерческой разработкой недр.

Система собственности представляет собой сложный механизм взаимоотношений субъектов владения, распоряжения и пользования, ограничивающей права каждого из субъектов. Разделение прав собственности на поверхность земли и на недра вовсе не означает, что собственник поверхности земли может диктовать любые условия пользователю недрами. Права первого ограничены. Для федеративного государства с мощной природно-ресурсной базой наилучшим выбором является преобладание федеральной собственности на землях, где могут быть расположены полезные ископаемые. В случае, если земля находится в собственности субъекта федерации, муниципалитета, частной собственности и т.п., необходимо наличие законодательно закрепленной процедуры отчуждения прав пользования землей (или прав собственности на нее)

в пользу разработчика недр. Из теории ренты следует, что такое отчуждение должно осуществляться, если наиболее эффективным способом эксплуатации земли является разработка полезных ископаемых, то есть если этот способ эксплуатации приносит максимальный дифференциальный доход. Собственник отчуждаемой земли имеет право на получение компенсации, но не выше дифференциального дохода, соответствующего следующей наилучшей альтернативе использования данного земельного участка. Эта компенсация может быть получена им в разной форме (прямая компенсационная выплата, уплата региональных налогов и др.). Различные формы выплат обсуждаются в следующих главах. I

Таким образом, распределение прав собственности на поверхность земли во многом предопределяет дальнейший механизм взаимоотношений собственника и пользователя недр, а также пути перераспределения рентных доходов. Доминирование нрав собственности на поверхность земли создает наибольшие трудности для распределения рентных доходов в дальнейшем.

В наших условиях, когда субъекты федерации обычно являются де-факто собственниками своих земель, согласие на добычу пока еще не стало существенным фактором, влияющим на процесс проведения конкурсов. Однако такое согласие может стать важным документом при развитии процесса приватйзации земель в рамках принятого "Земельного кодекса". Представляется целесообразным заранее разработать единую форму такого документа, оставив свободу регионам в назначении величины сумм, уплачиваемых за покупку согласия. Однако желательно наложить некоторые ограничения на их величину (особенно бонусов и роялти) с .тем, чтобы стимулировать процесс предоставления месторождений в пользование. Складывающаяся в России система прав собственности на природные ресурсы предопределяет, что доход от использования поверхности земли будет аккумулироваться при его первичном распределении на уровне региона.

Проблема собственности не ограничивается ее разделением на собственность на недра и на поверхность земли. В диссертации также рассматриваются проблемы изменения отношений собственности на отдельные элементы минерально-сырьевого

сектора, где следует дифференцированно подходить к решению вопроса о собственности на следующие объекты:

- месторождение разведанное, но неосвоенное;

- освоенное месторождение вместе со сросшимися с ним иммобильными производственными фондами;

- мобильные производственные фонды добывающих предприятий;

- предприятия по обогащению и переработке добытого сырья;

- фонды геологоразведочных организаций;

- геологоразведочная информация.

Изучаются различные подходы к формированию отношений собственности на каждый из перечисленных элементов минерально-сырьевого сектора.

Возможность государства контролировать экологические параметры эксплуатационного процесса вытекает из того, что процесс передачи прав пользования (или собственности) на месторождение не означает автоматической передачи прав на ассимиляционный потенциал природной среды. Праро на пользование им - предмет отдельного соглашения между организацией, эксплуатирующей месторождение, и организацией, ответственной за использование ассимиляционного потенциала природной среды.

Концепция природопользования в минерально-сырьевом секторе должна опираться на теоретически обоснованное представление о рынке природных ресурсов как рынке товаров, потребляемых совместно, причем сам процесс потребления которых связан с возникновением так называемых "внешних эффектов". Внешние эффекты, вызванные производственным потреблением естественных благ, заставляют осуществлять дополнительные расходы тех субъектов хозяйственной деятельности, которые не давали на это своего согласия. Решать эту проблему можно двумя способами:

реализация детального государственного регулирования процессов природопользования;

- осуществление всеобъемлющей приватизации естественных ресурсов, согласно теории Коуза, в результате которой внешние эффекты немедленно получат свою цену, то есть произойдет их интернализация и внешние эффекты

станут внутренними. В работе подробно рассматриваются последствия для окружающей среды в случае следования каждой из предложенных стратегий.

Теоретической основой исследования является концепция "трагедии общественных владений". Она заключается в том, что все природные объекты, принадлежащие всему обществу в целом без спецификации конкретной доли каждого члена этого общества, обречены на уничтожение. В нашем случае необходимо исходить из реальной ситуации и принимать во внимание, во-первых, те отношения по поводу эксплуатации природного сырья, которые сложились в настоящее время, а во-вторых, учитывать основные тенденции развития минерально-сырьевого сектора. Необходимо стремиться к тому, чтобы система собственности была инвариантна относительно политических процессов. Подробно рассматриваются возможные последствия приватизации различных элементов минерально-сырьевого сектора с точки зрения возникновения внешних эффектов. Эти процессы зависят от общей ситуации в сфере взаимодействия природы и общества, которая накладывает существенные ограничения на сферу применения экономических методов управления природопользованием.

Предложен метод систематизации степени предпочтительности экологических ценностей на разных стадиях экономического развития общества. Сделан вывод о наличии трех возможных стратегий развития в этой области, причем лучшим вариантом было вы компенсированное по доходу движение в сторону увеличения значимости экологических характеристик и достижение на этой основе устойчивого развития общества.

Таким образом, в результате проведенных во второй главе исследований, нами предложены основные направления трансформации системы собственности на минеральные ресурсы, создающие наиболее благоприятный климат для индуцирования рентных доходов и эффективного их перераспределения с акцентом на специфические задачи переходного периода. Кроме того, в отличие от других исследований по вопросам собственности на 'минеральные ресурсы, мы рассмотрели эту проблему под углом зрения экстернальных эффектов, возникающих в связи с загрязнением окружающей среды и истощением, природных ресурсов. Этот подход использовался в качестве методологической основы при

решении вопроса о допустимой степени экологизации отношений природы и общества.

Если выше мы анализировали как образуются рентные доходы в минерально-сырьевом секторе и какие институциональные механизмы, прежде всего институт собственности, способствуют их индуцированию и обеспечивают перераспределение, то теперь мы обратимся к методам изъятия этих доходов в пользу собственника ресурсов.

Эти вопросы рассмотрены в третьей главе "Особенности аккумулирования доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора в федеративном государстве".

Финансовые поступления из добывающего сектора очень важны для любого государства. Они имеют форму прибыли государственных предприятий в добывающем секторе или отчислений от дохода частных предприятий. Для государственных предприятий величина прибыли зависит от ценности месторождения и эффективности его эксплуатации. Для частных предприятий поступления в фонды государства имеют форму платежей, арендной платы, динамической ренты, зафиксированных в горном законодательстве, а также налогов, прямых и косвенных, зафиксированных в законах о налогах и инвестициях.

В советской экономике использовалась схема изъятия рентных доходов, основанная на постепенном присвоении доходов от эксплуатации минерального сырья разными звеньями технологической цепочки от добычи до конечного потребления. Эта система была основана на

- низких ценах на природное сырье;

- регулировании цен на продукцию остальных звеньев технологической цепочки;

- централизованном распределении ресурсов и продуктов;

- государственной монополии внешней торговли.

В настоящее время сохранился лишь первый элемент этой системы. Это, с одной стороны, не дает возможности использовать старую схему извлечения доходов. С другой стороны, затрудняет переход к другой схеме, основанной на изъятии доходов в местах их образования. Постепенный рост цен на природное сырье создаст условия для реформирования существующей системы распределения и перераспределения доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора.

Сейчас рост цен на сырье, приближающихся к уровню мировых, сопровождается неплатежами. В итоге реальные доходы, которые добывающий сектор может вьфучить за свою продукцию, по-прежнему низки.

В федеральных государствах доходы от ресурсного сектора делятся между центром и регионами. Можно выделить три типа налогов, которыми облагаются производители минерального сырья:

- налоги собственника недр, пропорциональные объемам добычи;

- налоги на прибыль;

- налоги на активы в добывающей промышленности.

В диссертации классифицируются налоги, уплачиваемые добывающими предприятиями, которые устанавливаются различными уровнями государственной власти.

На федеральный уровень обычно перечисляются прямые налоги на прибыль корпораций, косвенные налоги типа акциза, налоги на добавленную стоимость или с оборота, экспортные пошлины. К таким налогам также относятся роялти, бонусы, рента - если месторождение расположено на федеральных землях. В зависимости от законодательства эти налоги могут полностью оседать на федеральном уровне, а могут делиться в установленных пропорциях между федеральным правительством и субъектом федерации, на чьей территории ведется добыча.

Основным источником доходов от эксплуатации истощаемых ресурсов для местных органов власти выступает налог на собственность. Субъект федерации может не только участвовать в получении определенной доли федеральных налогов, но и вводить свои. В США в ряде штатов с развитой сырьевой базой существует так называемый налог суверена. Опыт использования этого налога и

создания на этой основе системы траст-фондов, по нашему мнению, может быть полезен для России вообще и, тем более, в условиях переходного периода.

Схема 1 дает иллюстрацию распределения доходов от минерально-сырьевого сектора в федеративном государстве.

Схема N 1. Укрупненная схема поступлений от МСС на различные уровни государственной власти в федеративном государстве (на примере США)

I. В федеральный бюджет.--

Косвенный налог Налог с доходов Экспортные Рента, Платежи

на добытое сырье добывающих пошлины на бонусы, за добы-

и продукты его компаний добываемое роялти, чу с фе-

переработки сырье, плата за деральн.

(акциз, налог на лицензии недра зем. при

продажу) с феде- др.виде

ральных собст-

земель венности

на повер-

хность*

50% поступлений

II. В бюджет субъекта федерации. •<-

Косвенный Налог с до- Налог Налог на Рента, Доход от

налог на ходов добы- суверена** собствен- бонусы, траста,

добытое вающих ком ность шта- роялти, образо-

сырье и паний, рас- та в МСС плата за ванного

продукты положенных лицензии сбором

его пе- на террито- с земель налога

реработки рии штата штата суверена

III. В местный бюджет.

Налог на Платежи,

собствен- возмещаю-

ность шта- щие недо-

та в МСС в полученные

границах налоги**

муниципали-

тета

0,75$ с акра сельскохозяйственных земель; 0,1$ с акра городской территории

Примечание. Основное отличие систем в Канаде и Австралии заключается в том, что поступления типа * изымаются на уровень субъектов федерации, а платежи типа ** отсутствуют.

Численные значения различных налогов в долях ВНП и доходах бюджетов разных уровней рассчитаны на примере США и Австралии, выбранных нами как два "крайних" примера.

В США поступления из минерально-сырьевого сектора в федеральный бюджет составляют 0,3% ВНИ и дают 1,6% приходной части федерального бюджета, на уровне штатов - 0,5% ВНП, составляя 8% всех поступлений в бюджеты среднего уровня; для местных бюджетов подобные поступления формируют 10% их доходов, что равно 0,5% ВНП. Поступления из минерально-сырьевого сектора в бюджеты всех уровней составляют 1,3% ВНП.

В Австралии минерально-сырьевой сектор дает 1,6% федерального бюджета (0,4% ВНП), 11% бюджетов штатов и территорий (0,5% ВНП), и около 20% местных бюджетов (0,3% ВНП). Всего поступления из минерально-сырьевого сектора в бюджеты всех уровней приблизительно соответствует 1,2% ВНП.

Наряду с налоговыми методами изъятия доходов рассмотрены так называемые неналоговые методы. Основной из них - контракты по разделу продукции.

Договоры этого типа заключаются между государством в лице государственной компании и контрактором в лице иностранной компании на фиксированный промежуток времени, включающий разведку и разработку полезного ископаемого (обычно нефти или газа). Государство в лице национальной нефтяной компании, образующей совместное предприятие с инофирмой, принимает активное участие в проведении всех работ. В диссертации подробно рассматриваются контракты подобного типа. Отмечается, что государство может регулировать прибыльность компаняи-контрактора посредством установления различных пропорций раздела добытого сырья.

Особенно важно для контрактов о разделе продукции установить правило равновесного их осуществления. Это означает, что в случае внешнего изменения условий производственного процесса (например, увеличении ставок налогообложения) представитель принимающего государства должен обеспечить

контрактору увеличение его доли добычи или соответствующие выплаты, компенсирующие изменение его финансового положения. С точки зрения контрактора - это один из ключевых моментов договоров о разделе продукции.

Соответственно, можно приблизительно оценить поступления в государственный бюджет в результате реализации договоров о разделе продукции. Несомненным преимуществом контрактов подобного типа можно считать обеспечение поступления конвертируемого товара (природного сырья) в распоряжение государства. Для федерального государства можно предложить процентное разделение поступлений от реализации добытого сырья между бюджетами разных уровней пропорционально их доле в капитале национальной компании.

С точки зрения теории, раздел продукции - паллиативный инструмент изъятия доходов от эксплуатации природных ресурсов, который целесообразно применять в период становления рентных отношений, пока не развиты соответствующие элементы институциональной структуры. Одна из функций таких соглашений - обеспечить гарантированные поставки сырья на внутренний рынок. Необходимость создания таких искусственных барьеров обусловлена тем, что в экономике действует описанная нами выше система присвоения ренты на протяжении всей технологической цепочки потребления и переработки природного сырья. Цены на первичную продукцию занижены, а значит выгоднее ее продавать на внешнем рынке. По мере становления рентных отношений и перемещения сферы ее концентрации в добывающие отрасли потребность в договорах о разделе продукции будет отпадать. Второй важной задачей этих договоров является создание гарантий для внешнего инвестора в условиях меняющегося законодательства. Договоры подобного типа сопровождают процесс формирования рентных отношений. Поэтому инвестор должен точно знать свою долю в доходах от эксплуатации месторождения. Если налоговое и другие виды законодательства стабильны, то он и так может ее подсчитать и решить вопрос, вкладывать ему деньги или нет. В случае заключения соглашения о разделе продукции инвестор сам устанавливает тот барьер, при котором ему выгодно участвовать в проекте. Именно этот вопрос является предметом переговоров.

Таким образом, в третьей главе на основе анализа различных способов аккумулирования доходов от вовлечения элементов минерально-сырьевого сектора в сферу хозяйственной деятельности проведен их сравнительный анализ и сделаны количественные и качественные выводы о возможности пополнения государственных бюджетов различных уровней за счет рентных доходов. Проанализированы неналоговые методы изъятия рентных доходов и определено их х место в системе налогообложения природоэксплуатирующего сектора. Все эти методы изъятия рентных доходов имеют свою специфику на каждом уровне государственной власти в федеративном государстве. Рассмотрению возможности участия региона в лице субъекта федерации в дележе рентных доходов минерально-сырьевого сектора и посвящена следующая глава.

В четвертойу главе "Доходы от эксплуатации минерально-сырьевого сектора на уровне региона" подробно описывается механизм аккумулирования и использования доходов от эксплуатации природных ресурсов на уровне региона (на примере регионов Севера). Сначала описывается система изъятия специфического налога субъекта федерации, обеспечивающего финансовые ресурсы для социально-экономического развития региона за счет отчисления части рентных доходов от эксплуатации истощаемых ресурсов, расположенных на его территории. Чаще всего эти налоги трактуются как вид акциза, наложенного за получение привилегии извлечения природных ресурсов из недр.

Налоги суверена - это налоги регионов, что означает, что они накладываются, собираются и используются органами власти субъектов федерации. Доходы от этого налога являются важнейшим источником финансирования программ, которые помогают обществу воздействовать на процесс использования природных ресурсов и создавать траст-фонды.

Другой принципиальный тип налогов на природные ресурсы - это местный налог на собственность (недвижимость). Местные власти обкладывают своим собственным местным налогом рудники, минералы, продукцию месторождений, находящихся в их юрисдикции.

Целесообразность введения в России налога субъекта федерации объясняется следующим:

- компенсация будущим поколениям потерь нсвозобновимых ресурсов, отчуждение части дохода от их добычи и использования;

- интернализация издержек развития региона: направление части дохода от добычи полезных ископаемых для оплаты совокупных издержек развития региона;

- отчуждение части ренты путем изъятия избыточной прибыли, полученной, если цена соответствующего ресурса превышает среднерыночную цену, гарантирующую среднюю рентабельность;

- перенесение давления налогов на внешних по отношению к региону потребителей;

- регулирование уровня развития с помощью налоговой политики, с тем, чтобы препятствовать расхищению природных ресурсов и держать развитие промышленности под контролем населения региона.

Регионы учреждают траст-фонды для осуществления постоянного накопления средств в целях компенсации будущим поколениям потерь невозобновимых ресурсов. Они сами не предназначены для текущих трат, но процент и доход с них может оказаться значительным подспорьем бюджетам регионов. Основная функция траст-фондов - эффективное воздействие на процессы инвестирования. Правительства регионов используют либо проценты с величины траст-фонда, либо берут в нем низко-процентные займы для обеспечения инвестиций в необходимые услуги и поддержания качества жизни. Регионы из траст-фондов будут осуществлять инвестиции в экономическую диверсификацию для создания устойчивого экономического пространства будущим поколениям. Траст-фонды - это активная форма богатства, которая может создать устойчивый доход региону типа пожизненной ренты.

Представляется, что переориентация установленных законом норм распределения существующих платежей в России хотя и возможна, но достаточно сложна. Кроме того, если даже такую переориентацию произвести, то, согласно экспертным оценкам, этих доходов не хватит для нормального

финансирования намеченных программ социально-экономического развития регионов с избыточным развитием добывающей промышленности. Поэтому здесь не обойтись без введения нового налога. Так, например, активно обсуждается введение так называемого энергетического налога. Конечно, введение новых налогов всегда вызывает определенные трения. Однако в данном случае, если не откладывать введения налога, то можно было бы ввести его таким образом, чтобы включить требуемую сумму налога в рост цен. С точки зрения динамики цен введение такого налога - нейтральное мероприятие, поскольку рост цен и так будет продолжаться, пока они не достигнут мирового уровня. Введение такого налога только лишь позволит перераспределить дифференциальную ренту, концентрирующуюся у хозяйствующего субъекта. По нашему мнению, такой налог послужил бы в какой-то мере аналогом используемого в США налога суверена. Этот налог мог бы вводиться в каждом из субъектов федерации, а полученные из него средства использовались бы на нужды социально-экономического развития региона.

Опыт государств, имеющих территории с экстремальными условиями жизнедеятельности, показывает, что для таких территорий применяются, как правило, специфические механизмы финансирования развития хозяйственной деятельности, социальной сферы, поддержания их ресурсного потенциала. Обычно хозяйственная деятельность в таких регионах сопряжена с повышенной степенью истощением природно-ресурсного потенциала, загрязнением окружающей среды, сокращением среды обитания и ухудшением условий жизни для коренного населения в связи с фактически колониальным типом экономического освоения их территории. Подобный негативный уклон развития нужно как-то компенсировать.

Целью создания траст-фондов является формирование финансового потенциала, использование которого позволит компенсировать указанные выше негативные процессы. Создание данного специализированного институциональногс образования необходимо потому, что при существующей системе наблюдаете? отрицательный баланс в динамике национального богатства. Это происходит 1 форме истощения природноресурсного потенциала северных территорт (исчерпанием месторождений полезных ископаемых, усиленной эксплуатацие]

лесных ресурсов, ухудшением состояния окружающей среды), не компенсированного в достаточной мере развитием других элементов их экономического и социального потенциала.

В этих условиях основным источником финансовых ресурсов для обеспечения социально-экономического развития северных регионов могут быть доходы от эксплуатации месторождений полезных ископаемых.

Для того, чтобы поддерживать социально-экономический потенциал на фиксированном уровне, необходимо вкладывать средства в смежные сферы экономики, которые давали бы доход, компенсирующий истощение минеральных ресурсов. В диссертации предложены модельные Г построения, дающие количественную оценку необходимых инвестиций в другие сектора экономики.

Учитывая производственную специфику процесса отработки месторождений, определяющего поступления данного налога, с одной стороны, и специфику осуществления инвестиций в производственные, инфраструктурные и социальные объекты, с другой стороны, необходимо отметить, что типичной будет ситуация текущей несбалансированности. Накопление средств будут отражать осуществление инвестиций. В этом случае возникает необходимость защиты накопленных средств от инфляции. Эта функция добавляется к основной целевой установке, определяющей логику финансового механизма управления фондами.

С теоретической точки зрения введение таких налогов и создание траст-фондов вытекает из необходимости компенсации процессов истощения нриродно-ресурсного потенциала за счет создания финансового контура (налог - трастовый фонд), направляющего финансовые потоки, соответствующие необходимым компенсационным затратам. Невозможность компенсировать физическую истощаемость ресурсов вызывает необходимость компенсации падения экономического потенциала региона за счет других сфер деятельности. Другой важной теоретической основой такого механизма является положение о том, что необходим учет внешних затрат, связанных с освоением ресурсного региона (обустройство, инфраструктура и т.п.), а также будущих затрат (создание рабочих мест тем, кто их потеряет в результате истощения месторождения и др.).

В диссертации предлагаются конкретные формулы расчета ставки 'специализированного налога, который должен поступать в траст-фонд соответствующего рег иона.

Данные расчета демонстрируют принципиальную возможность установления специализированного налога, позволяют оценить его ожидаемые размеры и сопоставить налоговые поступления с потребностями регионов в инвестиционных ресурсах. Ставки налога должны быть дифференцированы по месторождениям пропорционально их рентной оценке. Кроме того, еще один фактор дифференциации - скорость истощения месторождения, изменение внешних факторов функционирования добывающего сектора.

В диссертации рассматривается место траст-фондов в системе финансирования социально-экономического развития региона. На схеме 2 представлены источники формирования траст-фондов.

Таким образом, в четвертой главе предлагается конкретный механизм расчета налога суверена и доказывается, что социально-экономическое развитие регионов должно в значительной степени осуществляться за счет траст-фондов, аккумулирующих в себе средства налога суверена, рассчитанного на основе сочетания принципа компенсации истощения природных ресурсов и учета потребности в инвестициях данного региона.

В пятой главе "Основные направления совершенствования властно-хозяйственных отношений в минерально-сырьевом секторе"

обобщены исследования, проведенные в предыдущих главах. Сначала на макроэкономическом уровне рассматривается роль минерально-сырьевого сектора в экономике России. Затем на основе подробного изучения действующей системы налогообложения минеральных ресурсов проводится его микроэкономический анализ, в результате которого делается вывод о том, что наилучшей длу России формулой отчуждения рентных доходов становится бонус, уплачиваемый I рассрочку и соответствующая процедура тендера, позволяющая получить < пользователя недр не меньше объективно обусловленного рентного дохода.

Схема 2. Источники формирования средств траст-фондов

Завершается глава рекомендациями по совершенствованию структуры управления минерально-сырьевым сектором, позволяющими реализовать сформулированные выше предложения.

В экономике России минерально-сырьевой сектор занимает одно из центральных мест. В нем создается 25-30% ВИН. Для сравнения приводятся аналогичные оценки для других стран (см. табл. 1).

Таблица 1. Доля МСС в ВЦП ряда стран.

Название страны Стоимость добываемого сырья, деленного На ВНП

Саудовская Аравия 80%

США 2,5%

Канада 5,7%

Австралия 6,2%

ЮАР 12,4% •

Великобритан ия 4,0%

Бразилия 3,4%

Мексика 12%

В то же время доля добывающего сектора в доходах консолидированного бюджета РФ составляла в 1992 г. 7-8%. Остальная рента присваивается различными элементами технологической и трансакционной цепочек, по которым распределяется продукция минерально-сырьевого сектора.

Изучение структуры затрат и доходов в добывающих отраслях позволяют сделать вывод, что при политике сдерживания роста цен на природные ресурсы, и в первую очередь, на энергоносители, практически нет резерва для дальнейшего увеличения платежей. А учитывая необходимость осуществления инвестиций, направленных на поддержание объемов добычи природных ресурсов, в первую очередь, углеводородного топлива, ощутимая доля этих поступлений должна быть возвращена добывающему сектору. Поэтому чистый доход бюджета от его эксплуатации будет еще меньше. Реальный рост доли добывающего сектора в бюджете может быть достигнут только в условиях увеличения цен на сырьевые ресурсы. Если предположить, что цены на природные ресурсы достигнут мирового уровня, то при этой же системе налогообложения доля минерально-сырьевого сектора в бюджете могла бы достигнуть 50 % (ВВП и бюджет были пересчитаны по мировым ценам).

Таким образом, в качестве первоочередной меры может быть рекомендовано некоторое увеличение налоговой нагрузки на газодобывающую отрасль. Эта мера будет целесообразна только при реализации двух условий:

- поэтапная либерализация цен на природные ресурсы и, прежде всего, энергоносители;

- решение проблемы неплатежей в добывающем секторе.

Долгосрочная реформа налогообложения ресурсодобывающего ректора в целях упорядочения отношений по поводу распределения дохода от минерально-сырьевого сектора и его использования для нужд формирования консолидированного бюджета предполагает, во-первых, разграничение прав собственности на природные ресурсы; во-вторых, формирование соответствующей институциональной структуры, обеспечивающей реализацию отношений собственности; в-третьих, определение экологических и некоторых других

общесистемных ограничений на способы использования природных ресурсов; в-четвертых, определение механизма изъятия и перераспределения доходов от эксплуатации природно-ресурсного потенциала.

В диссертации предлагается организационная схема управления минерально-сырьевым сектором, позволяющая создать адекватную институциональную систему реализации реформированных властно-хозяйственных отношений. Предлагается создать Бюро по управлению природными ресурсами. Бюро непосредственно взаимодействует с пользователем природных ресурсов, передавая ему объекты природопользования, находящиеся в федеральной, муниципальной собственности. Бюро, представляя собственника, заключает договор об аренде природных объектов с конкретными пользователями. Само Бюро не занимается предпринимательской деятельностью. Бюро организует процесс воспроизводства природно-ресурсного потенциала, ведет его учет и контроль.

Согласно предлагаемому механизму управления, Бюро организует (самостоятельно или поручая это своему региональному отделению, что зависит от значимости объекта) предоставление в пользование природных ресурсов следующими методами:

- проведение аукционов;

- купля-продажа ресурсов на основе прямых переговоров между Бюро (региональным отделением) и потенциальным покупателем;

- организация конкурсов с последующей безвозмездной передачей ресурса потенциальному владельцу.

Руководствуясь стратегией собственника, Бюро сдает в аренду природные объекты или предоставляет их в пользование на других условиях. Выделяются два типа аренды:

- аренда с последующим выкупом;

- аренда с последующим возвратом природного объекта собственнику (продлением арендного договора).

Предоставление в аренду может производится:

- на основе аукциона;

- на основе прямых договоров с Бюро (его региональным отделением).

Бюро (его региональные отделения) разрабатывают типовой договор об аренде объектов. Полномочия Бюро в области составления типового договора определяются в законодательных актах.

Доходы от аренды природных объектов распределяются в пользу собственника природных ресурсов (федерального государства или субъекта федерации).

На схеме 3 представлена предлагаемая налоговая схема распределения рентных доходов между собственником недр и контрактором.

В заключение кратко описывается механизм вовлечения минеральных ресурсов в сферу хозяйственной деятельности с ориентацией на развитие рыночных отношений в минерально-сырьевом секторе.

Схема 3. Налоговая схема распределения рентных доходов

-^|<Редер«ль»ме ■

Собствен»*;

ЛМЛ1

Пользователь

в!

в2

83

в4

55

Региональные налоги

«Э Федфялын!

к| РегвомлммЯ

9 бюджет

» Бонус |-

- доход пользователя; Б2 - земельная рента; 53 - региональный налог; Б4 - роялти;

Б5 - эксплуатационные издержки.

Выводы.

1. Основной целью трансформации социально-экономического механизма управления минерально-сырьевым сектором России является создание благоприятного климата для индуцирования и эффективного перераспределения рентных доходов, включая реформу отношений собственности, налоговой системы и структуры управления минерально-сырьевым сектором в переходной экономике.

2. На формирование рентных доходов оказывают влияние процессы истощения природных ресурсов, которые сами по себе не однозначны, и в условиях переходной экономики они усиливаются из-за сокращения автономных инвестиций в добывающий сектор, обеспечивающих воспроизводство минерально-сырьевой базы, и из-за усиления относительной нагрузки на минерально-сырьевой сектор, доля которого в российской экономике сокращалась медленнее средних темпов падения производства.

3. Необходимо четкое разграничение объектов собственности и однозначное закрепление каждого объекта за конкретным собственником. Все полезные ископаемые должны находиться в собственности федерации или субъектов федерации в зависимости от типа сырья и размеров месторождения. Поверхность земли находится в собственности субъекта федерации, муниципалитета или малочисленного народа, частной собственности.

Такое разделение (собственность на недра и собственность на поверхность) создаст условия для конструктивной трактовки так называемого совместного владения и даст возможность трансформации имеющихся властно-хозяйственных отношений в систему отношений собственности с четким выделением объектов и субъектов собственности. При этом необходимо увеличивать размеры федеральных земель, что соответствовало бы практике государств с федеративным устройством политической системы.

4. Система прав собственности подразумевает создание адекватных институциональных условий ее реализации. Необходимо создание Бюро по управлению использованием природных ресурсов, которое представляет интересы собственника, организует передачу ресурса от собственника к пользователю, обеспечивает соблюдение экологических и других ограничений на процесс использования минеральных ресурсов.

5. Сложившаяся в советской экономике схема изъятия рентных доходов, основанная на постепенном присвоении доходов от эксплуатации минерального сырья разными звеньями технологической цепочки от добычи до конечного потребления, неизбежно постепенно заменяется на новую. Однако в настоящее время сохраняется относительная дешевизна природных ресурсов, что, с одной стороны, не дает возможности использовать старую схему извлечения доходов. С другой стороны, это затрудняет переход к другой схеме, основанной на изъятии доходов в местах их образования. Постепенный рост цен на природное сырье создаст условия для реформирования существующей системы распределения И перераспределения доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора. Для России могут быть рекомендованы две схемы: во-первых, введение платежей и специальных налогов на эксплуатацию природных ресурсов, во-вторых, договор о разделе продукции. Оба подхода обеспечивают первичное распределение и изъятие рентного дохода от эксплуатации минерально-сырьевых ресурсов. Кроме того, налоговая система в целом обеспечивает вторичное изъятие (перераспределение) рентных доходов. В диссертации предлагаются следующие основные формы изъятия рентных доходов от эксплуатации элементов минерально-сырьевого сектора:

5.1 Универсальная схема распределения доходов через платежи V специальные налоги на использование природных ресурсов, а именно: платежи \ рента за пользование поверхностью земли; импортная пошлина; налог н; добавленную стоимость; налог на собственность; роялти и бонус; налог субъект; федерации; налоги на прибыль; другие налоги.

5.2 Распределение доходов через договор о разделе продукции между государством в лице государственной компании и заинтересованной компании-подрядчика. Эта форма применяется при изменении субъекта пользования недрами, т.е. либо когда вовлекается новое месторождение, ранее неиспользовавшееся, либо когда старая структура не в состоянии эффективно эксплуатировать месторождение и требуется привлечение внешних инвестиций. При этом платежи типа роялти и ренты, как правило, отсутствуют, но могут и применяться; налог субъекта федерации обычно изымается.

6. Переход к прямому изъятию рентных доходов в местах их образования Может наталкиваться на ряд барьеров, поставленных действием компенсационных механизмов в переходной экономике, ориентированных на поддержание старой системы распределения рентных доходов. Кризис неплатежей - прямое следствие действия таких компенсационных механизмов.

7. Увеличение платежей за пользование природными ресурсами должно быть поэтапным. На первом шаге их доля в консолидированном бюджете должна быть доведена до 20-25%. Конкретные значения налогов и платежей зависят от многих факторов, в том числе от того, какой объем продукции добывающей промышленности охвачен первой, а какой второй схемой изъятия рентных доходов. Важным фактором, определяющим величину налогов, является распределение доходов между федеральным уровнем и субъектом федерации. Субъект федерации должен получить столько, сколько он реально может израсходовать на нужды социально-экономического развития. На основе достижимых приоритетов создаются региональные программы социально-экономического развития, одним из источников финансирования которых становится траст фонд, сформированный за счет доходов от эксплуатации минерально-сырьевого сектора региона. Это вытекает из теоретической посылки о том, что рентоносная сфера экономики не обязательно является наилучшим объектом для дополнительных вложений капитала. С другой стороны, устойчивое

развитие региона требует обеспечения воспроизводства его социально-экономического потенциала. Истощение природно-ресурсной базы должно быть восполнено компенсирующими мерами, финансируемыми за счет части рентного дохода, концентрируемого в траст-фондах.

8. По своему характеру траст-фонды регионов являются инвестиционными фондами. Они учреждаются с целью обеспечения социально-экономического развития регионов с гипертрофированным развитием добывающего сектора. Поэтому одновременно эти фонды имеют специфику директивного траста, когда попечитель выбирает стратегию управления. В современных политических условиях представляется целесообразным создание двухуровневой системы траст-фондов. На верхнем уровне будет находится федеральный траст-фонд, а на нижнем уровне траст-фонды субъектов федерации. Учредителем траст-фонда верхнего уровня является федеральное правительство, а учредителями траст-фондов субъектов федерации являются региональные власти. Федеральное правительство выступает их соучредителем, делегируя свои права соответствующему Бюро по управлению природными ресурсами.

9. Учредители траст-фонда как собственники дифференциальной ренты, приносимой природными ресурсами, передают ее часть в траст-фонд в форме уплаты специализированного регионального налога или в форме добровольной передачи части платежей за природные ресурсы, которые взымаются и распределяются в соответствии с Российским законодательством. Кроме того, могут привлекаться другие источники финансирования деятельности траст-фондов (отчисления из экологических фондов, отчисления части доходов от приватизации, отчисление части акцизных сборов, части отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, фонда конверсии, фонда занятости и т.п.).

В федеральный траст-фонд перечисляется фиксированный процент поступлений в региональные траст-фонды.

Основное содержание диссертации отражено в 40 работах. К важнейшим из них относятся следующие:

1. Экономические проблемы природопользования. - М.: Наука. 1993. Гл.1 п.З; гл.З, п.1,2; гл.4, п.2; гл.5, п.2; гл.6, п.1,2; гл.7, п.2.- 5 п.л.

2. Экономика природопользования. Учебное пособие. - М.: Аспект-пресс. 1995. Гл.1, гл.З, гл.5.- 5 п.л.

3. Природоохранная деятельность в переходной экономике (в соавторстве)/ Вопросы экономики, 1995, № 2, с. 139-149 - 1 п.л., вклад автора 0,5 п.л.

4. Развитие системы эколого-экономической экспертизы в России (на примере проекта Сахалин-1)/ Оценка воздействий: российский, германский и бразильский опыт (в соавторстве), 1995, М., - 0,8 п.л., вклад автора 0,4 п.л.

5. О стратегии использования минерального сырья (комментарии к теории Г.Хотеллинга)/Экономика и математические методы, 1991, т. 27, вып. 4, с.686-695. (в соавторстве) - 1,2 п.л., вклад автора 0,8 п.л.

- 6. Проблема экономического регулирования добывающего сектора экономики/ Экономика и математические методы, 1993, т. 29, вып. 1, с. 88-96 - 1 п.л.

7. Эколого-экономические аспекты преобразования отношений собственности в минерально-сырьевом комплексе/Экологическое развитие, 1992, вып.2, с. 21-29 -1 п.Л.

8. Социально-экономические основы экологической политики/ Экономика и математические методы, 1991, т. 29, вып.2, с.510-521 (в соавторстве) - 1 п.л., вклад автора 0,6 п.л.

9. Проблемы преобразования отношений собственности в минерально-сырьевом комплексе / Власть и прибыль в современной экономике. ЦЭМИ АН СССР. 1991, с. 138 - 151 - 0,7 п.л.

10. Социально-экономическая эффективность природопользования в период перестройки/ Потребность исторического выбора и программа обновления СССР. ЦЭМИ АН СССР. 1991, с. 145 - 156 - 0,7 п.л.

11. Некоторые подходы к экономической оценке месторождений комплексного природного сырья. Сб. молодых ученых АНХ при СМ СССР., М.: 1990, с. 85-93, - 0,5 п.л.

12. Крупномасштабные хозяйственные мероприятия и сбалансированность экономического развития/ Экономика и математические методы, 1989, т. 25, вып.6, с, 1053-1059 (в соавторстве) - 0,7 п.л., вклад автора 0,4 п.л.

13. Проблемы экономизации отношений природы и общества/ Известия АН, сер. Экономическая, 1989, N6, с.15-26 (в соавторстве) - 1,1 п.л., вклад автора 0,6 п.л.

14. К вопросу об экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды/ Экономика и математические методы, 1988, т. 24, вып.З, с. 458-468 (в соавторстве) - 1 п.л., вклад автора 0,5 п.л.

15. Некоторые проблемы сбалансированного функционирования экономики в условиях перехода на интенсивный путь развития/ Анализ экономического механизма управления народным хозяйством. ЦЭМИ АН СССР. 1987, с. 58-74 (в соавторстве) - 1 п.л., вклад автора 0,5 п.л.

16. Некоторые проблемы природопользования в условиях формирования единого народнохозяйственного комплекса/ Проблемы формирования единого народнохозяйственного комплекса. Ден. М.: ИНИОН АН СССР. N 28551, 1987, -0,7 п.л.

17. Pollution Charges in Russia: Experience of Application and Theoretical Basis. /Institutions and Environmental protection. Conference Proceedings of the Third EAERE Meeting. V. 2, Krakov, 1993, p.p. 232-233 (в соавторстве) - 0,5 п.л., вклад автора 0,25 п.л.

18. Transboundary Pollution and Economic Incentives of its Reduction. /Institutions and Environmental protection. Conference Proceedings of the third EAERE Meeting. V. 3, Krakov, 1993, p.p. 285-292 (в соавторстве) - 0,5 п.л., вклад автора 0,25 п.л.

19. Application of а Pollution Fee System in Russia/Economic Instruments for Air Pollution Control. Ed. by G.Klaassen and F.R.Forsund, 1994, p.p.165-184 (в соавторстве) - 1,2 п.л., вклад автора 0,6 п.л.

20. Application of Joint Implementation Projects in Russia/ The Economics of Atmospheric Pollution: Theories, Applied Models and Implications for International Policy Making. 16-18 November 1995. Wageningen, p. 359-382. - 1 ii.ji.

■ "1

Зака з № 18 30/Х-У5г.Объем 2»5п.л,Тирэж ЮОэкз. ЦЭК.И РаН