автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Правовое регулирование прохождения службы в системе федеральной противопожарной службы МЧС России

□оздэзоаа

На правах/рукописи

Лоцманенко Сергей Борисович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ

МЧС РОССИИ

05.26.02 - безопасность в чрезвычайных ситуациях (юридические науки)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург - 2009

003493098

Работа выполнена в Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России

Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент

Рыбкина Марина Владимировна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Николаева Татьяна Геннадьевна; кандидат юридических наук Антипова Елена Павловна

Ведущая организация Российская правовая академия

Министерства юстиции Российской Федерации Северо-Западный филиал ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерство юстиции РФ"

Защита состоится 30 декабря 2009 года в 12.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 205.003.06 при Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России по адресу: 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 149.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.

Автореферат разослан «_» ноября 2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета доктор педагогических наук

кандидат юридических наук, профессор Грешных A.A.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России.

Главные направления реформирования государственной службы были определены Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. и федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336.'

В числе главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации предусмотрено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих.

Фактическое состояние государственной службы позволяет утверждать, что эти направления сохраняют свою актуальность и сегодня. В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Процесс формирования нормативного правового регулирования системы государственной службы начался с принятия Федерального закона «О системе государственной службы». В нем были определены правовые и организационные основы государственной службы. Этот Федеральный закон юридически закрепил видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской службы, военной и правоохранительной службы как самостоятельных ее видов.

1 "Собрание законодательства РФ", 25.11.2002. № 47.Ст. 4664

Служба в федеральной противопожарной службе МЧС России ( далее -ФПС МЧС России ) является разновидностью федеральной государственной службы. Наряду с признаками, свойственными всей государственной службе, она обладает специфическими чертами, которые характеризуют ее как самостоятельную часть в общей системе государственно-служебных отношений Российской Федерации.

В первую очередь ее самостоятельность обусловлена выполнением особых функций по обеспечению пожарной безопасности, законности и правопорядка в этой сфере. В своей деятельности сотрудники ФПС МЧС России наделены правом применения системы мер государственного принуждения, пресечения и административных взысканий. Являясь представителями власти, данная категория государственных служащих наделена государственно-властными полномочиями. Эти властные полномочия выражаются в праве давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения указания и распоряжения; совершать действия, влекущие юридические последствия в отношении субъектов, не связанных с ними служебными отношениями.

Личный состав ФПС МЧС России нередко несет службу в экстремальных условиях. Выполнение задач по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ часто связано с непосредственной угрозой для жизни и здоровья сотрудников. Эти факторы обуславливают особенности правового регулирования служебных отношений с участием данной категории государственных служащих.

Рассматривая службу в ФПС МЧС России как вид федеральной государственной службы, то есть как вид профессиональной деятельности государственных служащих, представляется необходимым отметить, что в системе ФПС МЧС России осуществляется государственная служба трех видов: федеральная государственная гражданская служба, военная служба и служба лиц рядового и начальствующего состава ФПС МЧС России (сотрудников).

Все эти виды государственной службы в системе федеральной противопожарной службы имеют свои особенности, но в то же время входят в единую, взаимосвязанную систему государственно-служебных отношений. Наиболее отличительные черты присущи службе лиц рядового и начальствующего состава (сотрудников) ФПС МЧС России в силу особых

задач, функций, принципов, порядка прохождения службы, административно-правового статуса сотрудника ФПС МЧС России и т.д. Сотрудники являются наиболее многочисленной категорией личного состава ФПС МЧС России, основным кадровым составом службы, - их численность составляет в настоящее время свыше 85 ООО единиц.

В настоящее время в России происходит постепенная унификация нормативной правовой базы, регламентирующей прохождение государственной службы. В связи с этим служба лиц рядового и начальствующего состава ФПС МЧС России должна быть отнесена к одному из трех видов государственной службы, предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы в Российской Федерации», что должно быть закреплено законодательным актом.

Государственные служебные отношения в ФПС МЧС России находятся в стадии становления и только начинают рассматриваться с позиции науки административного права. Законодательство, регулирующее эти отношения, еще до конца не сформировано, а действующие нормативные правовые акты имеют ряд существенных недостатков. Так, например, отсутствуют системность и цельность правового регулирования государственно-служебных отношений в ФПС МЧС России; прослеживается неопределенность и противоречивость некоторых положений института государственно-служебных отношений в ФПС МЧС России ; отсутствует единая правовая модель службы в федеральной противопожарной службе, недостаточно разработан план проведения реформы государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России.

Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению осуществления государственных функций - важнейший элемент функциональной составляющей механизма государственного управления, низкая эффективность которого в современной России обусловлена, в числе прочего, дефектами административно-правового режима государственно-служебной деятельности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем системного обновления подходов в правовом регулировании комплекса отношений, опосредующих управление государственной службой.

Все вышеуказанное и определило актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности. Исходные принципы организации и функционирования государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. Эти нормативные акты создают правовые предпосылки развития российского законодательства о государственной службе. Однако в них не нашли закрепления механизмы правового регулирования государственно-служебных отношений в системе федеральной противопожарной службы.

В настоящее время институт службы в ФПС МЧС России недостаточно изучен, отсутствует обоснованная как со стороны административной научной теории, так и со стороны практики модель прохождения службы сотрудниками федеральной противопожарной службы. На сотрудников ФПС МЧС России распространяются основные положения государственно-служебных отношений в органах внутренних дел, которые были разработаны еще в советский период, когда существовали другие социально-экономические и государственно-политические отношения2. Они нашли свое отражение в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Однако в ситуации глобального реформирования российской государственности государственно-служебные отношения в федеральной противопожарной службе нуждаются в новых научных исследованиях, так как, во-первых, уже сегодня наметилась тенденция отставания законодательства о службе в ФПС МЧС России от уже сформированной законодательной базы, регулирующей общие подходы к государственной службе Российской Федерации; во-вторых, не изучено влияние государственной службы со всеми элементами ее функционирования на службу в ФПС МЧС России. Все это делает необходимым уточнение ряда теоретических положений и практических подходов к современному пониманию службы в ФПС как разновидности федеральной государственной службы.

2 Филиппова Э.М. Правовые и организационные основы государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации (милиции): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Челябинск, 2005. С. 3.

В настоящее время мы наблюдаем становление и легальное оформление новой концепции государственной службы. Данная концепция основывается как на трудах дореволюционных ученых, таких как А.И.Елистратов, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, Ф.Энгельс, так и достижениях современной правовой науки. Необходимо отметить также ряд авторов советского периода, чьи работы, хотя и были посвящены проблематике государственной службы «советского типа», тем не менее не утратили своей актуальности и в настоящее время. Это такие ученые, как В.М.Манохин, А.Ю.Тихомиров, Г.И.Петров, В.И.Щепетев и др. Существенный вклад в изучение государственной службы внесли такие авторы как Г.В.Атаманчук, Г.К. Артамонова, Д.Н. Бахрах,

A.А.Гришковец, A.A. Ливеровский, А.Ф. Ноздрачев, В.А. Козбаненко, Ю.Н.Старилов и др. Применительно к правоохранительной службе в органах внутренних дел общие аспекты прохождения службы анализировали

B.Б.Гайдов, П.П. Сергун, В.В. Черников, К.П. Соловей; правовой статус сотрудников органов внутренних дел анализировали В.Н. Бойко, С.С. Козлов, М.И. Никулин; социальные и правовые вопросы функционирования органов внутренних дел рассматривали Ю.Е. Аврутин, И.Н. Зубов, В.Я. Кикоть и другие.

Вопросы правового регулирования государственной службы исследованы довольно широко, однако степень исследованности вопросов прохождения государственной службы в системе ФПС МЧС России изучена недостаточна.

Необходимость в дальнейшем глубоком научно-теоретическом исследовании службы в системе ФПС МЧС России и обозначило объект диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования службы в системе федеральной противопожарной службы, теоретико-правовые основы ее прохождения.

Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты и отдельные правовые нормы, регулирующие службу сотрудников федеральной противопожарной службы, практика их применения, научная литература, посвященная исследуемой проблеме, правотворческая и

правоприменительная деятельность МЧС России и иных органов исполнительной власти Российской Федерации в указанных сферах.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является выявление особенностей правового регулирования прохождения государственной службы в системе федеральной

противопожарной службы, формулировании практических рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов государства.

Для достижения данной цели автор поставил перед собой следующие

задачи:

- определить понятие службы в ФПС МЧС России, её место в системе государственной службы в Российской Федерации;

- рассмотреть основные принципы и функции службы в ФПС МЧС России и их классификацию;

- исследовать административно-правовой статус сотрудника ФПС МЧС России как государственного служащего;

- изучить правовое значение контракта о службе в федеральной противопожарной службе в качестве основания возникновения государственно-служебных отношений с сотрудниками ФПС МЧС России и его правовую природу;

- исследовать проблемы правового регулирования прохождения службы в ФПС МЧС России, а также перспектив его совершенствования;

- разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего прохождение службы в ФПС МЧС России.

Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах МЧС России в области регулирования службы в системе ФПС МЧС России, а также зарубежном законодательстве, регулирующем прохождение службы в органах пожарной безопасности.

Методологической основой диссертационного исследования

является диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно -

правового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, логического.

Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной темы.

Диссертация является комплексным, междисциплинарным исследованием, специально посвященным проблеме прохождения службы в системе ФПС МЧС России. Исследованы исторические аспекты, влияющие на современное развитие ФПС МЧС России. Проведен научный анализ понятийного аппарата в сфере государственной службы в ФПС МЧС России. Дано авторское понятие службы в федеральной противопожарной службе. Оценены основные тенденции развития государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России.

В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере регулирования правоотношений, связанных с прохождением службы в системе ФПС МЧС России.

Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в российском обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту.

1. Служба в ФПС МЧС России - это основанное на действующем законодательстве организационно-структурное построение части государственного аппарата и профессиональная служебная деятельность сотрудников, замещающих государственные должности по исполнению функций государственного управления в целях обеспечения безопасности общества от пожаров, обеспечения законности и правопорядка, борьбы с правонарушениями в сфере пожарной безопасности.

2. Функции службы в ФПС МЧС России, регламентированные Федеральным законом «О пожарной безопасности», соответствуют функциям правоохранительной службы.

3. Авторские определения понятий «административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы», «прохождение службы в федеральной противопожарной службе», «контракт о службе в федеральной противопожарной службе».

4. Действующими законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации статус сотрудника федеральной противопожарной службы фактически приравнен к статусу сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации.

5. Предложения по совершенствованию правового регулирования прохождения службы в федеральной противопожарной службе:

- закрепить законодательным актом Российской Федерации правовой режим правоохранительной службы для службы лиц рядового и начальствующего состава в федеральной противопожарной службе;

- предусмотреть в проекте федерального закона о правоохранительной службе в Российской Федерации взаимосвязь государственной гражданской службы, военной службы и муниципальной службы с правоохранительной службой;

- предусмотреть в проекте федерального закона о правоохранительной службе в Российской Федерации положение о прохождении аттестации сотрудником правоохранительной службы для решения вопроса присвоения звания досрочного или на одну ступень выше звания, предусмотренного штатным расписанием по занимаемой должности, снижения или лишения звания.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам теории правового статуса сотрудника федеральной противопожарной службы. В диссертации нашли свое отражение теоретико-правовые аспекты государственно-служебных отношений в условиях функционирования нового федерального законодательства о системе государственной службы Российской Федерации, например, диссертантом обозначены место и значение федеральной противопожарной службы в системе государственной службы Российской Федерации,

проанализированы правоохранительные аспекты деятельности ФПС МЧС России, изучены проблемы, оказывающие существенное влияние на состояние государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России как правового института и предложены пути их разрешения; разработаны отдельные элементы государственно-служебных отношений, представляющие ценность не только дня науки административного права, но и общей теории права; выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства о правоохранительной службе Российской Федерации.

Таким образом, разработанные автором положения позволяют обогатить теорию института государственной службы Российской Федерации, административно-правовую и административно-процессуальную науку, оказать помощь в дальнейших научных поисках в административно-правовой и административно-процессуальной сферах.

Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов:

- в правотворческой деятельности при разработке проекта федерального закона о правоохранительной службе и для законодательного обеспечения административно-правового статуса сотрудника ФПС МЧС России;

- в дальнейших научных исследованиях проблем, связанных с правовым обеспечением деятельности правоохранительной службы в целом и службы в ФПС МЧС России в частности;

- в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников ФПС МЧС России.

Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в ходе преподавания «Административного права», «Трудового права», «Конституционного права», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.

Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре.

Кроме того, основные теоретические положения были изложены в тезисах, материалах международной научно-практической конференции СПб УГПС МЧС России, международной научно-практической конференции Уфимского филиала Уральской государственной юридической академии.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в пяти публикациях общим объемом 2,0 п. л.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из четырех параграфов, заключения, библиографического списка из 157 наименований. Общий объем диссертации-160 страниц, основной текст-145 страниц.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется объект, предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна, устанавливается практическая и теоретическая значимость исследования.

Первая глава «Общая характеристика государственно-служебных отношений в системе федеральной противопожарной службы МЧС России» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Место и роль государственно-служебных отношений в федеральной противопожарной службе в системе государственной службы Российской Федерации» автор проводит комплексный анализ государственно-служебных отношений в ФПС МЧС России, исследует понятие службы в ФПС МЧС России, её место и значение в системе государственной службы в Российской Федерации, рассматриваются характерные признаки службы в ФПС МЧС России , позволяющие ее отнести к федеральной государственной службе.

Сегодня заложены основы правового регулирования системы государственной службы в Российской Федерации, приняты федеральные законы

«О системе государственной службы Российской Федерации, «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Вместе с тем, анализируя теоретические подходы и нормативные правовые акты, регламентирующие построение системы государственной службы в Российской Федерации, автор приходит к выводу, что в понятие «государственная служба» вкладывается различное содержание.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Напротив, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. №69-ФЗ «О пожарной безопасности» подразумевает под федеральной противопожарной службой систему подразделений, являющихся частью Государственной противопожарной службы, то есть структурное построение части государственного аппарата.

Изучение научной литературы и нормативных правовых актов по данному вопросу позволило автору прийти к выводу, что понятие «служба в федеральной противопожарной службе» может трактоваться в трех основных значениях: как правовой институт, как часть аппарата государства, как вид деятельности.

В качестве правового института служба в ФПС МЧС России представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения в системе ФПС МЧС России. Она является структурным элементом социально-правового института государственной службы Российской Федерации.

Как часть государственного аппарата, на которую возложены исполнительные и распорядительные функции, служба в ФПС МЧС России представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на него задач. Служба в ФПС МЧС России реализуется в

федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на решение задач в области пожарной безопасности, она представляет собой службу публичного характера, осуществляемую в виде общественно полезной деятельности сотрудниками ФПС МЧС России.

Как вид деятельности служба в ФПС МЧС России, во-первых, является одним из видов деятельности государства по формированию профессионального кадрового ядра сотрудников ФПС МЧС России в целях выполнения задач государства в правоохранительной сфере; во-вторых, может быть рассмотрена как повседневная оперативно-служебная деятельность личного состава ФПС МЧС России.

Автор предлагает следующее определение службы в федеральной противопожарной службе - это, основанное на действующем законодательстве организационно-структурное построение части государственного аппарата и профессиональная служебная деятельность сотрудников, замещающих государственные должности по исполнению функций государственного управления в целях обеспечения безопасности общества от пожаров, обеспечения законности и правопорядка, борьбы с правонарушениями в сфере безопасности.

Служба в ФПС МЧС России занимает самостоятельное место в системе государственной службы Российской Федерации. Ей присущи как общие, так и специфические черты федеральной государственной службы России.

Изучение и анализ нормативных правовых актов, регулирующих прохождение службы в ФПС МЧС России, а также научной литературы дали возможность диссертанту выделить основные организационные признаки службы в ФПС МЧС России, обуславливающие отнесение этой службы к федеральной государственной службе:

- единство организации ФПС МЧС России, которое закреплено статьей 5 Федерального закона "О пожарной безопасности", - федеральная противопожарная служба, являясь составной частью Государственной противопожарной службы, интегрированы в систему МЧС России, а органы управления ФПС МЧС России являются одновременно органами управления МЧС России.

- осуществление службы на всей территории Российской Федерации, в том числе через создаваемые МЧС России территориальные органы;

- прохождение службы на должностях рядового, среднего и старшего начальствующего состава, устанавливаемых Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также на должностях высшего начальствующего состава, устанавливаемых Президентом Российской Федерации;

- осуществление правового регулирования федеральными нормативными правовыми актами;

- финансирование федеральной противопожарной службы исключительно за счет средств федерального бюджета;

- единый правовой статус сотрудника ФПС МЧС России на всей территории Российской Федерации.

Во втором параграфе «Основные принципы, задачи и функции службы в федеральной противопожарной службе МЧС России и их классификация» автор рассматривает принципы государственной службы в соответствии с действующим законодательством, определяет задачи и функции службы в федеральной противопожарной службе.

Требования к государственной службе как комплексному правовому институту находят отражение в целях, функциях, принципах и структуре государственной службы.

Поскольку служба в ФПС МЧС России является разновидностью государственной службы, принципы, задачи и функции этой службы являются как общими, присущими всем видам государственной службы, так и особенными, отражающими специфику деятельности ФПС МЧС России.

Под принципом государственной службы Российской Федерации в научной литературе и нормативных правовых актах понимается основное, руководящее положение, закрепленное прямо или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений и имеющее обязательный характер для участников этих отношений.

Принципы государственной службы, являясь научной категорией, отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой государственной службы, но и системы государственных органов, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы.

По мнению диссертанта, систему принципов службы в ФПС МЧС России можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как соотношение части и целого. Названная служба строится на конституционных принципах, принципах государственного управления и государственной службы, а также на принципах, устанавливающих основополагающие начала службы в этих органах. Иными словами, можно говорить об общих принципах, имеющих отношение ко всем видам государственной службы, и специальных принципах, подчеркивающих своеобразие государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России. К последним можно отнести принципы единоначалия, государственной охраны (защиты) сотрудников, повышенной ответственности сотрудников перед государством и обществом за правонарушения и иные проступки, соблюдения служебной дисциплины, продвижения по службе с учетом способностей и квалификации и др.

Служба в ФПС МЧС России занимает самостоятельное место в системе государственной службы Российской Федерации, и это во многом обусловлено особыми задачами и функциями ФПС, которые были всесторонне исследованы в рамках диссертации.

Задачи службы в ФПС МЧС России следуют из общих задач, стоящих перед этой службой. В целом ФПС представляют собой систему подразделений, созданных в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства от пожаров.

Государственная служба является способом реализации государственных функций, конечным итогом которого является обеспечение законных прав и свобод человека, создание благоприятных условий для жизни; регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе выполнения государственным аппаратом функций по обеспечению взаимодействия государства и гражданского общества.

Под функцией государственного органа в теории права понимается деятельность, направленная на достижение определенной цели.

Служба в ФПС МЧС России отличается от иных видов федеральной государственной службы (федеральной государственной гражданской службы и военной службы) прежде всего своими функциями. В соответствии со статьей 12 Закона Российской Федерации «О безопасности» и статьей 5 Федерального закона «О пожарной безопасности» федеральная противопожарная служба, как единая система, является составной частью сил обеспечения безопасности личности, общества и государства. Основным отличительным признаком службы в ФПС МЧС России от гражданской службы является непосредственное осуществление государственных функций особого рода, направленных на обеспечение безопасности общества от пожаров.

С этой целью ФПС МЧС России осуществляет следующие основные функции:

- тушение пожаров;

- предупреждение нарушений правил пожарной безопасности;

- пресечение административного правонарушения, в том числе приостановление эксплуатации объекта при нарушении правил пожарной безопасности;

- применение системы административных взысканий за нарушение правил пожарной безопасности;

- уголовно-процессуальную деятельность в качестве органов дознания по преступлениям, связанным с пожарами;

- нормативное правовое регулирование правоотношений в сфере пожарной безопасности и защиты от чрезвычайных ситуаций, осуществляемое ФПС силами структурных подразделений МЧС России.

При осуществлении административно-процессуальной и уголовно-процессуальной деятельности соответствующие должностные лица ФПС наделены государственно-властными полномочиями, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации.

Анализируя перечисленные выше функции службы в ФПС МЧС России, автор приходит к выводу об их соответствии функциям правоохранительной службы.

Вторая глава «Правовые основы статуса федеральной противопожарной службы МЧС России» состоит их двух параграфов.

В первом параграфе «Административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы МЧС России как государственного служащего» исследованы правовая основа административно-правового статуса сотрудника ФПС МЧС России и различные особенности этого статуса.

На основе рассмотренных в диссертационном исследовании законодательных положений, а также мнений различных ученых-правоведов, автор диссертации определяет административно-правовой статус сотрудника ФПС МЧС России, как установленный государством комплекс нормативных положений, определяющих место сотрудника ФПС в должностной иерархии, права и обязанности сотрудника по реализации возложенных на него функций, а также правоограничения сотрудника по службе и ответственность по закону.

Служба в ФПС МЧС России осуществляется на различных государственных должностях, каждая из которых имеет конкретный организационно-правовой статус. Этот статус определяет место и роль сотрудника в решении задач, стоящих перед соответствующим подразделением ФПС МЧС России и предъявляемые к этому сотруднику четкие требования.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О пожарной безопасности» на сотрудников ФПС МЧС России распространяются положения, регламентирующие прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации.

Изучение прав, обязанностей, ответственности, ограничений в правах, предусмотренных законодательством Российской Федерации для сотрудников ФПС МЧС России, а также социальных гарантий для данной категории государственных служащих позволили автору сделать вывод о соответствии статуса сотрудника ФПС статусу сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации.

Этот вывод основан на следующих доводах:

1. При поступлении на службу в ФПС МЧС России граждане Российской Федерации проходят жесткую процедуру обязательного профессионального отбора, в процессе которой у кандидатов выявляется соответствие или несоответствие уровню образования, квалификации, физических, морально-психологических и интеллектуальных характеристик, требованиям, предъявляемым и к сотрудникам ФПС.

2. В федеральной противопожарной службе отношения между сотрудниками строятся на основе единоначалия и субординации. Сотрудники ФПС МЧС России при выполнении служебных обязанностей подчиняются только непосредственному и прямому начальнику (статья 6 Федерального закона «О пожарной безопасности», статья 4 Положения о службе в органах внутренних дел).

3. При выполнении сотрудниками ФПС МЧС России своих служебных обязанностей никто не вправе вмешиваться в их законную деятельность и отменять их распоряжения (статьи 6 и 22 Федерального закона «О пожарной безопасности»).

4. При выполнении непосредственных служебных обязанностей по тушению пожаров сотрудники ФПС МЧС России подвергаются угрозе причинения вреда их имущественным правам, жизни и здоровью. При этом сотрудникам ФПС МЧС России запрещается отказываться от выполнения своих служебных обязанностей по причине угрозы их жизни и здоровью.

5. Нормы трудового законодательства не в полной мере применяются к регулированию трудовых отношений в ФПС МЧС России. Так, продолжительность несения службы ее личным составом, непосредственно осуществляющим деятельность по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, определяет федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области пожарной безопасности (статья 7 Федерального закона «О пожарной безопасности»), в необходимых случаях сотрудникам службы может быть установлен ненормированный рабочий день (статья 44 Положения о службе в органах внутренних дел).

5. Сотрудники ФПС МЧС России при осуществлении своей служебной деятельности должны быть независимы от решений политических партий,

профессиональных союзов, религиозных и общественных организаций (статья 7 Федерального закона «О пожарной безопасности»).

6. Сотрудники ФПС МЧС России ограничены в праве на проведение и участие в забастовках (статья 413 Трудового кодекса Российской Федерации).

Во втором параграфе «Основные элементы прохождения службы сотрудником федеральной противопожарной службы МЧС России» подвергается анализу сложившаяся практика прохождения службы сотрудником ФПС МЧС России и нормативная правовая база, регулирующая государственно-служебные отношения в ФПС МЧС России.

Под прохождением службы в федеральной противопожарной службе диссертант предлагает понимать осуществляемые в особом порядке возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений, вызванные изданием индивидуального правового акта и зафиксированные в установленных случаях в личном деле сотрудника федеральной противопожарной службы обстоятельства по поводу его поступления на службу, продвижения по службе, служебной дисциплины, условий службы, государственной защиты, прекращения службы, а также восстановления в должности, специальном звании и на службе в федеральной противопожарной службе.

Прохождение службы в ФПС МЧС России - это длящийся процесс, начинающийся с момента поступления на службу и заканчивающийся утратой гражданином статуса сотрудника ФПС. В течение этого временного отрезка реализуется административно-правовой статус сотрудника ФПС. Содержанием процесса прохождения службы является осуществление сотрудником прав и выполнение обязанностей по занимаемой должности.

Как отмечает диссертант, Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, распространяющееся на сотрудников ФПС МЧС России, не устанавливает взаимосвязь службы в органах внутренних дел с иными видами государственной службы и не предусматривает учет стажа и классного чина государственной гражданской службы и муниципальной службы при переходе госслужащих на правоохранительную службу, за исключением работников суда и прокуратуры, поступивших на службу в органы внутренних дел Российской Федерации, (статья 69 Положения о службе

в органах внутренних дел Российской Федерации. Данное положение делает кадровый резерв не мобильным и не отвечает основным принципам организации государственной службы в России.

Между тем, статьей 3 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" в качестве основных принципов построения и функционирования системы государственной службы названы единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, а также взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы.

По мнению автора, для правоохранительной службы, с учетом ее особенностей, необходимо установить соотношение условий прохождения правоохранительной службы с иными видами государственной службы, в том числе учет имеющихся у государственного служащего стажа государственной службы, классного чина, дипломатического ранга, воинского звания при переходе госслужащего на правоохранительную службу.

Рассматривая процедуру аттестации как одного из элементов прохождения службы сотрудником ФПС МЧС России, автор отмечает, что процедура аттестации ввиду ее детальной регламентированности в нормативных правовых актах и коллегиальности в принятии решения позволяет максимально объективно оценить деловые качества сотрудника и стимулировать личный состав к профессиональному росту.

По мнению диссертанта, следует расширить сферу применения аттестации для решения вопроса присвоения сотруднику ФПС МЧС России специального звания досрочного или на одну ступень выше звания, предусмотренного штатным расписанием по занимаемой должности, снижения или лишения специального звания, что упростит процесс карьерного продвижения и усилит мотивацию сотрудника к добросовестному исполнению служебных обязанностей.

При этом, в частности, вопрос присвоения внеочередного звания может решаться на регулярной аттестации, проводимой каждые 5 лет для решения вопроса соответствия сотрудника занимаемой должности, а также при

проведении аттестация для выдвижения сотрудника на вышестоящую должность.

Основным способом замещения должностей в системе ФПС МЧС России является заключение индивидуальных контрактов. Служба по контракту в ФПС МЧС России представляет собой институт, состоящий из правовых норм, являющихся юридически исходным правовым средством в системе построения правоохранительной службы в федеральной противопожарной службе.

По мнению автора, контракт о службе в федеральной противопожарной службе имеет административно-правовую природу и является разновидностью административного договора.

Диссертант предлагает авторское определение этого юридического акта: контракт о службе в федеральной противопожарной службе - это заключаемое в письменной форме соглашение о прохождении службы в федеральной противопожарной службе в течение определенного срока или бессрочно между гражданином Российской Федерации и МЧС России в лице руководителя соответствующего подразделения федеральной противопожарной службы, по которому гражданин обязуется проходить службу по определенной в контракте должности, выполняя обязанности в соответствии с должностной инструкцией, исполнять требования нормативных правовых актов, регулирующих прохождение службы в федеральной противопожарной службе, подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а МЧС России обязуется обеспечивать ему своевременное предоставление всех видов довольствия, прав, льгот и гарантий и создавать условия для службы, предусмотренные действующим законодательством и контрактом, устанавливающим юридические последствия, а также материальную ответственность, которая наступает в связи с невыполнением сторонами взятых на себя обязательств.

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, формулируются выводы, предложения, намечаются перспективные направления в изучении рассмотренных проблем.

Статьи, опубликованные в журналах, определенных перечнем ВАК

1. Лоцманенко С.Б. Аттестация сотрудников Федерального пожарного надзора МЧС России. Теория и практика // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И.Герцена. № 98: Научный журнал.СПб.,2009.(0,8 пл.).

Прочие научные публикации

2. Лоцманенко С.Б. Принципы построения и функционирования государственной службы в федеральной противопожарной службе // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2009. № 1(12). (0,2 п.л.).

3. Лоцманенко С.Б. Правоохранительная служба в федеральной противопожарной службе // Правовая политика как способ формирования российской правовой системы: Труды Третьей Всеросс. науч.-практ. конф., апр. 2009 / Уфимский филиал УрГЮА. Уфа, 2009. (0,5 п.л. ).

4. Рыбкина М.В., Лоцманенко С.Б. Жилищные права сотрудников федеральной противопожарной службы // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2009. № 2(13). (0,5/0,3 п.л.)

5. Рыбкина М.В., Лоцманенко С.Б. Административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы как государственного служащего // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2009. № 3 (14). (0,5/0,2 п.л.)

Подписано в печать 24.11.2009.

Печать цифровая Объем 1,0 пл.

Формат 60x84 1/16 Тираж 100 экз.

Отпечатано в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, д. 149

Введение.3

Глава 1. Общая характеристика государственно-служебных отношений в системе федеральной противопожарной службы МЧС России

1.1. Место и роль государственно-служебных отношений в федеральной противопожарной службе в системе государственной службы Российской Федерации.14

1.2. Основные принципы, задачи и функции службы в федеральной противопожарной службе и их классификация.36

Глава 2. Правовые основы статуса сотрудника федеральной противопожарной службы МЧС России

2.1. Административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы как государственного служащего.52

2.2. Основные элементы прохождения службы сотрудником федеральной противопожарной службы.86

Актуальность темы исследования. В настоящее время реформа государственной службы — один из важнейших приоритетов развития России.

Главные направления реформирования государственной службы были определены Концепцией реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. и федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336.1

В числе главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации предусмотрено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих.

Фактическое состояние государственной службы позволяет утверждать, что эти направления сохраняют свою актуальность и сегодня. В качестве целей реформирования государственной службы определены кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации.

Процесс формирования нормативного правового регулирования системы государственной службы начался с принятия Федерального закона «О системе государственной службы». В нем были определены правовые и организационные основы государственной службы. Этот Федеральный закон юридически закрепил видовую классификацию государственной службы,

1 "Собрание законодательства РФ", 25.11 2002. № 47.Ст. 4664 организационное и правовое обособление государственной гражданской службы, военной и правоохранительной службы как самостоятельных ее видов.

Служба в федеральной противопожарной службе МЧС России ( далее -ФПС МЧС России ) является разновидностью, федеральной государственной службы. Наряду с признаками, свойственными всей государственной службе, она обладает специфическими чертами, которые характеризуют ее как самостоятельную часть в общей системе государственно-служебных отношений Российской Федерации.

В первую очередь ее самостоятельность обусловлена выполнением особых функций по обеспечению пожарной безопасности, законности и правопорядка в этой сфере. В своей деятельности сотрудники ФПС МЧС России наделены правом применения системы мер государственного принуждения, пресечения и административных взысканий. Являясь представителями власти, данная категория государственных служащих наделена государственно-властными полномочиями. Эти властные полномочия выражаются в праве давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения указания и распоряжения; совершать действия, влекущие юридические последствия в отношении субъектов, не связанных с ними служебными отношениями.

Личный состав ФПС МЧС России нередко несет службу в экстремальных условиях. Выполнение задач по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ часто- связано с непосредственной угрозой для жизни и здоровья сотрудников. Эти факторы обуславливают особенности правового регулирования служебных отношений с участием данной категории государственных служащих.

Рассматривая службу в ФПС МЧС России как вид федеральной государственной службы, то есть как вид профессиональной деятельности государственных служащих, представляется необходимым отметить, что в системе ФПС МЧС России осуществляется государственная служба трех видов: федеральная государственная гражданская служба, военная служба и служба лиц рядового и начальствующего состава ФПС МЧС России (сотрудников).

Все эти виды государственной службы в системе федеральной противопожарной службы имеют свои особенности, но в то же время входят в единую, взаимосвязанную систему государственно-служебных отношений. Наиболее отличительные черты присущи службе лиц рядового и начальствующего состава (сотрудников) ФПС МЧС России в силу особых задач, функций, принципов, порядка прохождения службы, административно-правового статуса сотрудника ФПС МЧС России и т.д. Сотрудники являются наиболее многочисленной категорией личного состава ФПС МЧС России, основным кадровым составом службы, - их численность составляет в настоящее время свыше 85 ООО единиц.

В настоящее время в России происходит постепенная унификация нормативной правовой базы, регламентирующей прохождение государственной службы. В связи с этим служба лиц рядового и начальствующего состава ФПС МЧС России должна быть отнесена к одному из трех видов государственной службы, предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы в Российской Федерации», что должно быть закреплено законодательным актом.

Государственные служебные отношения в ФПС МЧС России находятся в стадии становления и только начинают рассматриваться с позиции науки административного права. Законодательство, регулирующее эти отношения, еще до конца не сформировано, а действующие нормативные правовые акты имеют ряд существенных недостатков. Так, например, отсутствуют системность и цельность правового регулирования государственно-служебных отношений в ФПС МЧС России; прослеживается неопределенность и противоречивость некоторых положений института государственно-служебных отношений в ФПС МЧС России ; отсутствует единая правовая модель службы в федеральной противопожарной службе, недостаточно разработан план проведения реформы государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России .

Государственная служба как профессиональная деятельность по обеспечению осуществления государственных функций — важнейший элемент функциональной составляющей механизма государственного управления, низкая эффективность которого в современной России обусловлена, в числе прочего, дефектами административно-правового режима государственно-служебной деятельности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем системного обновления подходов в правовом регулировании комплекса отношений, опосредующих управление государственной службой.

Все вышеуказанное и определило актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности. Исходные принципы организации и функционирования государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. Эти нормативные акты создают правовые предпосылки развития российского законодательства о государственной службе. Однако в них не нашли закрепления механизмы правового регулирования государственно-служебных отношений в системе федеральной противопожарной службы.

В настоящее время институт службы в ФПС МЧС России недостаточно изучен, отсутствует обоснованная как со стороны административной научной теории, так и со стороны практики модель прохождения службы сотрудниками федеральной противопожарной службы. На сотрудников ФПС МЧС России распространяются основные положения государственно-служебных отношений в органах внутренних дел, которые были разработаны еще в советский период, когда существовали другие социальноэкономические и государственно-политические отношения2. Они нашли свое отражение в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Однако в ситуации глобального реформирования российской государственности государственно-служебные отношения в федеральной противопожарной службе нуждаются в новых научных исследованиях, так как, во-первых, уже сегодня наметилась тенденция отставания законодательства о службе в ФПС МЧС России от уже сформированной законодательной базы, регулирующей общие подходы к государственной службе Российской Федерации; во-вторых, не изучено влияние государственной службы со всеми элементами ее функционирования на службу в ФПС МЧС России. Все это делает необходимым уточнение ряда теоретических положений и практических подходов к современному пониманию службы в ФПС как разновидности федеральной государственной службы.

В настоящее время мы наблюдаем становление и легальное оформление новой концепции государственной службы. Данная концепция основывается как на трудах дореволюционных ученых, таких как

A.И.Елистратов, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, Ф.Энгельс, так и достижениях современной правовой науки. Необходимо отметить также ряд авторов советского периода, чьи работы, хотя и были посвящены проблематике государственной службы «советского типа», тем не менее не утратили своей актуальности и в настоящее время. Это такие ученые, как

B.М.Манохин, А.Ю.Тихомиров, Г.И.Петров, В.И.Щепетев и др. Существенный вклад в изучение государственной службы внесли такие авторы как Г.В.Атаманчук, Г.К. Артамонова, Д.Н. Бахрах, А.А.Гришковец, А.А. Ливеровский, А.Ф. Ноздрачев, В.А. Козбаненко, Ю.Н.Старилов и др. Применительно к правоохранительной службе в органах внутренних дел общие аспекты прохождения службы анализировали В.Б.Гайдов, П.П.

2 Филиппова Э.М. Правовые и организационные основы государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации (милиции): Автореф. дис. канд. юрид. наук;. Челябинск, 2005. С. 3. .

Сергун, В.В. Черников, К.П. Соловей; правовой статус сотрудников органов внутренних дел анализировали В.Н. Бойко, С.С. Козлов, М.И. Никулин; социальные и правовые вопросы функционирования органов внутренних дел рассматривали Ю.Е. Аврутин, И.Н. Зубов, В.Я. Кикоть и другие.

Вопросы правового регулирования государственной службы исследованы довольно широко, однако степень исследованности вопросов прохождения государственной службы в системе ФПС МЧС России изучена недостаточна.

Необходимость в дальнейшем глубоком научно-теоретическом исследовании службы в системе ФПС МЧС России и обозначило объект диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования службы в системе федеральной противопожарной службы, теоретико-правовые основы ее прохождения.

Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты и отдельные правовые нормы, регулирующие службу сотрудников федеральной противопожарной службы, практика их применения, научная литература, посвященная исследуемой проблеме, правотворческая и правоприменительная деятельность МЧС России и иных органов исполнительной власти Российской Федерации в указанных сферах.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего исследования является выявление особенностей правового регулирования прохождения государственной службы в системе федеральной противопожарной службы, формулировании практических рекомендаций для правотворческих и правоприменительных органов государства.

Для достижения данной цели автор поставил перед собой следующие задачи: определить понятие службы в ФПС МЧС России, её место в системе государственной службы в Российской Федерации;

9 . рассмотреть основные принципы и функции службы в ФПС МЧС России и их классификацию; исследовать административно-правовой статус сотрудника ФПС МЧС России как государственного служащего; изучить правовое значение контракта о службе в федеральной противопожарной службе в качестве основания возникновения государственно-служебных отношений с сотрудниками ФПС МЧС России и его правовую природу; исследовать проблемы правового регулирования прохождения службы в ФПС МЧС России, а также перспектив его совершенствования; разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего прохождение службы в ФПС МЧС России.

Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах МЧС России в области регулирования службы в системе ФПС МЧС России, а также зарубежном законодательстве, регулирующем' прохождение службы в органах пожарной безопасности.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассмотрению поставленной проблемы с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно правового, формально-юридического, исторического, системно-структурного, логического.

Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной темы.

Диссертация является комплексным, междисциплинарным исследованием, специально посвященным проблеме прохождения службы в системе ФПС МЧС России. Исследованы исторические аспекты, влияющие на современное развитие ФПС МЧС России. Проведен научный анализ понятийного аппарата в сфере государственной службы в ФПС МЧС России. Дано авторское понятие службы в федеральной противопожарной службе. Оценены основные тенденции развития государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС России.

В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию федерального законодательства в сфере регулирования правоотношений, связанных с прохождением службы в системе ФПС МЧС России.

Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в российском обществе процессы, разработать и обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:

1. Служба в ФПС МЧС России - это основанное на действующем законодательстве организационно-структурное построение части государственного аппарата и профессиональная служебная деятельность сотрудников, замещающих государственные должности по исполнению функций государственного управления в целях обеспечения безопасности общества от пожаров, обеспечения законности и правопорядка, борьбы с правонарушениями в сфере пожарной безопасности.

2. Функции службы в ФПС МЧС России, регламентированные Федеральным законом «О пожарной безопасности», соответствуют функциям правоохранительной службы.

3. Авторские определения понятий «административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы», «прохождение службы в федеральной противопожарной службе», «контракт о службе в федеральной противопожарной службе».

4. Действующими законодательными .и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации статус сотрудника федеральной противопожарной службы фактически приравнен к статусу сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации.

5. Предложения по совершенствованию правового регулирования прохождения службы в федеральной противопожарной службе:

- закрепить законодательным актом ■ • Российской Федерации правовой режим правоохранительной службы для службы лиц рядового и начальствующего состава в федеральной противопожарной службе;

- предусмотреть в проекте федерального закона о правоохранительной службе в Российской Федерации взаимосвязь государственной гражданской службы, военной службы и муниципальной службы с правоохранительной службой;

- предусмотреть в проекте федерального закона о правоохранительной службе в Российской Федерации положение о прохождении аттестации сотрудником правоохранительной службы для решения вопроса присвоения звания досрочного или на одну ступень выше звания, предусмотренного штатным расписанием по занимаемой должности, снижения или лишения звания.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам теории правового статуса сотрудника федеральной противопожарной службы. В диссертации нашли свое отражение теоретико-правовые аспекты государственно-служебных отношений в условиях функционирования нового федерального законодательства о системе государственной службы Российской Федерации, например, диссертантом обозначены место и значение федеральной противопожарной службы в системе государственной службы Российской Федерации, проанализированы правоохранительные аспекты деятельности ФПС МЧС России, изучены проблемы, оказывающие существенное влияние на состояние государственно-служебных отношений в системе ФПС МЧС

России как правового института и предложены пути их разрешения; разработаны отдельные элементы государственно-служебных отношений, представляющие ценность не только дня науки административного права, но и общей теории права; выработаны рекомендации по совершенствованию законодательства о правоохранительной службе Российской Федерации.

Таким образом, разработанные автором положения позволяют обогатить теорию института государственной службы Российской Федерации, административно-правовую и административно-процессуальную науку, оказать помощь в дальнейших научных поисках в административно-правовой и административно-процессуальной сферах.

Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов : в правотворческой деятельности при разработке проекта федерального закона о правоохранительной службе и для законодательного обеспечения административно-правового статуса сотрудника ФПС МЧС России;

- в дальнейших научных исследованиях проблем, связанных с правовым обеспечением деятельности правоохранительной службы в целом и службы в ФПС МЧС России в частности; в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников ФПС МЧС России.

Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в ходе преподавания «Административного права», «Трудового права», «Конституционного права», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.

Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования докладывались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин

Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре.

Кроме того, основные теоретические положения были изложены в тезисах, материалах международной научно-практической конференции СПб УГПС МЧС России, международной научно-практической конференции Уфимского филиала Уральской государственной юридической академии.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в пяти публикациях общим объемом 2 п. л.

Структура и объем диссертации. Диссертация.состоит из введения, двух глав, состоящих из четырех параграфов, заключения, библиографического списка из 157 наименований. Общий объем диссертации—160 страниц, основной текст—145 страниц.

Выводы аттестационной комиссии принимаются открытым голосованием в отсутствие аттестуемого (помимо случаев проведения аттестации в отсутствие аттестуемого, предусмотренных Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации). Обсуждение и голосование проводятся при наличии не менее 2/3 числа членов аттестационной комиссии. Результаты голосования определяются большинством голосов. При равенстве голосов аттестуемый сотрудник признается соответствующим занимаемой должности. Выводы аттестационной комиссии заносятся в протокол, который подписывается председателем и секретарем аттестационной комиссии, и сообщаются сотруднику сразу же после голосования.

Таким образом, процедура аттестации представляет собой процессуальную деятельность административных органов работодателя направленную на выявление, оценку и подтверждение профессиональных навыков сотрудника, а также определения соответствия морально-психологических и интеллектуальных . характеристик сотрудника требованиям, предъявляемым к занимаемой должности.

Процедура аттестации ввиду ее детальной регламентированности в нормативных правовых актах и коллегиальности в принятии решения зачастую позволяет более объективно оценить деловые качества сотрудника, и стимулировать личный состав к профессиональному росту, чем при иных единоличных или коллегиальных административных производствах.

По нашему мнению, следует расширить сферу применения аттестации, например для решения вопроса присвоения сотруднику ФПС специального звания досрочного или на одну ступень выше звания, предусмотренного штатным расписанием по занимаемой должности, снижения или лишения специального звания. Вопросы присвоения сотруднику ФПС звания регулируются отдельными нормами (статьями 22 -33) Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации лишь на основании самостоятельной процедуры присвоения звания. • По нашему мнению это упростит процесс карьерного продвижения сотрудника ФПС и повысит стимул к службе.

При этом, в частности, вопрос присвоения внеочередного звания может решаться на регулярной аттестации, проводимой каждые 5 лет для решения вопроса соответствия сотрудника занимаемой должности, а также при проведении аттестация для выдвижения сотрудника на вышестоящую должность.

Статья 57 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации регламентирует прекращение службы в органах внутренних дел и федеральной противопожарной службы.

Служба в ФПС прекращается в связи с увольнением, прекращением гражданства Российской Федерации, признание сотрудника органов внутренних дел в установленном порядке безвестно отсутствующим, а также смертью (гибелью) сотрудника.

В соответствии сост. 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации сотрудники ФПС могут быть уволены со службы по следующим основаниям: а) по собственному желанию; б) по достижении предельного возраста, установленного статьей 59 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.; в) по выслуге срока службы, дающего право на пенсию; г) по окончании срока службы, предусмотренного контрактом; д) в связи с нарушением условий контракта; е) по сокращению штатов - при ликвидации или реорганизации органа внутренних дел в случае невозможности использования сотрудника органов внутренних дел на службе; ж) по болезни - на основании постановления военно-врачебной комиссии о негодности к службе; з) по ограниченному состоянию здоровья - на основании постановления военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе, невозможности по состоянию здоровья исполнять служебные обязанности в соответствии с занимаемой должностью и отсутствии возможности перемещения по службе на должность, в соответствии с которой он может исполнять служебные обязанности с учетом состояния здоровья; и) по служебному несоответствию в аттестационном порядке; к) за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины; л) за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника ФПС; м) в связи с осуждением за преступление после вступления обвинительного приговора в законную силу; н) в связи с призывом на военную службу или направлением на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Помимо содержащихся здесь положений процедура увольнения сотрудника ФПС со службы урегулирована главой 13 ТК РФ, главой 7 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и главой 17 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Исходя из содержания данных нормативных актов, прекращение службы в ФПС оформляется приказом.

Сотрудники ФПС должны быть поставлены в известность о предстоящем увольнении непосредственными начальниками не позднее чем за два месяца до увольнения, за исключением сотрудников, увольняемых за нарушение условий контракта, а таюке за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины, за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника ФПС, в связи с осуждением за преступление после вступления обвинительного приговора в законную силу.

Необходимо отметить, что увольнение сотрудников ФПС по инициативе администрации, якобы "по собственному желанию", является незаконным. Примером такого незаконного увольнения может быть увольнение сотрудника ФПС по «собственному желанию» в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела или иной формой реализации в отношении сотрудника ФПС уголовной ответственности. Подобного рода незаконность увольнения может быть подтверждена упоминанием в представлении об увольнении на данный факт (возбуждение уголовного дела, задержание и т.п. сотрудника ФПС).

Увольнение по болезни либо ограниченному состоянию здоровья производится при наличии заключения военно-врачебной комиссии о негодности или ограниченной годности сотрудника к службе.

Если увольнение в связи с нарушением условий контракта осуществляется по инициативе сотрудника, то начальник подразделения ФПС обязан в двухнедельный срок провести проверку сведений о нарушении и в пределах предоставленных полномочий принять одно из следующих решений:

- разработать меры по устранению нарушений условий контракта, предложить сотруднику написать рапорт о его согласии с принятыми мерами, продолжении службы в подразделении ФПС и отзыве предыдущего рапорта;

- уволить сотрудника со службы с его согласия в связи с нарушением по вине руководителя подразделения ФПС условий контракта, которые не могут быть им устранены. Если решение вопроса об увольнении выходит за пределы компетенции начальника, то он обязан незамедлительно направить рапорт и материалы проверки вышестоящему начальнику, имеющему такое право.

В приказе об увольнении сотрудника из ФПС в связи с нарушением условий контракта указывается, какой стороной было допущено нарушение условий контракта.

Увольнение по сокращению штатов может производиться в случае невозможности в результате проводимых' ' "организационно-штатных изменений дальнейшего использования высвободившихся сотрудников, при их отказе от перемещения по службе либо перемещения на службу в другую местность.

В случае увольнения сотрудника по служебному несоответствию в аттестационном порядке составленная на него аттестация до л мша содержать объективное и всестороннее обоснование его профессиональной непригодности. Такой вывод должен вытекать из результатов служебной деятельности, отношения к делу данного сотрудника, практики соблюдения им дисциплины и норм законодательства Российской Федерации, анализа его личных качеств, поведения, степени профессиональной подготовленности.

При увольнении сотрудника за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины в аттестации подробно отражаются сущность и характер совершенных сотрудником нарушений, а также несоблюдение им требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих порядок и условия выполнения возложенных на него обязанностей.

Увольнение сотрудника по пунктам за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины или за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника ФПС осуществляется, как правило, в порядке реализации приказа о дисциплинарном взыскании и с учетом требований ст. ст. 17 и 39 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

В связи со спецификой службы для сотрудников ФПС, законодательством установлен предельный возраст нахождения на службе Установление предельного возраста для нахождения на должности в милиции как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий ФПС не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав. Вместе с тем Трудовой кодекс РФ не предусматривает такое основание для расторжения трудового договора (контракта). При этом согласно ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом и судом.

Аналогичные возрастные ограничения нахождения на службе сотрудников предусмотрены также для иных видов государственной службы.

По запросу группы депутатов Государственной Думы Конституционный Суд РФ проверил конституционность положений статьи 25 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", статьи 43 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", статьи 14 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" и статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

В Определении по данному запросу Конституционный Суд констатировал, что Принцип равенства, закрепленный в статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно пункту 2 статьи 1 Конвенции МОТ N 111, не считаются дискриминацией.

Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы, как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав.86

К тому же начальники, имеющие право назначения сотрудника ФПС на должность, вправе принять решение об оставлении его на службе сверх установленного для него предельного возраста. Такое решение принимается путем утверждения персональных списков. В ходатайствах излагаются выводы последней аттестации, краткая характеристика деловых и нравственных качеств сотрудника, иные сведения и обстоятельства, которые могут иметь значение для принятия решения, а также указывается, до какого времени (месяц, год) предлагается оставить сотрудника на службе в ФПС. Ходатайства и рапорты приобщаются к личным делам сотрудников.

При этом Военно-врачебной комиссией МВД России дается оценка состояния здоровья сотрудника, свидетельствующая об отсутствии у него противопоказаний для службы в занимаемой должности.

Утвержденные персональные списки направляются в кадровые подразделения по месту службы сотрудников и хранятся в установленном порядке.

Перед представлением сотрудников к увольнению должны быть уточнены данные о прохождении ими службы, подтверждены периоды, сб Определение Конституционного Суда РФ от 3 октября 2002 г. N 233-0 // СЗ РФ. 2003. N 12. Ст. 1174 подлежащие зачету в выслугу лет в календарном исчислении и отдельно в льготном исчислении. Согласно законодательству исчисляется выслуга лет для назначения пенсии, которая должна быть объявлена сотруднику.

Согласно п. 17.12 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации о предстоящем увольнении со службы сотрудники должны быть поставлены в известность уведомлением. По общему правилу уведомление вручается сотруднику под расписку. В случае отказа сотрудника от получения уведомления либо невозможности передачи ему такового кадровым подразделением составляется об этом в установленном порядке соответствующий акт, а официальное уведомление об увольнении из органов внутренних дел обязательно должно быть направлено по месту его жительства (нахождения) заказным письмом.

Кроме того, с сотрудником должна быть проведена беседа, в ходе которой ему должно быть сообщено об основаниях увольнения, разъяснены льготы, гарантии и компенсации, вопросы трудоустройства, материально-бытового обеспечения и другие вопросы.

К участию в беседах с увольняемыми по их просьбе могут быть приглашены представители кадровых, юридических, медицинских и финансовых подразделений, а также, по решению начальника органа внутренних дел, профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников органов внутренних дел.

Если в ходе беседы с увольняемыми сотрудниками ставятся вопросы, которые не могут быть разрешены органом внутренних дел, начальники, проводящие беседы, обязаны доложить эти вопросы на решение вышестоящего прямого начальника.

В соответствии с требованиями п. 17.13 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации до представления к увольнению сотрудники должны быть направлены для освидетельствования на военно-врачебную комиссию с целью установления степени годности к военной службе. Заключения военно-врачебной комиссии учитываются при определении основания увольнения.

На военно-врачебные комиссии могут не направляться сотрудники, увольняемые по достижении предельного возраста, установленного статьей 59 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины или за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника ФПС, а также по другим основаниям в случае их отказа от освидетельствования на военно-врачебной комиссии. Отказ от освидетельствования на военно-врачебной комиссии обязательно должен быть оформлен письменным рапортом увольняемого сотрудника ФПС на имя начальника, имеющего право его уволить.

Сотрудники милиции, увольняемые за грубое нарушение либо систематические нарушения дисциплины или за совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личным, нравственным качествам сотрудника ФПС, а также в связи с осуждением за преступление после вступления обвинительного приговора в законную силу (если они не осуждены к лишению свободы), могут по их просьбе направляться кадровыми подразделениями для медицинского освидетельствования на военно-врачебные комиссии после увольнения со службы.

Сотрудники, не имеющие права на пенсию по выслуге срока службы, но признанные военно-врачебными комиссиями негодными к службе, направляются на освидетельствование на медико-социальную экспертную комиссию. Лица, имеющие другие формулировки заключения военно-врачебной комиссии о степени годности к службе, могут быть направлены для освидетельствования на медико-социальную экспертную комиссию только по их просьбе. В таком же порядке должны направляться для медицинского освидетельствования сотрудники, имеющие право на пенсию по выслуге установленного срока службы и признанные военно-врачебными комиссиями негодными к службе.

В случае уклонения увольняемого сотрудника от освидетельствования военно-врачебной комиссией об этом делается отметка в представлении на увольнение и составляется соответствующее заключение, которое подписывается сотрудниками кадрового подразделения. Заключение должно храниться в личном деле сотрудника.

На сотрудников, подлежащих увольнению, соответствующими прямыми начальниками на имя начальника, имеющего право их увольнения, должно быть направлено представление к увольнению из ФПС.

При определении основания для увольнения сотрудника учитываются его возраст, состояние здоровья, работоспособность, выслуга срока службы, отношение к службе. Принимаются во внимание права и льготы увольняемого со службы в выплате пособий, в жилищном и медицинском обеспечении, предоставляемые в зависимости от оснований увольнения в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

Перечень оснований увольнения сотрудников ФПС, приведенный в ст. 58 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, является исчерпывающим. Увольнение сотрудника ФПС с формулировкой, отличающейся от той, которая указана в данной статье, признается on незаконным. Если имеются основания для применения двух и более формулировок увольнения положительно аттестуемого сотрудника, указывается та из них, которая дает право на получение наибольших льгот, гарантий, компенсаций и преимуществ.

Начальники подразделений МЧС России, и.кадровых подразделений несут ответственность за правильное определение оснований увольнения

87 О признании частично недейств1ггельным (незаконным) Приказа МВД РФ от 14 декабря 1999 г. N 1038: решение Верховного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. N ГКПИ 00-1195 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N7. сотрудников (п. п. 17.14, 17.15 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации).

В соответствии с правилами, закрепленными в п. 17.16 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации сотруднику, уволенному из ФПС, соответствующее кадровое подразделение обязано выдать под расписку трудовую книжку с записью об увольнении, ознакомить с приказом об увольнении либо вручить заверенную копию приказа, возвратить военный билет и указать на необходимость в двухнедельный срок прибыть в военный комиссариат по месту жительства для постановки на воинский учет. Реализовать эту свою обязанность кадровое подразделение должно в день увольнения сотрудника.

Сотрудники ФПС, уволенные из ФПС, снимаются со специального учета МЧС России и передаются кадровыми подразделениями на воинский учет в военные комиссариаты по месту жительства для зачисления в запас Вооруженных Сил РФ, если они не достигли предельного возраста, установленного Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-Ф3 "О

OQ воинской обязанности и военной службе" 1'

После издания приказов об увольнении сотрудников из органов внутренних дел основания такого увольнения изменению не подлежат, если при этом не были допущены нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и не вскрыты новые обстоятельства, связанные с увольнением.

Гражданин, увольняемый из ФПС, имеет право в месячный срок со дня вручения приказа об увольнении обжаловать его в суде. Гражданин, уволенный из ФПС, имеет право до направления жалобы в суд обратиться в порядке, установленном ст. 66 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в вышестоящий орган МЧС России за разъяснением или решением вопроса о восстановлении на службе (п. п. 17.17

88 См.: СЗРФ. 1998. N 13 Ст. 1475.

- 17.20 Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации).

Незаконно уволенный сотрудник ФПС может быть восстановлен в должности. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Определениях от 15 июня 1995 г. N 29-0 и от 5 октября 2000 г.

89

N 198-0 , ограничение времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении противоречит Конституции РФ90.

Согласно ст. 66 Положения о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ 23 декабря 1992 г., в случае несогласия с решением о перемещении по службе, отстранении от должности в служебном порядке, понижении в должности, снижении в специальном звании, увольнении из органов внутренних дел сотрудник вправе обжаловать это решение вышестоящему начальнику, а решение, принятое Министром РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий об отказе в восстановлении в должности, специальном звании либо на службе в органах внутренних дел, - в суд. Такой порядок обращения за разрешением споров по вопросам восстановления в должности, специальном звании, на службе в ФПС не относится к порядку предварительного внесудебного разрешения спора. Не предусмотрен предварительный внесудебный порядок разрешения споров о наложении дисциплинарного взыскания и ст. 41 того же Положения, определяющей право сотрудника органов внутренних дел обжаловать наложенное на него дисциплинарное взыскание последовательно вышестоящим начальникам вплоть до министра РФ по делам гражданской

89 См.: По жалобе гравдаинна Мосякова Якова Афанасьевича на нарушение его конституционных прав применением части второй статьи 213 КЗОТ Российской Федерации (в редакции от 25 сентября 1992 года): Определение Констсггуцнонного Суда РФ от 05 октября 2000 г. N 198-0 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 1.

90 О признании частично недействительным (незаконным) Приказа МВД РФ от 14 декабря 1999 г. N 1038: решение Верховного Суда РФ от 16 ноября 2000 г. N ГКПИ 00-1195 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. N7. обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.91'

Резюмируя сказанное, еще раз подчеркнем следующие моменты:

1. Государственно-служебные отношения в федеральной противопожарной службы - это урегулированные нормами различных отраслей права индивидуализированные общественные отношения, складывающиеся между структурными подразделениями федеральной противопожарной службы в лице соответствующих подразделений МЧС России и сотрудником по поводу поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, а также отношения сотрудников между собой и с внешним субъектом в процессе осуществления сотрудниками их профессиональной деятельности.

2. Под прохождением службы в федеральной противопожарной службе следует понимать осуществляемые в особом порядке возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений, вызванные изданием индивидуального правового акта и зафиксированные в установленных случаях в личном деле сотрудника федеральной противопожарной службы обстоятельства по поводу его поступления на службу, продвижения по службе, служебной дисциплины, условий службы, государственной защиты, прекращения службы, а также восстановления в должности, специальном звании и на службе в федеральной противопожарной службе.

Прохождение службы в федеральной противопожарной службе - это длящийся процесс, начинающийся с момента поступления на службу и заканчивающийся утратой гражданином статуса сотрудника федеральной противопожарной службы. В течение этого временного отрезка реализуется административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы. Содержанием процесса прохождения службы

91 См.: Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 1999 года, утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 9 июня 1999. является осуществление сотрудником прав и выполнение обязанностей по занимаемой должности.

Сравнивая нормы Федерального закону «О. системе государственной службы Российской Федерации» с нормами Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе», Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, обнаруживается отсутствие единого толкования понятий «прохождение государственной службы», «прекращение государственной службы» и «общая продолжительность государственной службы».

Так, ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» называется «Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение». Если буквально прочитать только название этой статьи, то можно предположить, что здесь возможно говорить о прохождении и прекращении государственной службы как о различных этапах службы. В п. 5 этой статьи этап «прекращение государственной службы» прямо не включен в прохождение службы. В ст. 20 Закона Российской Федерации «О милиции», распространяющейся на сотрудников ФПС под прохождением службы в милиции понимается только назначение на должность, продвижение и перемещение по службе.

Согласно п. 2 ст. 1 Положения о порядке прохождения военной службы прохождение военной службы включает в себя, кроме прочего, и увольнение с военной службы.

Как видно из приведенных примеров, в действующем законодательстве о государственной службе преобладает тенденция к отказу от прямого включения периода увольнения или прекращения службы в период ее прохождения. Такой подход представляется нелогичным и нецелесообразным, так как увольнение (прекращение службы) любого государственного служащего начинается еще в период прохождения государственной службы, а заканчивается- - в • тот момент, когда государственный служащий теряет свой профессиональный статус. В связи с этим целесообразно предусмотреть в законодательстве о правоохранительной службе процедуру прекращения службы в качестве самостоятельного этапа прохождения службы сотрудника с вытекающим отсюда правовым режимом. Представляется целесообразным выделение процедуры прекращения службы в связи с тем, что сотруднику после подачи рапорта (заявления) об увольнении сотруднику необходимо совершить ряд действий, связанных с прекращением ранее исполняемых служебных обязанностей, в том числе сдать вещевое имущество, оформить обходной лист, передать служебные документы другим сотрудникам и т.д.

3. Одним из эффективных видов оценки кадров является их периодическая аттестация. Аттестация в системе федеральной противопожарной службы представляет собой государственную проверку квалификации и уровня знаний сотрудника, его деловых качеств и их оценку. Положительные результаты аттестации могут служить основанием для включения аттестуемого в резерв кадров для выдвижения, который создается в целях своевременного и объективного комплектования руководящими кадрами соответствующих должностей.

4. Основным способом замещения должностей в системе Государственной противопожарной службе МЧС России является заключение индивидуальных контрактов. Служба по контракту в Государственной противопожарной службе МЧС России представляет собой институт, состоящий из правовых норм, являющихся юридически исходным правовым средством в системе построения правоохранительной службы в федеральной противопожарной службы.

По нашему мнению, контракт о службе в федеральной противопожарной службе имеет административно-правовую природу и является разновидностью административного договора.

Контракт о службе в федеральной противопожарной службе - это заключаемое в письменной форме соглашение о прохождении службы в федеральной противопожарной службе, в течение определенного срока или бессрочно, между гражданином Российской Федерации и МЧС России в лице руководителя соответствующего подразделения федеральной противопожарной службы, по которому гражданин обязуется проходить службу по определенной в контракте должности, выполняя обязанности в соответствии с должностной инструкцией, исполнять требования нормативных правовых актов, регулирующих прохождение службы в федеральной противопожарной службе, подчиняться внутреннему трудовому распорядку, а МЧС России обязуется обеспечивать ему своевременное предоставление всех видов довольствия, прав, льгот и гарантий и создавать условия для службы, предусмотренные действующим законодательством и контрактом, устанавливающее юридические последствия, а также материальную ответственность, которые наступают в связи с невыполнением сторонами взятых на себя обязательств.

Процедура аттестации ввиду ее детальной регламентированности в нормативных правовых актах и коллегиальности в принятии решения зачастую позволяет более объективно оценить деловые качества сотрудника, и стимулировать личный состав к профессиональному росту, чем при иных единоличных или коллегиальных административных производствах.

По нашему мнению, следует расширить сферу применения аттестации, например для решения вопроса присвоения сотруднику ФПС специального звания досрочного или на одну ступень выше звания, предусмотренного штатным расписанием по занимаемой должности, снижения или лишения специального звания. Вопросы присвоения сотруднику ФПС звания регулируются отдельными нормами (статьями 22 - 33) Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации лишь на основании самостоятельной процедуры присвоения звания. По нашему мнению это упростит процесс карьерного продвижения сотрудника ФПС и повысит стимул к службе.

При этом, в частности, вопрос присвоения внеочередного звания может решаться на регулярной аттестации, проводимой каждые 5 лет для решения вопроса соответствия сотрудника занимаемой должности, а также при проведении аттестация для выдвижения сотрудника на вышестоящую должность.

137 Заключение

Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового регулирования общественных отношений отведена особая роль, в силу чего требуется постоянная коррекция основных его параметров. • Оптимизация системы государственной службы в Российской Федерации должна проводиться на основе накопленного отечественного и зарубежного опыта и с учетом реалий настоящего момента.

Как показывает проведенное в рамках данной диссертации исследование среди проблем современного состояния службы в федеральной противопожарной службы, обусловливающих необходимость реформирования, можно назвать: неопределенность в подходах к решению вопросов определения места федеральной службы в системе государственной службы и определению административно-правового статуса сотрудников федеральной противопожарной службы; дисбалансы в функционировании основных институтов в системе федеральной противопожарной службы (особенно взаимосвязи между различными видами государственной службы); наличие пробелов в правовом регулирования в сфере федеральной противопожарной службы; недостаточная эффективность управления органов федеральной противопожарной службы в лице соответствующих подразделений МЧС России и их аппаратов; низкий престиж государственной службы в федеральной противопожарной службе и авторитета сотрудников службы низшего я, в ряде субъектов Российской Федерации, среднего звена и др.

В процессе прохождения службы в федеральной противопожарной службе происходит формирование необходимых профессиональных качеств лиц рядового и начальствующего состава. На этот процесс оказывают непосредственное воздействие социально-политическая обстановка в стране, система образования и воспитания, практика служебной деятельности, система стимулирования профессионализма, атмосфера служебных отношений и многое другое. Использование руководством органов власти и кадровыми службами этих факторов будет способствовать повышению эффективности процессов прохождения государственной гражданской службы.

Создание отлаженного механизма карьерного роста, основанного на совокупности таких факторов, как опыт работы, профессиональные навыки и соответствие занимаемой должности, создает мощный стимул для улучшения работы гражданских служащих, для повышения эффективности государственного управления.

Однако, практика показала, что возникают вопросы, требующие последующего нормативного регулирования, в ряде случаев правовые нормы одной главы не корреспондируются с правовыми нормами других глав. Ряд норм имеет декларативный характер и не получил дальнейшего правового развития.

Исторически борьба с пожарами в России являлась важным государственным и общенародным делом. Изначально с этим бедствием боролись «всем миром», то есть тушили пожары сами жители.

С развитием общества и государства деятельность по тушению пожаров возлагается на профессиональные команды пожарных. "Наказ о градском благочинии", вышедший в апреле 1649 г. заложил основы профессиональной пожарной охраны. Был создан оплачиваемый штатный состав, введено постоянное дежурство в виде объезда города, предусмотрено использование при тушении механизированных водоливных труб, предоставлены объезжим права наказания жителей за нарушение правил обращения с огнем.

Профессиональные пожарные команды изначально формировались на основе воинских и полицейских подразделений.

На протяжении всего исторического развития пожарной охраны эта служба тесно взаимодействовала с иными органами, осуществляющими обеспечение общественной безопасности и охрану правопорядка.

Анализ научной литературы позволил нам прийти к выводу, что понятие «служба в ФПС» может трактоваться в трех основных значениях: как правовой институт, как часть аппарат государства, как вид деятельности.

В качестве правового института служба в ФПС представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения в системе ФПС. Она является структурным элементом социально-правового института государственной службы Российской Федерации.

Как часть государственного аппарата, на которые возложены исполнительные и распорядительные функции, служба в ФПС представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на него задач. Служба в ФПС реализуется в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на решение задач в области пожарной безопасности, она представляет собой службу публичного характера, осуществляемую в виде общественно полезной деятельности сотрудниками ФПС.

Как вид деятельности служба в ФПС, во-первых, является одним из видов деятельности государства по формированию профессионального кадрового ядра сотрудников ФПС в целях выполнения задач государства в правоохранительной сфере; во-вторых, может быть рассмотрена как повседневная оперативно-служебная деятельность личного состава ФПС.

Анализ нормативного правового материала, научной литературы позволяет нам дать следующее определение службы лиц рядового и начальствующего состава ФПС.

Служба в федеральной противопожарной службе - это основанное на действующем законодательстве организационно-структурное построение части государственного аппарата и профессиональная служебная деятельность сотрудников, замещающих государственные должности по исполнению функций государственного управления в целях обеспечения безопасности общества от пожаров, обеспечения законности и правопорядка, борьбы с правонарушениями в сфере безопасности.

Служба в ФПС занимает самостоятельное место в системе государственной службы Российской Федерации. Ей присущи как общие, так и специфические черты государственной службы России. Этот вид государственной службы Российской Федерации должен регламентироваться федеральным законом «О правоохранительной службе», который будет представлять правовую базу для развития государственно-служебных отношений в системе ФПС.

Изучение и анализ нормативных правовых актов, регулирующих прохождение службы в ФПС, а также научной литературы дали нам возможность выделить основные признаки службы в ФПС как федеральной государственной службы: осуществление службы на всей территории Российской Федерации, в том числе через создаваемые МЧС России территориальные органы; прохождение службы на должностях рядового, среднего и старшего начальствующего состава, устанавливаемых Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также на должностях высшего начальствующего состава, устанавливаемых Президентом Российской Федерации; осуществление правового регулирования федеральными нормативными правовыми актами; финансирование федеральной противопожарной службы исключительно за счет средств федерального бюджета; единый правовой статус сотрудника ФПС на всей территории Российской Федерации.

Принципы построения и функционирования федеральной противопожарной службы полностью соответствуют принципам формирования и функционирования правоохранительных органов, а действующим законодательством созданы правовые основы для отнесения службы лиц рядового и начальствующего состава федеральной противопожарной службы к правоохранительной службе.

Попытка определить государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу как профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации только на должностях

09 соответствующей службы породила ряд противоречий. Поэтому предлагается целесообразным внести изменения в нормативные правовые акты, закрепив в определениях тезис о том, что профессиональную служебную деятельность граждане могут осуществлять на должностях государственной службы или в распоряжении государственных органов, или категорий должностных лиц, определяемых законами о видах государственной службы. В этом случае можно было бы определить, правоохранительную службу как вид федеральной государственной службы, представляющую собой профессиональную . .служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы или находящихся в распоряжении командиров (начальников), определенных федеральным законом о правоохранительной службе в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Под прохождением службы в федеральной противопожарной службе следует понимать осуществляемые в особом порядке возникновение, изменение и прекращение государственногслужебных.отношений, вызванные изданием индивидуального правового акта и зафиксированные в установленных случаях в личном деле сотрудника федеральной

92

См., например, ст. ст. 5-7 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерацию), ст. 3, п.4 ст.38 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гргивданской службе Российской Федерации»; ст. 42 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», ст. 17 Закона Российской Федерации «О милиции» и др. противопожарной службы обстоятельства по поводу его поступления на службу, продвижения по службе, служебной дисциплины, условий службы, государственной защиты, прекращения службы, а также восстановления в должности, специальном звании и на службе в федеральной противопожарной службе.

Прохождение службы в федеральной противопожарной службе - это длящийся процесс, начинающийся с момента поступления на службу и заканчивающийся утратой гражданином статуса сотрудника федеральной противопожарной службы. В течение этого временного отрезка реализуется административно-правовой статус сотрудника федеральной противопожарной службы. Содержанием процесса прохождения службы является осуществление сотрудником прав и выполнение обязанностей по занимаемой должности.

Сравнивая нормы Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» с нормами Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе», Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, обнаруживается отсутствие единого толкования понятий «прохождение государственной службы», «прекращение государственной службы» и «общая пр о д о л жи те л ь но ст ь государственной службы».

Так, ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» называется «Поступление на государственную службу, ее прохождение и прекращение». Если буквально прочитать только название этой статьи, то можно предположить, что здесь возможно говорить о прохождении и прекращении государственной службы как о различных этапах службы. В п. 5 этой статьи этап «прекращение государственной службы» прямо не включен в прохождение службы. В ст. 20 Закона Российской Федерации «О милиции», распространяющейся на сотрудников

ФПС под прохождением службы в милиции понимается только назначение на должность, продвижение и перемещение по службе.

Согласно п. 2 ст. 1 Положения о порядке прохождения военной службы прохождение военной службы включает в себя, кроме прочего, и увольнение с военной службы.

Как видно из приведенных примеров, в действующем законодательстве о государственной службе преобладает тенденция к отказу от прямого включения периода увольнения или прекращения службы в период ее прохождения. Такой подход представляется нелогичным и нецелесообразным, так как увольнение (прекращение службы) любого государственного служащего начинается еще в период прохождения государственной службы, а заканчивается в тот момент, когда государственный служащий теряет свой профессиональный статус. В связи с этим целесообразно предусмотреть в законодательстве о правоохранительной службе процедуру прекращения службы в качестве самостоятельного этапа прохождения службы сотрудника с вытекающим отсюда правовым режимом. Представляется целесообразным выделение процедуры прекращения службы в связи с тем, что сотруднику после подачи рапорта (заявления) об увольнении сотруднику необходимо совершить ряд действий, связанных с прекращением ранее исполняемых служебных обязанностей, в том числе сдать вещевое имущество, оформить обходной .лист, передать служебные документы другим сотрудникам и т.д.

Служба в ФПС осуществляется на различных государственных должностях, каждая из которых имеет конкретный организационно-правовой статус. Этот статус должности определяет место и роль сотрудника в решении задач, стоящих перед соответствующим подразделением ФПС, и предъявляемые к этому сотруднику четкие требования.

Административно-правовой статус сотрудника службы ФПС - это установленный государством комплекс нормативных положений, определяющих место сотрудника в должностной иерархии, права и обязанности сотрудника по реализации возложенных на него функций, а также правоограничения сотрудника по службе и ответственность по закону.

В качестве социального фактора эффективности системы службы в ФПС необходимо рассматривать моральные и нравственные характеристики сотрудников, этические нормы организации и функционирования государственных служебных отношений в системе ФПС.

Нормы нравственности и нормы права, регламентирующие деятельность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации как государственных служащих, тесно связаны и взаимообусловлены. Общность целевых установок правоохранительной деятельности и норм морали приводит к тому, что многие требования нравственности включаются в содержание правовых предписаний, определяющих порядок деятельности по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности и тушения пожаров.

Деонтологическая составляющая профессиональной этики сотрудников ФПС представляет собой совокупность актов ненормативного характера, закрепляющих обязательные для сотрудников правила поведения этического характера.

145. .

1.Законодательные акты и другие официальные источники1. Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации: принята 12 декабря 1993г. (с изменениями от 30.12.2006 N 6-ФКЗ) // Российская газета. 1993. № 197. 25 декабря; 2007. № 2. 11 января.

3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 2008 годах. Утв. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

4. Закон Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 года № 4455-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. №9. Ст. 325.

5. Закон Российской Федерации «О .статусе. судей в Российской Федерации»//Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.

6. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 года № 53-Ф3 (в ред. Федерального закона от 31.12.2005 №

7. ФЗ) //Российская газета. 1998. 2 апреля; 2005. 31 декабря.

8. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №8. Ст. 366.

9. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//С3 РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

10. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

11. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., от 6 июля 2006 г.) //

12. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.) // (утратил силу)

13. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 (в ред. от 9 августа 1995 г., с изм. от 26 февраля 1997 г.) «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» // Российская газета. 1993. 24 декабря.

14. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 (в ред. от 9 августа 1995 г., с изм. от 26 февраля 1997 г.) «Об утверждении положения о федеральной государственной службе» //147

15. Российская газета. 1993. 24 декабря.

16. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. Ст. 173.

17. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002г. № 885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих»//Российская газета.2002.15 августа № 152.С.6.

18. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. №110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»

19. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». // Российская газета. №20.2005. 3 февраля.

20. Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»// Российская газета. № 56.2004.14 июля.

21. Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2004 г. N 47 «О Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации»// Российская газета. № 23.2004.8 февраля.

22. Приказ МЧС России «Об утверждении Порядка пользования должностными лицами Государственной инспекции по маломерным судам правами, предусмотренными Положением о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской

23. Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» от 29 июня 2005 г. № 499 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. - №32.

24. Приказ МЧС России от 29 апреля 2005 года №368 «Об утверждении Перечня должностей государственных инспекторов по маломерным судам и их обязанностей» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. - №24.

25. Законодательные акты и другие официальные источники международных организаций и зарубежных государств

26. Всеобщая Декларация прав человека // СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1989.680 с.

27. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. 680 с.

28. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. 680с.

29. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 год // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. 680 с.

30. Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ//Международная жизнь. 1990. № 9. С. 135-149.

31. Второй Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах // Резолюции и решения, принятые Генеральной Ассамблеей ООН на 44 сессии. Нью-Йорк, 1990. С. 288-291.

32. Доклад Комитета по правам человека на 47 сессии Генеральной Ассамблеи ООН//Нью-Йорк, 1993. 485 с.

33. Доклад Генерального секретаря Организации Объединённых наций на 1 очередной сессии ЭКОСОС // Нью-Йорк, 1985. 86 с.

34. Американская конвенция о правах человека // Права человека. Сборник-универсальных и региональных международных документов. М., 1990. С. 143-166.

35. Конституция Соединённых Штатов Америки // Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 19-42.

36. Конституция ФРГ // Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 170-233.

37. Конституция Греции // Конституции буржуазных государств. М., 1982. С. 340-406.

38. Итоговый документ Венской встречи представителей участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1989 г.). Права человека // Сборник международных документов. М., 1990. 203 с.3. Книги и монографии

39. Абрамов Ю.К. Эволюция концепции государственной службы в США. М., 1997.С.68.

40. Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. JI.JI. Попова. М., 2005.С. 365.

41. Административное право: Лекции/Елистратов А.И. М.,1911.235 С.

42. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 450 .

43. Анисимов В.М. Проблемы функциональной трактовки и механизмы реализации федерального законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации. М., 2007. С. 74 .

44. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 112 .

45. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. 564 С.

46. Борисов А.Б. Комментарий к Федеральному Закону «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». М., 2006. С. 79 .

47. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. М., 1997. С. 685.

48. О.Василенко И. А. Административно-государственное управление встранах Запада. М.,2000. С. 145.

49. З.П.Вебер М. Избранные произведения. М., 1990. С. 251 .

50. Воробьев В.В. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы. М.,1999. С. 84.

51. Воронков А.В. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб.,2001.220 С.

52. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: Юриспруденция, 1999. С. 33.

53. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Служебное право. Учебник. М., 2003. С. 580 .

54. Гафаров З.С., Иванова С. А. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 210.

55. Государственная служба и государственные служащие во Франции. Российско-Французская Серия Информационные и Учебные материалы. Новая серия № 3. 1996. С.23.

56. Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997. 94 С.

57. Гришковец А.А., Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учеб.курс. М., 2003. С. 463.

58. Государственная служба в России: диалог с обществом/ Комаровский B.C., Атаманчук Г.В., Тимофеева JI.H. и др.; Редкол.:В,С.Комаровский/ М., 1998. С. 209.

59. Государственная служба за рубежом. Эффективность кадрового менеджмента.М.,2002.120 С.

60. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты/ под ред. А.А.Демина.М., 2005. С. 320.324. .Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России.М., 1983.327 С.

61. Зубов В.Е. Гражданская служба Российской империи второй половины XIX-начала XX века. Новосибирск.,2000. С. 405.

62. История государственного управления в России :Учебник/Подред.Р.Г.Пихои.-М.2003.405 С.

63. История философии права: Пособие к лещиям/Коркунов Н.М.-СПб.,1909.364 С.

64. Климкина Е.В. Административно- правовое регулирование дисциплинарной ответственности гражданского служащего монография. М., 2007. С. 127.

65. Козбаненко А.В. Формирование законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации (опыт правового обеспечения организации и реформирования государственной службы 1989-2002гг). М., 2003. С. 232.

66. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих. М., 2002. С.266.

67. Лазарев Б. М. Государственная служба. М-, Д993. 213 С.

68. Лытов Б.В. Прохождение государственной гражданской службы.М. ,2005. 137С. '

69. Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России. Н.Новгород, 2000. 317 С.

70. Манохип В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. 213 С.

71. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.124 С.

72. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов, 2000. 312 С. . . .

73. Мониторинг общественного мнения. 2006. N 1 (77).

74. Миносян С.П. Институт государственной гражданской службы в системе административного законодательства. Саранск.2005., 106 С.

75. Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М. 1999., 233 С.

76. Ноздрачёв А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики

77. Романов P.M. российский парламентаризм. История и современность.М.,2000.112 С.

78. Роуз Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы./Пер. с англ. О.А.Алекринского.М., 2003. 145 С.

79. Советское административное право: Учебник / Под. ред. Ю.М.Козлова. М., 1985. 203 С.

80. Сборник статей Коркунова Н.М.: 1877-1897. Общие вопросы права. История права. СПб.,1897.574 С.

81. Старилов Ю.Н. Административное право. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета. 2001. 438 С.

82. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Воронеж: Издательство ВГУ, 1996.112 С.

83. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. 179 С.

84. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. 256 С.

85. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2002. 215 С.

86. Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф. Концепция развития административного и административно- процессуального законодательства. М., 1998. 63 С.

87. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества (субъекты и объекты управления в социалистическом обществе). М., 1984. 217 С.

88. Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.Д972. 112 С.

89. Ткач А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ» (постатейный). М.: 2004. 123 С.

90. Трудовое право России: учебник. / Под ред. A.M. Куренного. М., 2004. 378 С.

91. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. М,2001. 415 С.

92. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть I. Общее государственное право. М., 1894. 203 С.

93. Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1994. 154 С.

94. Щепетев В.И. История государственного управления в России. М., 1983. 315 С.

95. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М., 1980. 65 С.4. Статьи

96. Абашидзе А.Х. Национальные и международные меры в борьбе против коррутщии//Юрист-между народник, 2007, №2

97. Акопов Д.Р. Проблемы толкования терминов Трудового кодекса Российской Федерации// Социальное и пенсионное право,2007, №2

98. Атаманчук Г.В., Казанцев Н.М. Базовые аспекты концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба России. М, 1996.

99. Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // Государство и право. 2003. № ю.

100. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России//Государство и право, 2003, №7

101. Ершова Е.А. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права// Социальное и пенсионное право, 2007, №2

102. Гусев А.В. Проблемы реформирования законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ// Государственная власть и местное самоуправление ,2005,№8

103. Дементьев А.Н.,Качушкин С.В. Принципы государственной гражданской службы//Государственная власть и местное самоуправление,2007,№4

104. Ершова Е.А. Служебный контракт: стороны, понятие, содержание и форма//Трудовое право, 2006, №1

105. Зайцева Г. Служебный контракт в свете меняющегося законодательства//Бизнес-адвокат,2005,№15

106. Качушкин С.В. Соотношение полномочий органов государственной власти в сфере нормативного правового регулирования государственной гражданской службы//право и политика,2007,№9

107. Карпова Е.В. Проблемы правового регулирования института государственной службы//Государственная власть и местное самоуправление,2007,№4

108. Калинина Н.С. Правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы Российской Федерации. Критерии правоохранительной службы// Российский следователь,2007.ю№10

109. Кулакова Ю. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе//Арбитражный и гражданский процесс,2007,№№9,10

110. Колосков A.M. К вопросу о служебной подчиненности как признаке дисциплинарной ответственности государственныхслужащих//российский следователь,2007,№17

111. Кискин В.В. Материальная ответственность государственных слу жащих//Налоги,2007,№ 17

112. Лойд Х.Х.,Хацкилов А.С. Реформирование Петром I кадрового состава и структуры государственной гражданской службы в России//История государства и права,2007,№10

113. Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. N 9.

114. Ноздрачёв А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. N2.

115. Ноздрачёв А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах//Адвокат,2007,№ 1

116. Ноздрачёв А.Ф., Г.Т.Чернобель, М.Д.Чеснокова, В.Б.Болдырев. Мониторинг реализации Федерального Закона от 27 июля 2004 г. «Огосударственной гражданской .службе Российской

117. Федерации»//Законодательство и экономика,2007,№7

118. Ноздрачёв А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы//Законодательство и экономика, 2005, №12

119. Осин А.А Некоторые вопросы, возникающие при сокращении должностей государственной гражданской службы//Трудовое право,2007 ,№6

120. Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта//Трудовое право,2007,№5. .

121. Пашерстник А.Е. К вопросу о советской государственной службе / Вопросы советского административного права. M.-JL, 1949.

122. Петров С. Нужен ли специальный служебный статус членам Правительства Российской Федерации? // Право и Жизнь. 2004. № 93.

123. Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений //

124. Российская юстиция. 1998. N12. .

125. Пресняков М.В., Чаннов СЕ. Соотношение административного и трудового законодательства в регулировании государственной гражданской службы // Трудовое право. 2005. N 3.

126. Редкоус В.М. О соотношении норм административного и трудового права при регулировании отношений на военной службе // Закон и армия. 2005. № 5.

127. Соломатин Е.Ю. Международный опыт правового регулирования государственной гражданской службы: актуальные вопросы для российских реформ/Международное публичное и частное право",2006,№5

128. Соломатин Е.Ю. О механизме реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе//Консттуционное и муниципальное право,2007,№17

129. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4.

130. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

131. Столярова В. Проблемы государственной ' гражданской службы // Кадровик. Кадровый менеджмент. 2007. N 1.

132. Талапина Э.В. Новые институты административного права//Государство и право,2006,№5

133. Тихомиров Ю.А. Право против коррупции//Журнал российского права,2007,№5

134. Трикоз Е.Н. Правовые меры противодействия коррупции//Журнал российского права,2007,№7

135. Тюменцева О. Россия в международном рейтинге коррупции // www.epoclitimes.ru.

136. Чаннов С.Е. Правовое регулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе//Трудовое право,2006,№11

137. Чиканова JI.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4.

138. Диссертации и авторефераты

139. Артамонова Г.К. Человек и системе государственного управления: Теоретический и организационно-правовой анализ: Дисс. докт.юрид.наук.СПб., 1997.

140. Груздев B.C. Правовой статус госслужащих Российской Федерации и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения их квалификации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003.

141. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в" "российской Федерации: Дисс.докт.юрид.наук. М.,2007.

142. Добробаба М.В. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации. Дисс. канд. юр. наук. Краснодар, 2005. С. 32.

143. Исаева О.В. Порядок поступления на Федеральную государственную службу: Дисс.канд.юрид.наук. М.,2007.

144. Кандрина Н.А. Управление государственной гражданской службой в российской Федерации: Дисс.канд. юрид.наук. М.,2007.

145. Ливеровский А.А. Субъект Российской Федерации в системе конституционной симметрии: Дисс. Докт.юрид.наук. М.,2003.

146. Суманидзе И.Н. Проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской и муниципальной службы в российской Федерации:Дисс.канд.юрид.наук. М.,2007.

147. Романов Е.Ю. Особенности реализации конституционных прав на социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральных государственных гражданских служащих: Дисс.канд.юрид.наук. М.,2007.

148. Ротенберг А.С. Административный договор. Автореферат дисс. канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2006.

149. Рыбкина М.В. Конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Российской Федерации и гарантии их реализации:Дисс.канд.юрид.наук. СПБ.,2001.

150. Чиканова JI.H. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: Теория и практика:Дисс.докт.юрид.наук. М.,2007.