автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.03, диссертация на тему:Правовое регулирование ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора

На правах рукописи

Тамасханов Ибрагим Абоевич

и

■1 7-

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОЖАРНОГО НАДЗОРА

05.26.03 - пожарная и промышленная безопасность (юридические науки)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург - 2009

003493094

Работа выполнена в Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России

Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент

Немченко Станислав Борисович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Гельдибаев Мовлад Хасиевич; кандидат юридических наук Кокорин Игорь Сергеевич

Ведущая организация Северо-Западный региональный центр

МЧС России

Защита состоится 17 декабря 2009 г. в 17.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 205.003.06 при Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России по адресу: 196105, Санкт-Петербург, Московский пр., д.149.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.

Автореферат разослан « » ноября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор педагогических наук,

кандидат юридических наук, профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Осуществление пожарного надзора -одно из важных направлений деятельности Государственной противопожарной службы МЧС России. В настоящее время в этой области последовательно проводится работа по совершенствованию выполнения этой функции. Разработана и активно внедряется в жизнь Концепция совершенствования деятельности в области осуществления государственного пожарного надзора1, в рамках которой на сегодняшний день уже реализована значительная часть мероприятий, направленных на повышение эффективности надзорной деятельности в сфере пожарной безопасности. Охрана материальных ценностей и имущества граждан от пожаров является одной из основных государственных задач.

В результате нарушения правил пожарной безопасности гибнут люди, уничтожаются или повреждаются материальные ценности, на создание которых затрачены огромные усилия и денежные средства, дезорганизуется нормальная производственная и иная деятельность людей, государственных и коммерческих предприятий и организаций. В настоящее время в чрезвычайных ситуациях, на пожарах, на воде и в других кризисных ситуациях в год погибает в среднем 70000 человек, прямой экономический ущерб достигает 100 - 150 млрд рублей, а суммарный (с учетом косвенных ущербов) -2-3 процента валового внутреннего продукта2. В 2008 г. произошло 200386 пожаров, при которых погибло 15165 человек, в том числе 584 ребёнка. На пожарах получили травмы 12800 человек3.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»4 государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора.

Деятельность должностных лиц органов государственного пожарного надзора направлена на реализацию интересов общества и государства, носит публичный характер, а также оказывает решающее значение при реализации прав и свобод граждан. Акты, вынесенные должностными лицами органов государственного пожарного надзора, приводят к серьезным, порой необратимым последствиям, влияют на права и охраняемые законом интересы граждан и предприятий. Высокий статус должностного лица государственного

1 Приложение к приказу МЧС России от 28.03.2003 №161.

2

Постановление Правительства РФ от 6 января 2006г. № 1 «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 6. Ст. 695.

3 Официальный сайт МЧС России: иШ^ЬКрг/Мадлу.тсЬз^оу.ги/

4

Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

органа предполагает непогрешимость его носителя. Однако как бы ни был квалифицирован и опытен сотрудник органов государственного пожарного надзора, он может в чем-то заблуждаться, чего-то не знать, иметь по конкретному вопросу свою позицию. Кроме того, имеющие место случаи недобросовестного отношения, совершения должностных преступлений свидетельствуют о том, что должностное лицо органа государственного пожарного надзора как человек имеет право на ошибку. Вместе с этим органы государственной власти права на ошибку не имеют, поскольку ошибки должностных лиц государственных органов в сфере пожарного надзора неизбежно влекут возникновение негативных последствий для кого-либо из участников хозяйственного оборота. Такие последствия могут выражаться в причинении вреда личности, имуществу, в нравственных переживаниях. Данный вред по общему правилу должен быть возмещен.

Права и свободы человека, его честь и достоинство являются высшей ценностью общества и государства. Охрана и защита этих благ -первостепенная задача государства в лице его органов, в том числе органов государственного пожарного надзора. Защита прав физических лиц, в том числе от затрагивающих данные права действий государства, является центральной частью современных конституций и правовых систем. В ст. 52 Конституции РФ установлена государственная гарантия защиты от злоупотребления властью, в том числе посредством судебной защиты. Однако на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствуют нормативные правовые акты, детально регламентирующие порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц. Во многих зарубежных странах создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного должностными лицами.

Современное законодательное регулирование значительно ограничивает, а правоприменительная практика фактически препятствует реализации гарантированного Конституцией РФ права на возмещение вреда, причиненного должностными лицами органов государственного пожарного надзора при осуществлении своей профессиональной деятельности. Анализ научных работ в этой сфере свидетельствует о том, что значительная их часть ориентирована на признание за субъектами определенных субъективных гражданских прав, а также на обеспечение их защиты путем возмещения вреда, поскольку причиненный вред подлежит возмещению лицом его причинившим или лицом ответственным за него.

В рамках обеспечения защиты населения и критически важных объектов инфраструктуры от риска чрезвычайных ситуаций, в том числе пожаров, как одной из приоритетных задач, закрепленных в Концепции федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской

Федерации до 2010 года», вопросы ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора приобретают особую актуальность.

Возникает необходимость совершенствования правового регулирования ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора, что позволит решить многие проблемы, возникающие на практике. Теоретический анализ правового регулирования ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора имеет большое значение как для развития правовой науки, так и для правоприменительной практики.

Данная работа посвящена механизму возмещения вреда, причиненного должностными лицами органов государственного пожарного надзора.

Степень научной разработанности. Правовым, организационным и иным аспектам института государственной службы посвящены труды многих известных ученых-юристов: Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, A.A. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсяпко, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.A. Демина и других авторов. Разработкой проблем эффективности государственного управления и его реформирования, совершенствования организации и правового регулирования деятельности исполнительной власти, ответственности в административном праве занимаются также: С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Н. Барциц, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, A.C. Дугенец, С.П.

Ломтев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.А. Тихомиров,

А.П. Шергин, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черепанов, С.Д. Хазанов и

многие другие ученые.

Только начиная с 2000 г. по этой проблематике защитили диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Н.М. Казанцев «Публично-правовое регулирование государственной службы» (институционально-функциональный анализ) (М., 2000); В.А. Козбаненко «Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих» (теоретико-административные аспекты) (М., 2003); A.A. Гришковец «Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации» (2003). Свыше 20 соискателей защитили кандидатские диссертации. Из них следует выделить работы по вопросам ответственности государственных служащих: Е.В. Сандальниковой «Юридическая ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование»(2007); A.B. Чуева «Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву» (2005); С.А. Шушпанова «Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего»(2002).

Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес к институту государственной службы в целом, вопрось; юридической ответственности государственных служащих не получили в современной правовой науке

всестороннего теоретического осмысления и должной разработки,

они лишь фрагментарно представлены практическими рекомендациями по ее совершенствованию. Исследованию в правовой науке подвергались особенности ответственности за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц организаций, государственных служащих, налоговых органов, органов внутренних дел, органов расследования, прокуратуры, судьями и т.п. Однако вопросам ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора не посвящено практически ни одного исследования.

Неоднократные попытки глубокого реформирования института государственной службы в наименьшей степени коснулись вопросов совершенствования юридической ответственности, что во многом определяет научный интерес именно к данной проблематике.

Успешному осуществлению научных исследований в этой области препятствуют закрытость государственной службы, особенно военной и правоохранительной, ведомственные интересы, излишние информационные ограничения. Вместе с тем существует потребность в таких работах, которые обеспечивают преемственность научного знания и его обобщение, разрабатывают теоретические и прикладные аспекты института ответственности с учетом специфики государственной службы.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора при осуществлении ими своих полномочий.

Предметом диссертационного исследования являются понятие ответственности, институт ответственности должностных лиц государственных органов и правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора при осуществлении своей профессиональной деятельности.

Цель исследования состоит в комплексном изучении и анализе юридической литературы, действующего законодательства, ведомственных нормативных актов и практики их применения, изучении особенностей правового регулирования отношений, возникающих в сфере ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора, и разработке на этой основе предложений по совершенствованию законодательства об ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора и практики его применения.

Эта цель обусловила определение следующих задач:

1) исследовать понятие, правовую природу и виды юридической ответственности;

2) проанализировать нормативно-правовую базу, юридическую литературу в сфере ответственности должностных лиц государственных органов;

3) выявить особенности правового регулирования ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора при осуществлении ими служебной деятельности;

4) изучить общие и специальные условия, при которых наступает обязательство возместить вред, причиненный сотрудниками органов государственного пожарного надзора.

Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции РФ, федеральном законодательстве, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, нормативных актах МЧС России, зарубежном законодательстве.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, логического, системного анализа. В процессе исследования использовались достижения наук конституционного, гражданского, административного, других отраслей права. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом и предметом исследования.

Теоретической основой явились труды М.М. Агаркова, Б.С. Антимонова, Б.Т. Безлепкина, С.Н. Братуся, A.M. Беляковой, В.М. Деверяго, С.Е. Донцова, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, O.A. Красавчикова, А.П. Куна, JI.A. Лунца, М.Г. Марковой, Л.А. Майданика, Н.С. Малеина, Ю.Г. Матвеева, И.Б. Новицкого, В.Т Нора, В.Ф. Попондопуло, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, A.M. Эрделевского, К.К. Яичкова, К.Б. Ярошенко и других ученых.

Научная новизна диссертационного исследования определяется как выбором темы, так и подходом к её исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной проблемы.

Диссертация является одним из первых комплексных, междисциплинарных исследований, посвященных проблемам ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора.

На основе анализа современной юридической литературы, практики реализации этого правового института диссертантом предложены рекомендации по совершенствованию законодательства об ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Должностные лица органов государственного пожарного надзора как государственные служащие являются особыми субъектами права, имеющими правоспособность, отличную от общей гражданской правоспособности граждан - физических лиц. Сотрудники органов государственного пожарного надзора обладают ограниченной (усеченной) гражданской правоспособностью.

2. Особенностями юридической ответственности в сфере государственной службы являются:

- отраслевая принадлежность одних видов юридической ответственности (административная, уголовная) и междисциплинарный характер других (дисциплинарная ответственность);

- обособленное законодательство, обслуживающее как весь институт юридической ответственности, так и его отдельные разновидности (материальная ответственность военнослужащих);

наличие специфического для этой сферы правонарушения; доминирование признака вины в составе служебного правонарушения; возможность наступления существенного вреда вследствие совершенного правонарушения;

- особенности субъектов, применяющих закон или отвечающих по нему; должностное положение лица, привлекаемого к ответственности, его правовой статус, объем полномочий, наличие правового иммунитета;

- характер и обстоятельства совершенного правонарушения (время, место, способ, наличие сговора, преступного сообщества, использование должностных возможностей, иные существенные признаки);

- правовая, политическая и общественная оценка действий и решений государственных органов и должностных лиц, подлежащих ответственности;

- процедурные (процессуальные) формы привлечения виновных к ответственности, рассмотрения дела, а также исполнения государственного решения, устанавливающего ответственность;

- специфика полномочий органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об ответственности правонарушителя;

- ответственность за нарушение требований к служебному поведению, норм и принципов служебной этики.

3. Гражданско-правовое обязательство по возмещению вреда, причиненного должностными лицами органов государственного пожарного надзора, является мерой ответственности и мерой защиты нарушенных прав граждан и организаций при осуществлении должностными лицами органов государственного пожарного надзора своей профессиональной деятельности.

4. В целях повышения эффективности ответственности в системе государственного пожарного надзора необходимо разработать и принять Дисциплинарный кодекс государственных служащих, а также нормативные правовые акты, регулирующие процедурные (процессуальные) вопросы тех видов юридической ответственности, которые лишены подобной регламентации.

5. Возмещение вреда - универсальный гражданско-правовой способ защиты нарушенных прав, закрепленный в ст. 53 Конституции РФ и получивший развитие в Гражданском кодексе РФ. Однако ни один нормативный правовой акт на сегодняшний день детально не регламентирует порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного

действиями органов исполнительной власти (их должностными лицами). В этой связи автором делается предложение по разработке и принятию единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц).

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России. Ряд выводов и предложений обладает элементами научной новизны, развивает соответствующие разделы теории конституционного, административного права и гражданского права.

Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов:

в законотворческой деятельности (при подготовке проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам совершенствования законодательного обеспечения ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России);

- в дальнейшей научно-исследовательской деятельности при разработке проблем, связанных с правовым обеспечением ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России;

- в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников органов государственного пожарного надзора.

Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в учебном процессе при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплине «Гражданское право», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.

Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования обсуждались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре.

Основные теоретические положения диссертации и практические рекомендации нашли отражение в докладах на научно-практических конференциях, а также в публикациях автора, осуществленных в научных изданиях.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в 5 публикациях общим объемом 2,7 п.л.

Структура и объем диссертации определяется ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и

библиографического списка из 210 наименований. Общий объем диссертации - 169 страниц, основной текст - 150 страниц.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности проблем исследования, определяются его объект и предмет, цели и задачи, раскрываются методологическая и теоретическая основы диссертации, отмечается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость, излагаются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования и его структуре.

Первая глава «Общая характеристика ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора» включает в себя два параграфа: «Понятие, виды и характеристика юридической ответственности», «Должностное лицо органов государственного пожарного надзора как субъект ответственности».

В первом параграфе анализируются: понятие юридической ответственности; отмечаются особенности правового регулирования отдельных видов ответственности.

Автор изучает этимологию категории «ответственность», отмечая её дискуссионный характер, затрагивается механизм юридической ответственности и его элементы.

Исследование показало, что вопросы юридической ответственности государственных служащих не получили в современной правовой науке всестороннего теоретического осмысления и должной разработки, они лишь фрагментарно представлены практическими рекомендациями по ее совершенствованию. Второстепенное отношение к вопросам совершенствования юридической ответственности в сфере публичной службы нарушает пропорцию между стимулами и ограничениями, обеспечивающими высокую результативность государственно-служебной деятельности, а также выполняющими профилактическую функцию.

Далее анализируются особенности правового регулирования отдельных видов ответственности. Отмечается, что дисциплинарная ответственность занимает доминирующее положение в системе юридической ответственности, применяемой к государственным служащим. Она пронизывает всю сферу государственной службы и носит междисциплинарный характер. Автор анализирует особенности дисциплинарной ответственности служащих, понятия «дисциплинарный проступок», «служебная дисциплина», правовую основу и критерии её оценки. Диссертант приходит к выводу о целесообразности принятия Дисциплинарного кодекса государственных служащих, а также нормативных правовых актов, регулирующих процедурные

(процессуальные) вопросы тех видов юридической ответственности,

которые лишены подобной регламентации.

Материальная ответственность в сфере государственной службы вызывает научные дискуссии о ее правовой природе и не урегулирована должным образом в законодательстве. Вопросы возмещения материального ущерба, возникшего по вине служащего, имеют локальное регулирование и вследствие этого выглядят бессистемно. Диссертантом затрагивается дискуссионное понятие материальной ответственности и её отличия от гражданско-правовой ответственности, а также основания, условия и особенности материальной ответственности государственных служащих. Подробно анализируются нормативные акты, регулирующие материальную ответственность военнослужащих, сотрудников правоохранительной службы. Предлагается унифицировать положения о материальной ответственности служащих.

Далее подробно рассматриваются особенности административной и уголовной ответственности государственных служащих. Затрагивается дискуссия о понятии, основании и условиях административной ответственности, административного правонарушения, предлагается авторское определение административной ответственности в сфере государственной службы. Автор приходит к выводу, что институт административной ответственности в системе государственной службы в законодательном отношении не развит, широкого применения на практике не получил и в теоретическом плане разработан недостаточно.

Затем автор рассматривает особенности уголовной ответственности служащих, составы преступлений, субъектами совершения которых могут быть государственные служащие. Отмечается, что уголовные преступления, совершаемые ими, как и другие аналогичные деяния, обладают признаком общественной опасности, но ее степень может проявляться в значительно более тяжелых последствиях. Среди преступных деяний, совершаемых в системе государственной службы, наибольшую общественную опасность представляет коррупция.

Подвергается исследованию конституционная ответственность. Делается вывод о том, что в системе государственной службы окончательно не оформилась конституционная ответственность, что снижает эффективность института юридической ответственности в системе государственной службы и порождает научные дискуссии о ее правовой природе и механизме реализации. Исследуется понятие конституционной ответственности, её функции, подвергается критике точка зрения об отождествлении конституционной ответственности с политической.

В ходе исследования автор выделяет особенности юридической ответственности в сфере государственной службы. Делается вывод, что сущность и содержание юридической ответственности в сфере государственной службы традиционно раскрываются через категории «цель» и «функция», что в современных условиях недостаточно полно характеризует

этот феномен и требует его рассмотрения также на основе категории «эффективность».

Отмечается, что на привлечение к ответственности государственных служащих влияет их двойственный статус: с одной стороны, они являются должностными лицами, наделенными государственно-властными полномочиями по применению отдельных разновидностей юридической ответственности, с другой - выступают в качестве ответственных лиц, обязанных нести соответствующую ответственность за свои виновные деяния. Такая двойственность непосредственно влияет на содержание правового статуса государственного служащего, который в связи с этим обстоятельством нуждается в корректировке. По мнению соискателя, целесообразно следующее правовое регулирование: общего статуса - положениями рамочного нормативного акта о системе государственной службы; специального статуса -законом о конкретном виде государственной службы, а также индивидуальным правовым положением служащего, закрепленным в его служебном контракте.

Во втором параграфе исследуются особенности правового статуса сотрудников органов государственного пожарного надзора как государственного служащего и как лица, ответственного за вред, причиненный при осуществлении своей профессиональной деятельности.

Параграф начинается исследованием общей категории правоспособности и её особенностей. Для обоснования специфики гражданской правоспособности сотрудников органов государственного пожарного надзора автор акцентирует внимание на вопросах конкретизации правоспособности как абстрактной и равной способности правообладания. Отмечается, что необходимо различать общую и специальную правоспособность: общая -способность к приобретению прав вообще, ею обладают все граждане; специальная - способность к обладанию правами определенного рода. Автором рассматриваются особенности специальной гражданской правоспособности.

Диссертант приходит к выводу, что в отношении государственных служащих как в теории права, так и в законодательстве присутствует возможность ограничения объема правоспособности, которая допускается в строго определенных законом случаях. Анализируются вопросы правомерности таких ограничений, исторические аспекты их введения. В этой связи подвергается исследованию Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119 -ФЗ, который содержит подобные ограничения, в частности, запрещает государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью.

В целях исследования особенностей правоспособности государственных служащих соискателем затрагивается дискуссия о правоспособности как динамической, а не статической категории. Анализируются точки зрения ученых по этой проблематике, в том числе М.М. Агаркова, одним из первых обосновавших такую позицию. Диссертант признает наиболее верной точку

зрения, согласно которой правоспособность должна быть

понята динамически. Обладание гражданской правоспособностью обозначает возможность иметь любые основанные права и обязанности в соответствии с законом. Гражданская правоспособность для каждого данного лица в каждый определенный момент означает возможность иметь определенные конкретные права и обязанности в зависимости от его взаимоотношений с другими лицами.

После анализа позиций ведущих исследователей в этой области автор приходит к выводу, что существует отличие гражданской правоспособности государственных служащих, как особых субъектов права, от общей гражданской правоспособности граждан - физических лиц. Затрагиваются обоснования такого отличия в правовой литературе: рассмотрение гражданской правоспособности государственных служащих как специальной, либо как ограниченной или усеченной.

В ходе исследования автор критически относится к позициям ученых, рассматривающих возможность признания специальной правоспособности государственных служащих. Это предполагало бы признание государственного служащего не просто специальным субъектом права, а специальным субъектом гражданско-правовых отношений; он должен был бы специально наделяться особенными гражданскими правами. Это утверждение не может быть признано достоверным, поскольку государственный служащий является особым субъектом публичного, а не частного права.

Основной квалифицирующий признак гражданской правоспособности сотрудников органов государственного пожарного надзора как государственных служащих это ограничения в реализации целого ряда субъективных прав, которые являются неотъемлемыми элементами общегражданской правоспособности. Поэтому гражданскую правоспособность сотрудников органов государственного пожарного надзора автором предлагается рассматривать как ограниченную или усеченную.

Далее исследованию подвергается правовой статус сотрудников органов государственного пожарного надзора, источники правового регулирования их деятельности, полномочия должностных лиц государственного пожарного надзора.

На основе проведенного анализа автором в качестве существенных целей ответственности в системе государственной службы выделяются: охрана прав и законных интересов общества и личности от противоправных посягательств; защита правопорядка; восстановление социальной справедливости; предупреждение совершения новых правонарушений (общая и частная превенция); воспитание граждан в духе уважения к закону; обеспечение необходимого уровня доверия населения к институтам публичной власти; повышение престижа государственной службы в общественном сознании.

Отмечается, что реализация функций юридической ответственности проявляется в показателях работы государственного аппарата, которые нуждаются в существенном усовершенствовании.

Делается вывод о том, что проводимые реформы в системе государственной службы не внесли существенных корректив в институт юридической ответственности. Он во многом ориентирован на архаичные наказания, не обладающие достаточной превентивной и наказательной силой. Акцентируется внимание на то, что на сегодняшний день некоторые дисциплинарные наказания (предупреждение, выговор) показывают низкую эффективность, не обеспечивая должного профилактического воздействия на лиц, склонных к правонарушениям и злоупотреблению служебным положением, и не обладают достаточным потенциалом.

В системе государственной службы отсутствуют действенные методики оценки ее эффективности и, как следствие, эффективности ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора. Эффективность ответственности - обобщающая категория, включающая в себя ряд компонентов на основе комплексной методики, соединяющей количественные и качественные показатели. Далее соискатель останавливается на критериях оценки эффективности ответственности.

Также в ходе исследования автор затрагивает общие положения об ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора, особенностях возмещения вреда, причиненного ими при осуществлении своих полномочий. Исследованию подвергается понятие «должностное лицо», используемое в законодательстве; обращается внимание на проблему отсутствия в российском законодательстве единого определения должностного лица, которое закреплялось бы в конкретном нормативно-правовом акте.

Соискателем подчеркивается, что особенность ответственности за вред, причиненный сотрудниками органов государственного пожарного надзора, заключается в специфике «причинителя» вреда, характере его деяния (действия или бездействия), а также в предусмотренном законом различии «причинителя» вреда и субъекта, ответственного за его возмещение (казны). Если во всех иных случаях причинения вреда стороны правоотношения (причинитель и пострадавший) характеризуются взаимным равенством, то в случае причинения вреда вышеуказанными органами и их должностными лицами в силу закона их деятельности присущ властный характер.

Во второй главе «Особенности гражданско-правовой ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора» выделены следующие параграфы: «Основание и условия ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора» и «Порядок возмещения вреда, причинённого должностными лицами органов государственного пожарного надзора».

В первом параграфе рассматриваются понятие, сущность и черты гражданско-правовой ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора. Соискателем отмечается, что за действия своих должностных лиц несет ответственность перед гражданином или

юридическим лицом непосредственно государственный орган. Сами должностные лица будут нести дисциплинарную, материальную, административную, уголовную ответственность.

Автором анализируются особенности правового регулирования возмещения государством вреда, причиненного органами исполнительной власти (их должностными лицами) в сфере государственного управления, то есть в процессе реализации возложенных на них задач и функций.

Отмечается, что в России нет единого нормативного акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц). Автором анализируется зарубежный опыт, где в отличие от России во многих странах уже давно создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного органами публичной власти (их должностными лицами). Подвергается исследованию законодательство США, где главным нормативным актом, регулирующим аналогичные вопросы, является Федеральный закон о претензиях из причинения вреда от 2 августа 1946 г.; законодательство Великобритании, в которой принцип ответственности государства за ущерб, причиненный его служащими, установлен Законом об исках к короне 1947 г. Обращается внимание на Гражданский кодекс Франции, в котором закреплены нормы об ответственности государства, однако данный институт в большей степени основан на результатах судебной практики. Названные правовые акты детально регламентируют порядок возмещения государством вреда, причиненного его органами и служащими: указывают основания ответственности государства, определяют случаи, когда ответственность государственной казны исключается, закрепляют право предъявления государством к виновному служащему регрессного иска.

Отмечается, что возмещение вреда является универсальным гражданско-правовым способом защиты нарушенных прав, закрепленным в ст. 53 Конституции РФ и получившем развитие в Гражданском кодексе РФ, в частности в ст. 16 и 1069. Автор также подвергает анализу нормы об ответственности, содержащиеся в иных специальных законах, регулирующих деятельность исполнительных органов власти. Указывается, что вопросы ответственности в разных актах решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно. Так, в одних нормативных актах прямо указано на возмещение за счет бюджета соответствующего уровня убытков от незаконных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц (например, ст. ст. 35, 37 Налогового кодекса РФ, ст. 70 Градостроительного кодекса РФ и др.), другие акты содержат лишь общую отсылку к гражданскому законодательству (например, ст. 40 Закона РФ «О милиции», ст. 26 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и др.).

На основании проведенного анализа делаются предложения по внесению изменений в законодательство.

Далее анализируется диспозиция ст. 1069 Гражданского кодекса РФ по вопросу о понятии и круге «органов государственной власти», являющихся субъектами причинения вреда, соответствие содержания указанной нормы ст. ст. 10, 77 и 118 Конституции РФ. Автор присоединяется к высказанному в литературе мнению, что необходимо провести унификацию понятий, характеризирующих государственные органы, в целях устранения неправильного толкования этих понятий в правоприменительной практике.

Соискателем отмечается, что нормы, направленные в совокупности на возмещение причиненного вреда, взаимосвязаны настолько, что принадлежат к единому правовому институту восстановления прав граждан, потерпевших от незаконных актов государственной власти. Вместе с тем нормы, закрепленные в ст. ст. 1069 и 1070 ГК РФ, являясь составной частью указанного комплексного института, остаются в то же время нормами гражданского права. Соискателем обязательство по возмещению вреда, причиненного сотрудниками государственного пожарного надзора, рассматривается как мера защиты нарушенных прав граждан и организаций.

Затем автором рассматривается основание ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора. Делается вывод, что основанием привлечения должностных лиц органов государственного пожарного надзора к имущественной ответственности является правонарушение в форме незаконных действий (бездействия). Затрагиваются типичные правонарушения, совершаемые должностными лицами органов государственного пожарного надзора, раскрывается содержание понятия «незаконные действия (бездействие)».

Далее анализируются условия ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора. Рассмотрены взгляды правоведов на условия ответственности, отмечается дискуссионный характер указанных теоретических положений. До сих пор в науке гражданского права окончательно не решен вопрос о том, что считать основанием ответственности, а что условиями.

Делается вывод о том, что в настоящее время гражданское законодательство исходит из двух начал построения гражданско-правовой ответственности: из принципа вины при полном составе гражданского правонарушения и принципа причинения при «усеченном» составе, в котором отсутствует вина должника.

По мнению диссертанта, к общим условиям гражданско-правовой ответственности должностных лиц государственных органов относятся противоправность действия (бездействия), наличие вреда, причинная связь между причиненным вредом и противоправным поведением и вина причинителя вреда. Далее подробно исследуется каждое из условий ответственности, акцентируя внимание на специальных условиях

ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора

Вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц органов государственного пожарного надзора, подлежит возмещению при наличии вины лиц, их совершивших, которая выражается в форме умысла или неосторожности. В рассматриваемой сфере вред, как правило, причиняется по неосторожности, в результате в отсутствия требуемых при определенных обстоятельствах внимательности, предусмотрительности, заботливости и т.п.

Далее автор подробно останавливается на процедуре признания действий (бездействия) должностных лиц органов государственного пожарного надзора незаконными, выделяя судебный и административный порядок. Анализируется противоправность как условие привлечения сотрудников органов государственного пожарного надзора к ответственности.

Еще одним обязательным условием ответственности является наличие вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц органов государственного пожарного надзора. Диссертант останавливается на понятии вреда, соотношении с иными категориями. Несмотря на то, что в основе реализации права гражданина на возмещение ущерба лежат действия (решения) органов исполнительной власти (их должностных лиц) в сфере государственного управления, предъявляемые требования по своему содержанию являются гражданско-правовыми. В этой связи при определении состава вреда, условий привлечения к ответственности, сроков исковой давности применению подлежат нормы Гражданского кодекса РФ. Основания и размер компенсации гражданину за причиненный моральный вред определяются правилами, предусмотренными ст ст. 151, 1099 - 1101 Гражданского кодекса РФ.

Во втором параграфе исследуются особенности порядка возмещения вреда, причиненного сотрудниками органов государственного пожарного надзора.

Рассмотрение указанных вопросов автор начинает с исследования самих обязательств в целях возмещения причиненного вреда. Отмечается, что обязательства, возникающие вследствие причинения вреда специальным субъектом, входят в систему обязательств, являются одним из видов внедоговорных охранительных обязательств и непосредственно направлены на охрану личности, ее нематериальных благ, а также охрану права собственности граждан и юридических лиц. Делается вывод, что они представляют собой правоотношения по возмещению вреда, причиненного деликтом. Автором отграничиваются исследуемые обязательства от договорных обязательств.

Отмечается, что обязательства по возмещению вреда, причиненного сотрудниками органов государственного пожарного надзора, как деликтные обязательства возникают в силу закона, из факта нарушения охраняемого законом чужого субъективного права (причинения вреда личности или его нематериальным благам, уничтожения или повреждения имущества

физического или юридического лица), когда лица не состоят ни в каких правоотношениях, либо хотя и состоят (в договорных), но вред явился следствием нарушения не конкретной своей обязанности в данном правоотношении, а общего запрета посягать на права и законные интересы других лиц, т.е. на абсолютные субъективные права.

Обращается внимание, что возведенная в ранг конституционных норма о возмещении вреда, причинного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностными лицами, приобрела общеправовое значение. Диссертант соглашается с точкой зрения, согласно, которой конкретное незаконное действие (бездействие) государственного органа или его должностного лица влечет нарушение не одного, а целого ряда субъективных прав физических или юридических лиц, регулируемых и охраняемых различными отраслями права, поэтому при их восстановлении возникает целый комплекс отношений.

Далее раскрываются основные положения, регламентирующие объем и (или) размер возмещения вреда, причиненного сотрудниками органов государственного пожарного надзора. Автор приходит к выводу, что вред, причиненный ими в ходе осуществления своей профессиональной деятельности, должен быть возмещен в полном объеме.

Исследованию подвергается порядок возмещения вреда, причиненного сотрудниками органов государственного пожарного надзора. Исследуются особенности возмещения вреда за счет казны Российской Федерации, а также органы, выступающие от имени казны; отмечаются о недостатки законодательной техники, в частности отсутствие четкого определения понятия «казна». Анализируются нормативные акты в этой сфере. Затрагивается состав имущества, за счет которого осуществляется возмещение вреда, проблемы, связанные с реализацией ответственности государства.

Автор положительно высказывается о необходимости принятия закона, который бы регулировал гражданско-правовую ответственность государства за вред, причиненный его органами или их должностными лицами. На основе анализа нормативных актов, позиций ведущих ученых в этой сфере делаются предложения по совершенствованию законодательства в сфере возмещения вреда, причиненного сотрудниками органов государственного пожарного надзора.

Отмечается, что Российская Федерация или субъект Российской Федерации, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями сотрудников органов государственного пожарного надзора, приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий. Возможность предъявления регрессного иска к государственному служащему способствует к принуждению его к надлежащему исполнению своих обязанностей в дальнейшем.

В заключение подведены итоги диссертационного исследования, изложены рекомендации и выводы, к которым пришел диссертант.

Статьи, опубликованные в журналах, определенных Перечнем ВАК:

1. Тамасханов И. А. Ответственность за вред, причинённый должностными лицами органов государственного пожарного надзора // Вестник СПб института ГПС МЧС России. 2006. № 4 (15). (0,7 п.л.).

Прочие научные публикации

2. Тамасханов И.А. Деятельность должностных лиц органов государственного пожарного надзора по обеспечению взрывобезопасности и противодействия терроризму // Проблемы обеспечения взрывобезопасности и противодействия терроризму: труды Третьей Всерос. науч.-практ. конф. 20-21 мая 2008 г., СПб., 2008. (0,3 п.л.).

3. Тамасханов И.А. Ответственность за вред, причиненный должностными лицами государственных органов // Судебные реформы XXI века: сборник материалов междун. научн.-практ. конф. 23 апреля 2009. - Северо-Западный филиал академии правосудия, СПб., 2009. (0,6 п.л.)

4. Тамасханов И.А. Актуальные вопросы ответственности должностных лиц публично-правовых органов // Юридическая наука: проблемы и перспективы развития (региональный аспект): материалы II Междунар. науч.-практ. конф. В.Новгород, 2009. (0,6 п.л.)

5. Тамасханов И. А, Ткачев П.А., Карачев A.B. Совершенствование правового регулирования деятельности должностных лиц государственных органов в условиях чрезвычайных ситуаций // Право. Безопасность. Чрезвычайные ситуации. 2009. - № 4(5). (0,8/0,4 п.л.).

Формат 60х84]/1б Тираж 100 экз.

Подписано в печать 11.11.2009

Печать цифровая Объем 1,0 п.л.

Отпечатано в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, д. 149

Введение.

Глава 1. Общая характеристика ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора

§1. Понятие, виды и характеристика юридической ответственности.

§2. Должностное лицо органов государственного пожарного надзора как субъект ответственности.

Глава 2. Особенности граяеданско—правовой ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора

§ 1. Основание и условия ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора.

§ 2. Порядок возмещения вреда, причинённого должностными лицами органов государственного пожарного надзора.

Актуальность темы исследования. Осуществление пожарного надзора — одно из важных направлений деятельности Государственной противопожарной службы МЧС России. В настоящее время в этой области последовательно проводится работа по совершенствованию выполнения этой функции. Разработана и активно внедряется в жизнь Концепция совершенствования деятельности в области осуществления государственного пожарного надзора1, в рамках которой на сегодняшний день уже реализована значительная часть мероприятий, направленных на повышение -эффективности надзорной деятельности в сфере пожарной безопасности. Охрана материальных ценностей и имущества граждан от пожаров является одной из основных государственных задач.

В результате нарушения правил пожарной безопасности гибнут люди, уничтожаются или повреждаются материальные ценности, на создание которых затрачены огромные усилия и денежные средства, дезорганизуется нормальная производственная и иная деятельность людей, государственных и коммерческих предприятий и организаций. В настоящее время в чрезвычайных ситуациях, на пожарах, на воде и в других кризисных ситуациях в год погибает в среднем 70000 человек, прямой экономический ущерб достигает 100 — 150 млрд рублей, а суммарный (с учетом косвенных ущербов) — 2-3 процента валового внутреннего продукта". В 2008 г. произошло 200386 пожаров, при которых погибло 15165 человек, в том числе о

584 ребёнка. На пожарах получили травмы 12800 человек .

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»4 государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора.

Деятельность должностных лиц органов государственного пожарного надзора направлена на реализацию интересов общества и государства, носит

1 Приложение к приказу МЧС России от 28.03.2003 №161.

2 Постановление Правительства РФ от 6 января 2006г. № 1 «О федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 6. Ст. 695.

3 Официальный сайт МЧС России: URL:http://wwvv.mchs.gov.ru/

4 Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3649. 3 публичный характер, а также оказывает решающее значение при реализации прав и свобод граждан. Акты, вынесенные должностными лицами органов государственного пожарного надзора, приводят к серьезным, порой необратимым последствиям, влияют на права и охраняемые законом интересы граждан и предприятий. Высокий статус должностного лица государственного органа предполагает непогрешимость его носителя. Однако как бы ни был квалифицирован и опытен сотрудник органов государственного пожарного надзора, он может в чем-то заблуждаться, чего-то не знать, иметь по конкретному вопросу свою позицию. Кроме того, имеющие место случаи недобросовестного отношения, совершения должностных преступлений свидетельствуют о том, что должностное лицо органа государственного пожарного надзора как человек имеет право на ошибку. Вместе с этим органы государственной власти права на ошибку не имеют, поскольку ошибки должностных лиц государственных органов в сфере пожарного надзора неизбежно влекут возникновение негативных последствий для кого-либо из участников хозяйственного оборота. Такие последствия могут выражаться в причинении вреда личности, имуществу, в нравственных переживаниях. Данный вред по общему правилу должен быть возмещен. I

Права и свободы человека, его честь и достоинство являются высшей ценностью общества и государства. Охрана и защита этих благ -первостепенная задача государства в лице его органов, в том числе органов государственного пожарного надзора. Защита прав физических лиц, в том числе от затрагивающих данные права действий государства, является центральной частью современных конституций и правовых систем. В ст. 52 Конституции РФ установлена государственная гарантия защиты от злоупотребления властью, в том числе посредством судебной защиты. Однако на сегодняшний день в Российской Федерации отсутствуют нормативные правовые акты, детально регламентирующие порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц. Во многих зарубежных странах создана и успешно функционирует правовая база, а также существует обширная судебная практика в сфере возмещения государством вреда, причиненного должностными лицами.

Современное законодательное регулирование значительно ограничивает, а правоприменительная практика фактически препятствует реализации гарантированного Конституцией РФ права на возмещение вреда, причиненного должностными лицами органов государственного пожарного надзора при осуществлении своей профессиональной деятельности. Анализ научных работ в этой сфере свидетельствует о том, что значительная их часть ориентирована на признание за субъектами определенных субъективных гражданских прав, а также на обеспечение их защиты путем возмещения вреда, поскольку причиненный вред подлежит возмещению лицом его причинившим или лицом ответственным за него.

В рамках обеспечения защиты населения и критически важных объектов инфраструктуры от риска чрезвычайных ситуаций, в том числе пожаров, как одной из приоритетных задач, закрепленных в Концепции федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года», вопросы ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора приобретают особую актуальность.

Возникает необходимость совершенствования правового регулирования ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора, что позволит решить многие проблемы, возникающие на практике. Теоретический анализ правового регулирования ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора имеет большое значение как для развития правовой науки, так и для правоприменительной практики.

Данная работа посвящена механизму возмещения вреда, причиненного должностными лицами органов государственного пожарного надзора.

Степень научной разработанности. Правовым, организационным и* иным аспектам института государственной службы посвящены труды многих известных ученых-юристов: Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, A.A. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.A. Демина и других авторов. Разработкой проблем эффективности государственного управления и его реформирования, совершенствования организации и правового регулирования деятельности исполнительной власти, ответственности в административном праве занимаются также: С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Н. Барциц, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, A.C. Дугенец, С.П. Ломтев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черепанов, С.Д. Хазанов и многие другие ученые.

Только начиная с 2000 г. по этой проблематике защитили диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Н.М. Казанцев «Публично-правовое регулирование государственной службы» (институционально-функциональный анализ) (М., 2000); В.А. Козбаненко «Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих» (теоретико-административные аспекты) (М., 2003); A.A. Гришковец «Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации» (2003). Свыше 20 соискателей защитили кандидатские диссертации. Из них следует выделить работы по вопросам ответственности государственных служащих: Е.В. Сапдальниковой «Юридическая ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование»(2007); A.B. Чуева «Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву» (2005); С.А. Шушпанова «Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего»(2002).

Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес к институту государственной службы в целом, вопросы юридической ответственности государственных служащих не получили в современной правовой науке всестороннего теоретического осмысления и должной разработки, они лишь фрагментарно представлены практическими рекомендациями по ее совершенствованию. Исследованию в правовой науке подвергались особенности ответственности за вред, причиненный незаконными действиями должностных лиц организаций, государственных служащих, налоговых органов, органов внутренних дел, органов расследования, • прокуратуры, судьями и т.п. Однако вопросам ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора не посвящено практически ни одного исследования.

Неоднократные попытки глубокого реформирования института государственной службы в наименьшей степени коснулись вопросов совершенствования юридической ответственности, что во многом определяет научный интерес именно к данной проблематике.

Успешному осуществлению научных исследований в этой области препятствуют закрытость государственной службы, особенно военной и правоохранительной, ведомственные интересы, излишние информационные ограничения. Вместе с тем существует потребность в таких работах, которые обеспечивают преемственность научного знания и его обобщение, разрабатывают теоретические и прикладные аспекты института ответственности с учетом специфики государственной службы.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора при осуществлении ими своих полномочий.

Предметом диссертационного исследования являются понятие ответственности, институт ответственности должностных лиц государственных органов и правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора при осуществлении своей профессиональной деятельности.

Цель исследования состоит в комплексном изучении и анализе юридической литературы, действующего законодательства, ведомственных нормативных актов и практики их применения, изучении особенностей правового регулирования отношений, возникающих в сфере ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора, и разработке на этой основе предложений по совершенствованию законодательства об ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора и практики его применения.

Эта цель обусловила определение следующих задач:

1) исследовать понятие, правовую природу и виды юридической ответственности;

2) проанализировать нормативно-правовую базу, юридическую литературу в сфере ответственности должностных лиц государственных органов;

3) выявить особенности правового регулирования ответственности должностных лиц органов государственного пожарного надзора при осуществлении ими служебной деятельности;

4) изучить общие и специальные условия, при которых наступает обязательство возместить вред, причиненный сотрудниками органов государственного пожарного надзора.

Нормативная база исследования. Научные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, основаны на Конституции РФ, федеральном законодательстве, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, нормативных актах МЧС России, зарубежном законодательстве.

Методологической основой диссертационного исследования является диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, исторического, логического, системного анализа. В процессе исследования использовались достижения наук конституционного, гражданского, административного, других отраслей права. Изучен значительный объем общетеоретической и специальной" литературы, связанной с объектом и предметом исследования.

Теоретической основой явились труды М.М. Агаркова, Б.С. Антимонова, Б.Т. Безлепкина, С.Н. Братуся, A.M. Беляковой, В.М. Деверяго, С.Е. Донцова, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, O.A. Красавчикова, А.П. Куна, JI.A. Лунца, М.Г. Марковой, JI.A. Майданика, Н.С. Малеина, Ю.Г. Матвеева, И.Б. Новицкого, В.Т Нора, В.Ф. Попондопуло, А.П. Сергеева, В.Т. Смирнова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, Е.А. Флейшиц, A.M. Эрделевского, К.К. Яичкова, К.Б. Ярошенко и других ученых.

Научная новизна диссертационного исследования определяется как., выбором темы, так и подходом к её исследованию, с учетом разработанности различных аспектов данной проблемы.

Диссертация является одним из первых комплексных, междисциплинарных . исследований, посвященных проблемам ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора.

На основе анализа современной юридической литературы, практики реализации этого правового института диссертантом предложены рекомендации по совершенствованию законодательства об ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

1. Должностные лица органов государственного пожарного надзора как государственные служащие являются особыми субъектами права, имеющими правоспособность, отличную от общей гражданской правоспособности граждан - физических лиц. Сотрудники органов государственного пожарного надзора обладают ограниченной (усеченной) гражданской правоспособностью.

2. Особенностями юридической ответственности в ! сфере государственной службы являются:

- отраслевая принадлежность одних видов юридической ответственности (административная, уголовная) и междисциплинарный характер других (дисциплинарная ответственность);

- обособленное законодательство, обслуживающее как весь институт юридической ответственности, так и' его отдельные разновидности (материальная ответственность военнослужащих); наличие специфического для этой сферы правонарушения; доминирование признака вины в составе служебного правонарушения; возможность наступления существенного вреда вследствие совершенного правонарушения;

- особенности субъектов, применяющих закон или отвечающих по нему; должностное положение лица, привлекаемого к ответственности, его правовой статус, объем полномочий, наличие правового иммунитета;

- характер и обстоятельства совершенного правонарушения (время, место, способ, наличие сговора, преступного сообщества, использование должностных возможностей, иные существенные признаки);

- правовая, политическая и общественная оценка действий и решений государственных органов и должностных лиц, подлежащих ответственности;

- процедурные (процессуальные) формы привлечения виновных к ответственности, рассмотрения дела, а также исполнения государственного решения, устанавливающего ответственность;

- специфика полномочий органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об ответственности правонарушителя;

- ответственность за нарушение требований к служебному поведению, норм и принципов служебной этики.

3. Гражданско-правовое обязательство по возмещению вреда, причиненного должностными лицами органов государственного пожарного надзора, является мерой ответственности и мерой защиты нарушенных прав граждан и организаций при осуществлении должностными лицами органов государственного пожарного надзора своей профессиональной деятельности.

4. В целях повышения эффективности ответственности в системе государственного пожарного надзора необходимо разработать и принять Дисциплинарный кодекс государственных служащих, а также нормативные правовые акты, регулирующие процедурные (процессуальные) вопросы тех видов юридической ответственности, которые лишены подобной регламентации.

5. Возмещение вреда - универсальный гражданско-правовой способ защиты нарушенных прав, закрепленный в ст. 53 Конституции РФ и получивший развитие в Гражданском кодексе РФ. Однако ни один-нормативный правовой акт на сегодняшний день детально не регламентирует порядок реализации гражданином права на возмещение вреда, причиненного действиями органов исполнительной власти (их должностными лицами). В этой связи автором делается предложение по разработке и принятию единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц).

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Теоретическая значимость заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы существенным образом расширяют теоретические знания по проблемам ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России. Ряд выводов и предложений обладает элементами научной новизны, развивает соответствующие разделы теории конституционного, административного права и гражданского права.

Практическое значение исследования состоит в возможности использования полученных выводов: в законотворческой деятельности (при подготовке проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам совершенствования законодательного обеспечения ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России);

- в дальнейшей научно-исследовательской деятельности при разработке проблем, связанных с правовым обеспечением ответственности сотрудников органов государственного пожарного надзора России;

- в системе профессиональной подготовки и повышения квалификации сотрудников органов государственного пожарного надзора.

Материалы и выводы данного диссертационного исследования могут быть также использованы в учебном процессе при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по дисциплине «Гражданское право», в разработке спецкурсов и учебно-методических пособий и при проведении других научно-практических исследований в данной области.

Апробация результатов исследования. Результаты подготовки диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования обсуждались на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, межкафедральном научно-практическом семинаре.

Основные теоретические положения диссертации и практические рекомендации нашли отражение в докладах на научно-практических конференциях, а также в публикациях автора, осуществленных в научных изданиях.

Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в 5 публикациях общим объемом 2,7 п.л.

Структура и объем диссертации определяется ее целью и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и библиографического списка из 210 наименований. Общий объем диссертации - 169 страниц, основной текст - 146 страниц.