автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Правовое регулирование деятельности единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России в современных условиях

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НАДЗОРОВ В СФЕРЕ КОМПЕТЕНЦИИ МЧС РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

05.26.02 - безопасность в чрезвычайных ситуациях (юридические науки)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург - 2008

003165849

Работа выполнена в Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России

Научный руководитель -

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Рохлин Виктор Иванович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук Кононов Павел Иванович

кандидат юридических наук, доцент Кондратьев Сергей Александрович

Ведущая организация -

Северо-Западный региональный центр МЧС России

заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 205 003 06 при Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России по адресу 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 149

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России

Автореферат разослан » 2008 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 205 003 06 ^--N

доктор педагогических наук, /? у

кандидат юридических наук, профессор [ ^ А А Грешных

Защита состоится

года

часов на

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В современных условиях приоритетным направлением государственной политики должно являться совершенствование единой Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Очевидно, что решение указанной задачи не может быть достигнуто исключительно посредством организационных преобразований государственных органов, к компетенции которых относится защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера В этом направлении административная реформа должна опираться на устойчивую нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность МЧС России по осуществлению контрольных и надзорных функций

В настоящее время в стране создается новая система нормативного правового регулирования в области обеспечения безопасности и ее составных частей - безопасности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности Внесены изменения в ряд Федеральных законов от 21 12 1994 (с изм и доп от 18 10 2007) № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», от 21 12 1994 (ред от 22 08 2004) № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 12 02 1998 (ред от 22 08 2004) № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и другие нормативные правовые акты Приняты Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 12 2004, Федеральный закон от 08 12 2001 № 1Э4-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», Федеральный закон от 27 12 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Постановление Правительства РФ от 21 12 2004 № 820, которым утверждено Положение о государственном пожарном надзоре, а также ряд других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственного контроля и надзора МЧС России

Вместе с тем действующее законодательство не в полной мере отвечает потребностям современного состояния общественных отношений в сфере обеспечения безопасности, соблюдения принципов надзорной деятельности До настоящего времени не устранены пробелы

и противоречия в ряде нормативных правовых актов, механизмах их реализации

Требует четкого определения понятия «контроль» и «надзор», их содержание и соотношение применительно к формирующейся сегодня системе надзоров МЧС России, а также институту аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской защиты и пожарной безопасности

Вышесказанное определяет актуальность данного научного исследования и ориентирует ученых на проведение научных изысканий в области правового регулирования деятельности МЧС России и его подразделений по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере их компетенции

Степень разработанности темы исследования Общие теоретические вопросы деятельности контрольных и надзорных органов достаточно разработаны в научной и специальной литературе В частности, история возникновения и зарождения государственного контроля и надзора рассматривалась такими видными учеными-юристами, как Г Г Вернадский, В Г Бессарабов, М X Гельдибаев, А П Гуляев, В М Горшенев, В И Рохлин, М С Студеникина, В Е Чиркин, И Б Шахов, Е В Шорина и другими

Среди ученых-юристов до настоящего времени остаются актуальными вопросы о доктринальном формулировании дефиниций «контроль» и «надзор» и о разграничении контрольных и надзорных функций государственных органов Свой вклад в разработку данной проблематики внесли такие авторы, как И А Антонов, ДН Бахрах, В П Беляев, В Б Бессарабов, Я А Гейвандов, В Ю Голубовский, В М Горшенев, В Д Даев, С М Зубарев, А Е Лунев, М Н Маршунов, А В Мицкевич, Л А Николаева, В И Рохлин и другие

В процессе подготовки диссертации также были изучены работы ученых - ведущих специалистов в области теории государства и права С С Алексеева, Г К Артамоновой А Б Венгерова, В В Володина, Б Н Габричидзе, И И Евтихиева, П И Кононова, В В Лазарева, А В Малько, Л А Морозовой, В С Нерсесянца, Б В Российского, Ю А Тихомирова, Н Ю Хаманевой, А Г Чернявского и других

Вопросы правового регулирования осуществления контрольно надзорных функций МЧС России частично рассматривались в рамках

исследования общих проблем государственного управления, его правового обеспечения, без отражения специфики задач, поставленных перед МЧС России Сегодня делаются первые шаги по исследованию правовой природы, сущности, содержания и перспективах функционирования аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности

Таким образом, можно констатировать, что к настоящему моменту правотворческая деятельность в сфере государственного управления, в том числе в области надзора за соблюдением законодательства по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности, еще далека от своего завершения и нуждается в надлежащем теоретическом обосновании

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе деятельности МЧС России, его подразделений, других органов, осуществляющих контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие деятельность МЧС России и его подразделений, осуществляющих контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности, нормативно-правовое обеспечение процесса создания единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, научные разработки и правовая практика в указанных областях

Цель диссертационного исследования — выявить и изучить особенности правового регулирования надзорной деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и пожарной безопасности, создания единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, соотношения государственного надзора и аудита безопасности посредством теоретического осмысления действующего законодательства и практики его применения, на основе проведенного анализа сформулировать

предложения по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой области

Цель работы обусловила постановку следующих задач, подлежащих решению в ходе исследования

- провести общетеоретический сравнительный анализ категорий «контроль» и «надзор», сформулировать специфику их функционального содержания и целевого предназначения при осуществлении МЧС России контроля и надзора за соблюдением законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности,

- рассмотреть систему органов, должностных лиц, осуществляющих государственный контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности, их полномочия при проведении мероприятий по надзору,

- исследовать основные направления деятельности МЧС России и его подразделений в указанной выше области общественных отношений,

- осуществить сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов, регламентирующих контрольные и надзорные полномочия МЧС России и других органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности,

- оценить изменения в правовом статусе МЧС России и его подразделений в условиях формирования единой системы государственных надзоров в указанных сферах,

- выявить особенности осуществления государственного контроля и надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности в отношении различных объектов,

- рассмотреть некоторые вопросы соотношения системы надзоров МЧС России с формирующимся в настоящее время в России институтом аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности,

- выявить пробелы в правовом регулировании деятельности органов государственного контроля и надзора в области защиты

населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности и коллизии норм различного уровня, предложить пути по их устранению

Научная новизна диссертации определяется предметом исследования Настоящая работа представляет собой результат впервые проведенного комплексного изучения проблем правового обеспечения создания и функционирования единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, соотношения надзорных органов МЧС России с создаваемым аудитом безопасности Автор сосредоточивает свое внимание на направлениях контрольной и надзорной деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности

Комплексный подход к исследованию обозначенных вопросов позволил выявить коллизии в действующем законодательстве, внести предложения по их преодолению, отразить новые тенденции, проявляющиеся в системе управления процессами обеспечения безопасности в исследуемой области общественных отношений и их правового регулирования

Методология и правовая база исследования.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные методы познания диалектический, системный, структурно-функциональный, так и специально-юридические методы формально-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, методы комплексного анализа и обобщения научных и нормативных материалов, судебно-арбитражной практики

Правовая база диссертации включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральные законы, законодательство субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты по теме исследования

Эмпирическую базу составили статистические данные о количестве пожаров и их последствиях, о контрольно-надзорной деятельности органов Государственного пожарного надзора (ГПН) МЧС России и иные сведения

Источником познания явилась также профессиональная деятельность автора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в области пожарной безопасности

Результаты исследования. На защиту выносятся следующие основные выводы и положения

1 В деятельности МЧС России и его подразделений следует разграничивать функции внешнего (вневедомственного) контроля и административного надзора МЧС России и его органы в пределах своей компетенции в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан (поднадзорные субъекты) осуществляют функции внешнего (вневедомственного) контроля, в то время как в области пожарной безопасности - функции административного надзора

2 При формировании единой системы государственных надзоров МЧС России необходимо исключить из их компетенции все иные полномочия, кроме тех, которые составляют содержание собственно надзорной деятельности Такой подход к определению объема полномочий позволит указанным органам избежать дублирования функций, снизить уровень коррумпированности, повысить эффективность и качество собственно надзорной деятельности

3 Выявленные в ходе исследования различия между внешним контролем и административным надзором обусловливают необходимость дополнительного закрепления в нормативных правовых актах, определяющих их правовой статус и полномочия, положения о том, что надзорные органы в сфере своей компетенции не вправе принимать нормативные акты, содержащие технические нормы

Наделение надзорных органов правом принимать такие нормативные акты и одновременно контролировать их исполнение не соответствует сущности надзора, так как основное назначение органов надзора заключается в наблюдении за деятельностью не подчиненных им поднадзорных субъектов с целью выявления нарушений законности

4 Необходимо привести положения Федерального закона «О пожарной безопасности» в соответствие с требованиями Федерального закона «О техническом регулировании» Предлагается исключить из части 7 статьи 6 Федерального закона «О пожарной безопасности»

норму, согласно которой главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору и должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти утверждать обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции Согласно Федеральному закону «О техническом регулировании» обязательные для исполнения технические требования излагаются в технических регламентах, которые принимаются в форме Федерального закона, Указа Президента РФ или Постановления правительства РФ

5 Объем компетенции органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, установленный в статье 19 Федерального закона «О пожарной безопасности», не позволяет обеспечить требуемый уровень состояния пожарной безопасности на территории муниципальных образований и подведомственных им объектах

В целях полной реализации первичных мер пожарной безопасности необходимо дополнить компетенцию органов местного самоуправления следующими полномочиями

- установление порядка привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования, в том числе разработка и утверждение планов привлечения сил и средств для тушения пожаров,

- осуществление контроля за состоянием пожарной безопасности на соответствующих территориях,

- установление на время действия особого противопожарного режима дополнительных требований пожарной безопасности,

- муниципальное дорожное строительство, содержание дорог местного значения в границах поселения и обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара,

- организация обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганда в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний,

- осуществление мер по правовой и социальной защите работников муниципальной пожарной охраны и членов их семей

Предлагаемое расширение перечня полномочий органов местного самоуправления приведет к детализации предмета государственного пожарного надзора

6 Положения Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденный Приказом МЧС России от 01 10 2007 № 517, следует привести в соответствие с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Необходимо из Административного регламента исключить часть 5 пункта 19 и пункт 58, устанавливающие соответственно административную процедуру «снятие с производства, прекращение выпуска и приостановление реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности», и право государственного инспектора по пожарному надзору принятия решения о снятии с производства, прекращении выпуска и приостановлении реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности, так как частью 1 статьи 23 1 КоАП РФ установлено, что решения по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19 19 КоАП РФ, могут принимать только судьи

Научная значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в ходе проведенного исследования, вносят определенный вклад в совершенствование некоторых институтов конституционного, административного права России, в результаты научных изысканий в области правового регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности

Практическая значимость диссертации обусловлена объективной необходимостью совершенствования действующего законодательства, регламентирующего деятельность МЧС России по

осуществлению контрольных и надзорных функций, разработки научно обоснованных правовых основ создания и развития единой системы государственных надзоров в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных по теме исследования работах Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России Результаты исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Представительное народовластие на рубеже веков истоки, преемственность, традиции и новации (к 100-летаю отечественного парламентаризма)», состоявшейся 24-27 апреля 2006 года в г Санкт-Петербурге, на Межвузовской научно-практической конференции «Проблемы правового регулирования и защиты прав предпринимателей», состоявшейся 16 ноября 2006 года в г Пушкине, г Санкт-Петербурге, публиковались в Вестнике СПб ИГПС МЧС России (№ 4 [15] 2006), сборнике научных трудов по материалам VI ежегодной научно-практической конференции «Проблема правосубъектности современные интерпретации», состоявшейся 29 февраля 2008 года в г Самаре

При подготовке проекта заключения по законопроекту Ленинградской области «О пожарной безопасности» автором сформулированы предложения по уточнению полномочий органов исполнительной власти субъекта в части осуществления контрольных функций в отношении подведомственных ему объектов

Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного

исследования, устанавливается степень научной разработанности проблемы, приводятся теоретическая, методологическая и практическая основы работы, раскрывается ее практическая и теоретическая значимость, показывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, и приводятся данные об апробации результатов исследования

Первая глава «Правовые основы контрольно-надзорной деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Контроль и надзор в деятельности МЧС России: понятия, содержание и соотношение» автор обращается к научной проблеме, пока не нашедшей своего окончательного разрешения, а именно — к вопросу о содержании, признаках, сущности и правовом определении понятий «надзор» и «контроль» При этом осуществлен детальный анализ различных научных взглядов и концепций, выработаны собственные подходы к вопросу об определении сущности и назначения внешнего контроля и административного надзора

В данном разделе диссертации сформулировано предложение о выделении нового признака, позволяющего более четко проводить разграничение между внешним контролем и административным надзором К таковому автор относит недопустимость самостоятельного принятия органами административного надзора нормативных актов в области осуществляемой ими деятельности

Наделение надзорных органов правом принимать нормативные акты и одновременно контролировать их исполнение не соответствует сущности надзора, так как основное назначение органов надзора заключается в наблюдении за деятельностью не подчиненных им поднадзорных субъектов с целью выявления нарушений законности, а не по созданию технических норм

Далее в параграфе осуществляется системный анализ действующего законодательства с целью определения вида деятельности (внешний контроль или административный надзор), осуществляемого контрольными (надзорными) органами МЧС России Объектом изучения

в указанном аспекте выступает система органов государственного контроля (надзора) МЧС России в области защиты территорий и населения от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности Анализ полномочий подразделений Государственной противопожарной службы (ГПС) до ее реформирования свидетельствует о том, что данную службу следовало относить к государственным органам, осуществляющим функции внешнего контроля С 2004 года органы ГПН выделены в отдельную структуру в составе ГПС, и их деятельность связана только с организацией и проведением мероприятий по надзору, следовательно, органы ГПН можно отнести к органам административного надзора

Автор отмечает, что если в сфере пожарной безопасности созданы специальные органы (органы ГПН) для осуществления надзорных функций, то в областях гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций аналогичных органов в системе МЧС нет В указанных сферах деятельности соответствующими полномочиями наделены органы управления МЧС России на различных уровнях государственной власти, которые наряду с внешним контролем выполняют и другие функции, присущие органам управления

Во втором параграфе «Характеристика законодательства, регулирующего деятельность МЧС России по организации и осуществлению контроля (надзора) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности» рассмотрен процесс становления и развития правового регулирования государственного контроля (надзора) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности, а также дана общая характеристика законодательства по теме исследования

На основе изучения исторических источников автором обращается внимание на то, что до 1917 года Российское государство не имело большого опыта в сфере правового регулирования предупреждения пожаров Основное внимание законодателя было сосредоточено на вопросах организации деятельности по тушению пожаров

Автором акцентируется внимание на том, что началом становления Государственного пожарного надзора можно считать 18 июля 1927 года,

когда ВЦИК и СНК РСФСР принимают решение о создании в республике Государственного пожарного надзора, призванного контролировать соблюдение пожарной безопасности во всех коммунальных, ведомственных и общественных организациях

В разделе об истории становления законодательства уделяется внимание вопросам правового регулирования отношений в сфере повышения устойчивости функционирования различных отраслей и объектов экономики в условиях чрезвычайных ситуаций как мирного, так и военного времени

В результате проведенного историко-сравнительного анализа сделан вывод, что законодательство о Государственном пожарном надзоре в Российской Федерации имеет более длительную историю развития по сравнению с законодательством, регламентирующим функционирование органов контроля (надзора) в сфере гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций В связи с указанным обстоятельством законодательство в области пожарной безопасности, в том числе по осуществлению надзорной деятельности, является уже достаточно разработанным, в то время как нормативно-правовая база в сфере контроля (надзора) за защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороной находится только в стадии становления

Далее проводится системный анализ современного состояния законодательства, регламентирующего деятельность органов государственного контроля (надзора) МЧС России Отмечается, что оно в первую очередь основывается на положениях Конституции РФ

Все нормативные правовые акты, входящие в федеральное законодательство в исследуемой области, по кругу регулируемых общественных отношений автор разделяет на две группы акты общего характера и акты, регулирующие отношения в специальных сферах деятельности

К первым относятся, например, Федеральный закон от 06 10 2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 27 12 2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 12 2001 № 195-ФЗ, Федеральный закон от 02 05 2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения

обращений граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 08 08 2001 № 1Э4-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и другие

Федеральный закон от 21 12 1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 21 12 1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральный закон от 12 02 1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», Указ Президента РФ от 11 07 2004 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», постановления Правительства РФ об отдельных видах надзора и принятые на их основе иные подзаконные нормативные правовые акты содержат специальные нормы, регулирующие отношения в отдельных сферах надзора МЧС России обеспечения пожарной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны

Далее проведен анализ законодательства по уровню правового регулирования Деятельность органов надзора МЧС России определяется федеральным законодательством Законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами установлена компетенция органов власти соответствующих уровней

Анализ действующего законодательства позволил выявить ряд противоречий между актами, относящимися к разным уровням правового регулировании

Так, в соответствии с федеральным законодательством о пожарной безопасности должностным лицам органов пожарного надзора предоставлены полномочия по осуществлению нормативного регулирования, заключающиеся в предоставлении им права утверждать самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности В то время как согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона «О техническом регулировании» это является прерогативой законодательных органов власти Российской Федерации, Президента или Правительства Российской Федерации

Для приведения в соответствие положений Федерального закона «О пожарной безопасности» с нормами КоАП РФ предлагается внести изменения в часть 7 статьи 6 указанного Федерального закона, исключив из перечня прав инспекторского состава органов ГПН полномочия налагать административные взыскания на граждан и юридических лиц, включая изготовителей (исполнителей, продавцов), за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должностных лиц государственного пожарного надзора Рассмотрение дел по названному выше составу административного правонарушения входит в компетенцию судей

В третьем параграфе «Система органов, должностных лиц, осуществляющих контроль (надзор) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности» особое внимание уделяется проблемам создания и правового обеспечения деятельности единой системы государственных надзорных органов МЧС России

В соответствии с Концепцией о создании единой системы государственных надзоров МЧС России установлено, что в структуру системы государственных надзоров МЧС России входят органы государственного пожарного надзора, органы надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и органы надзора в области гражданской обороны

Объединение названных выше надзоров в общую систему позволит решить целый ряд насущных вопросов снять вопросы избыточного административного давления, оказываемого на предприятия и граждан, дублирования мероприятий по контролю (надзору), сузить коррупционное поле, внедрить принцип «одного окна», унифицировать и повысить эффективность системы государственного мониторинга и контроля параметров безопасности территорий, организаций и населения, оптимизировать численный состав надзорных органов МЧС России

Анализ содержания проблем, подлежащих разрешению в ходе создания единой системы надзорных органов МЧС России, позволил автору установить основные направления совершенствования законодательства в исследуемой сфере

На основе теоретических выводов, сформулированных в первом параграфе первой главы о сущности внешнего (вневедомственного) контроля и административного надзора, формулируется предложение о наделении надзорных органов МЧС России на всех уровнях полномочиями, связанными только с надзорной деятельностью За основу предлагается взять полномочия органов государственного пожарного надзора, определенные в Постановлении Правительства РФ от 21 12 2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре»

Детальное и критическое рассмотрение Положений о федеральных органах исполнительной власти позволяет констатировать, что в сфере пожарной безопасности наряду с органами ГПН контроль и надзор как внутренний (внутриведомственный), так и внешний в отношении различного вида объектов также осуществляют федеральная служба по надзору в сфере транспорта, федеральное агентство специального строительства, федеральная служба безопасности РФ, федеральная служба по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов РФ, федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, государственный строительный надзор в РФ, органы внутренних дел В диссертации отмечается отсутствие единообразия в подходах законодателя при определении структуры и взаимоподчинености указанных выше федеральных и иных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции

Особое место в системе надзорных органов автор отводит органам прокуратуры Их координирующая роль среди правоохранительных органов закреплена Законом Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 04 1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (с изменениями от 25 11 2003) Сравнительно-правовой анализ ведомственных нормативных актов, определяющих статус правоохранительных органов, приводит к выводу, что ни в одном из них не отражена обязанность указанных органов участвовать в координационной деятельности Вместе с тем внесение в указанные нормативные правовые акты соответствующих изменений и дополнений,

безусловно, позволило бы придать координационной деятельности характер непрерывной, целенаправленной, законодательно обеспеченной линии

Вторая глава «Основные направления контрольно-надзорной деятельности МЧС России в современных условиях» состоит из трех параграфов

Первый параграф второй главы «Полномочия МЧС России и его подразделений по осуществлению контроля и надзора в сфере их компетенции» посвящен изучению основных направлений государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности Отмечается, что основные направления деятельности органов надзора МЧС России определены федеральными законами и Положениями об органах государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также пожарного надзора

При написании данного раздела автором проанализированы перечень, содержание, формы и особенности достаточно широкого круга полномочий надзорных органов МЧС России При этом отмечается, что у каждого из трех видов надзоров существуют как однотипные, так и специфические полномочия, обусловленные особенностями конкретного предмета надзора

Так, к числу первых следует отнести организация и осуществление надзора, производство по делам об административных правонарушениях, рассмотрение обращений и жалоб граждан и организаций, взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

К специфическим полномочиям государственного пожарного надзора относятся дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности, официальный статистический учет и ведение государственной статистической отчетности по пожарам и их последствиям

Органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют подготовку заключений по результатам рассмотрения деклараций промышленной безопасности

опасных производственных объектов, а также по результатам проведения специализированной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации в области предупреждения чрезвычайных ситуаций

В данном разделе работы проведен анализ Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов российской федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 01 10 2007 № 517 (вводится в действие с 01 01 2008) В данном нормативном правовом акте изложены требования к порядку исполнения функции по надзору, в том числе порядок информирования об исполнении государственной функции, обязательства органов ГПН в отношении графика (режима) работы и графика приема населения Впервые прописываются административные процедуры, а также последовательность их проведения

При рассмотрении норм Административного регламента о процедуре снятия с производства, прекращения выпуска и приостановления реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности, автором сделаны следующие выводы Названная процедура по отношению к поднадзорному субъекту схожа с административным приостановлением деятельности, относящимся в соответствии со статьей 3 12 КоАП РФ к основным видам административных наказаний В обоих случаях основанием для принятия решения служит одно и тоже обстоятельство — наличие угрозы жизни или здоровью людей При этом ограничиваются права граждан по осуществлению деятельности или реализации товаров (работ, услуг)

Пунктом 58 Административного регламента определено, что решение о снятии с производства, приостановлении реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности, принимается государственным инспектором по пожарному надзору в пределах его компетенции

Вместе с тем согласно части 1 статьи 23 1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19 19 «Нарушение обязательных требований государственных стандартов при реализации (поставке, продаже), использовании (эксплуатации), хранении, транспортировании либо утилизации продукции, а равно уклонение от представления продукции, документов или сведений, необходимых для осуществления государственного контроля и надзора», рассматривают судьи Основным видом наказания за названное выше правонарушение является штраф и дополнительным -конфискация товара Последняя санкция, по мнению автора, и будет служить формой реализации принятого судьей решения о снятии с производства, приостановлении реализации товаров

Должностные лица органов ГПН в соответствии с КоАП РФ по данному административному правонарушению имеют право составлять административный протокол и принимать меры по обеспечению данного административного производства Такой мерой служит арест товаров, являющихся предметами административного правонарушения Следовательно, право по снятию с производства, приостановлению реализации товаров инспектор ГПН должен осуществлять путем составления протокола о наложении ареста на товар, а не вручением соответствующего предписания

Автором сформулировано предложение о том, что административная процедура «снятие с производства, прекращение выпуска и приостановление реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности», по своему содержанию и очередности выполнения действий входит в процедуру «оформление результатов и принятие мер по результатам мероприятий по надзору» как одна из мер, принимаемых по результатам мероприятий по надзору

С учетом вышеизложенного автор предлагает исключить из Административного регламента МЧС России часть 5 пункта 19, включающую в административную процедуру «снятие с производства, прекращение выпуска и приостановление реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности», и пункт 58, который предоставляет государственному инспектору по пожарному надзору право принимать решение по данной процедуре

По вопросу осуществления органами МЧС России лицензионного контроля над деятельностью по эксплуатации пожароопасных производственных объектов отмечается, что на сегодняшний день в законодательстве отсутствуют четкие критерии отнесения тех или иных производственных объектов к категории пожароопасных Такая ситуация не способствует единообразию в подходах к правоприменительной деятельности МЧС России и его надзорных органов в определении объекта лицензирования и, соответственно, объекта надзора

Рассмотрение такого направления надзорной деятельности, как работа с жалобами и обращениями граждан проводится с учетом положений нового Федерального закона РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» В целом данный нормативный правовой акт является, несомненно, прогрессивным правовым явлением Вместе с тем он не лишен недостатков Так, отмечается, что названным Законом не установлена ответственность (административная, дисциплинарная) должностных лиц за уклонение от ответа по заявлению (жалобе) гражданина

Во втором параграфе второй главы «Правовое регулирование осуществления надзора по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности в отношении различных объектов» рассматриваются особенности правовой регламентации деятельности органов надзора в системе МЧС России в отношении различных объектов, таких как хозяйственная деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти и местного самоуправления, а также поведение граждан

Так, в реферируемом разделе работы особое внимание уделяется характеристике мероприятий по контролю и надзору в отношении деятельности органов местного самоуправления Проведенный в ходе исследования анализ полномочий органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности позволил конкретизировать цели и предмет надзорной деятельности МЧС России, а также выявить определенные несовершенства действующего законодательства в указанной сфере

Установленная Федеральным законом «О пожарной безопасности» компетенция органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности не позволяет обеспечить необходимый уровень состояния пожарной безопасности на территории муниципальных образований и подведомственных им объектах

Указанным Федеральным законом определены следующие виды пожарной охраны государственная противопожарная служба, муниципальная пожарная охрана, ведомственная пожарная охрана и частная пожарная охрана Названные выше виды пожарной охраны, располагаясь на территории муниципального образования, не находятся между собой в отношениях субординации (взаимоподчиненности), что препятствует централизации действий по привлечению их к тушению пожаров на территории муниципальных образований При этом законодательно не определено, кто должен устанавливать порядок привлечения сил и средств различных видов пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования

Полномочия по установлению порядка привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования, в том числе разработке и утверждению планов привлечения сил и средств для тушения пожаров, следует предоставить органам местного самоуправления, так как, по мнению автора, это относится к вопросу местного значения

В целом компетенцию органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной безопасности необходимо дополнить полномочиями по установлению порядка привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ, контролю за состоянием пожарной безопасности на соответствующих территориях, установлению дополнительных требований пожарной безопасности, обучению населения мерам пожарной безопасности Вместе с тем следует учитывать, что реализация указанных выше полномочий будет невозможна без обеспечения их соответствующими материально-организационными ресурсами (финансовыми средствами, дополнительными кадрами и т п)

Кроме того, предложенное расширение полномочий органов местного самоуправления по обеспечению первичных мер пожарной

безопасности уточняет предмет государственного пожарного надзора МЧС России

Далее в параграфе отмечается, что определенная специфика присуща государственному надзору, осуществляемому на территориях особых экономических зон Порядок проведения мероприятий по контролю и надзору на данных территориях регулируется Федеральным законом РФ от 22 07 2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», содержание которого отличается от требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и «Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов российской федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности»

В связи с перспективой создания в Российской Федерации аудита безопасности в третьем параграфе «Надзорная деятельность МЧС России и концепция аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности: вопросы соотношения» автор подвергает сравнительно-правовому анализу законодательство развитых зарубежных стран о пожарном аудите Наряду с этим рассматриваются нормы о бухгалтерском аудите в Российской Федерации с целью выявления общих закономерностей правового регулирования аудиторской деятельности в России и возможностей их использования при создании нормативной базы в области аудита безопасности Бухгалтерский аудит выбран в качестве предмета для сравнения в связи с тем, что единственным в России законодательно закрепленным видом аудита является аудит именно в сфере независимой проверки бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей

При анализе нового законодательства Великобритании о пожарной безопасности в качестве положительного момента отмечается установление требований к оценке пожарного риска, на основании которой принимается решение о соответствии объекта техническим нормам При этом оценка пожарного риска возложена на независимые организации, которые привлекают к этой работе экспертов (аудиторов) — специалистов наиболее высокой квалификации в данной области, не заинтересованных в результатах аудита Пожарный аудит используется государственными и частными структурами при вводе новых объектов строительства или объектов после капитального ремонта Независимый аудит самостоятельно проводят страховые компании для оценки риска возникновения пожара, возможного ущерба от него

Далее исследуется нормативно-правовое регулирование в области обеспечения пожарной безопасности в ФРГ Так, в частности, отмечается, что в соответствии с абзацем 6 параграфа 32 закона земли Рейнланд-Пфальц «О противопожарной защите, различных видах помощи и защите от катастроф» (ЬВКО) мероприятия по защите от опасности (аналог мероприятий по контролю, осуществляемых в Российской Федерации) проводятся, как правило, государственными служащими соответствующей пожарно-технической службы Кроме того, законодательно определен перечень социально значимых объектов, на которых мероприятия по защите от опасностей проводятся инспекторами пожарной профилактики

Аудиторы в области пожарной безопасности осуществляют проверку соответствия зданий и сооружений требованиям пожарной безопасности только на стадии проектирования и только в отношении установленного перечня объектов

В 2006 году МЧС России принята Концепция создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Основная цель предлагаемых нововведений - повышение уровня безопасности объектов защиты путем включения в число субъектов, осуществляющих оценку состояния безопасности объектов, наряду с органами государственного надзора независимых экспертных организаций и экспертов (аудиторов) по независимой оценке рисков, а также через

снижение административной нагрузки на объекты защиты за счет сокращения количества проверок, осуществляемых надзорными органами

Автор диссертации считает, что при разработке нормативных правовых актов в Российской Федерации в сфере деятельности аудита безопасности за основу возможно принять законодательство, регулирующее аудиторскую деятельность в области бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей

На основе теоретических положений, касающихся категории «аудит», а также положений действующих нормативно-правовых актов о финансовом аудите, в ходе исследования были сформулированы признаки и принципы аудита безопасности и предложено его определение Так, по мнению автора, под понятием «аудит безопасности» следует понимать предпринимательскую деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей по независимой проверке (или оценке) обеспечения требований в области безопасности

Используя опыт ведущих зарубежных стран, сложившееся законодательство РФ и основные направления его развития, автор приходит к следующему выводу в части соотношения полномочий МЧС России и аудита безопасности государственный надзор в сферах компетенции МЧС России должен проводиться в отношении социально-значимых объектов (больницы, дома для престарелых, детские сады, учебные заведения, гостиницы, высотные здания, здания и сооружения с массовым пребыванием людей, потенциально опасные объекты, объекты культурного наследия РФ) По другим объектам собственник имеет право выбора лица, осуществляющего проверку соблюдения требований безопасности органов государственного надзора или независимых экспертов (аудиторов) При этом МЧС России должно осуществлять лицензирование аудиторской деятельности в сфере обеспечения безопасности, а входящие в его структуру надзорные органы — выполнять функции надзора за соблюдением аудиторами установленных требований

В конце третьего параграфа автор делает вывод, что в целях обеспечения надлежащего качества аудиторских услуг в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности

требуется разработка специального нормативного правового акта в форме федерального закона об аудите безопасности в указанных сферах В данном законе необходимо помимо вопросов организации деятельности аудита четко обозначить полномочия государственных надзорных органов МЧС России и аудиторов по объектам надзора

В заключении диссертации обобщены наиболее существенные вопросы, требовавшие научного обоснования и раскрытия основных аспектов их практической реализации, подведены итоги исследования и определены перспективные направления в изучении рассмотренных проблем

Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:

1 Жуков И В Современное состояние законодательства о МЧС России как органе надзора в области обеспечения пожарной безопасности // Представительное народовластие на рубеже веков истоки, преемственность, традиции и новации (к 100-летию отечественного парламентаризма) Материалы международной научно-практической конференции, 24-27 апреля 2006 г - СПб Санкт-Петербургское Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Межрегиональный институт экономики и права», 2006 - 0,4 п л

2 Жуков И В Некоторые аспекты оказания подразделениями МЧС России государственных услуг в области пожарной безопасности // Проблемы правового регулирования и защиты прав предпринимателей Материалы межвузовской научно-практической конференции, 16 ноября 2006 г СПб, г Пушкин Санкт-Петербургский институт правоведения и предпринимательства, 2006 0,2 п л

3 Жуков И В , Жукова Т В Понятия «контроль» и «надзор» и их соотношение в деятельности органов государственного пожарного надзора МЧС России // Вестник СПб ИГПС МЧС России № 4 [15] 2006 0,5/03 п л

4 Жуков И В , Рохлин В И Обеспечение первичных мер пожарной безопасности как элемент правосубъектности органов местного самоуправления // Проблемы правосубъектности современные интерпретации Материалы VI ежегодной научно-практической

конференции, 29 февраля 2008 г Самара Самарская Гуманитарная Академия, 2008 0,4/02 п л

5 Жуков И В Некоторые вопросы Административного регламента МЧС России по исполнению государственной функции по надзору за выполнением установленных требований пожарной безопасности // Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций Материалы международной научно-практической конференции, 19 октября 2007 г СПб Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2007 0,5 п л

Подписано в печать 11 02 2008 Печать офсетная

Формат 60*84 1Л6 Тираж 100 экз

Объем 1 п л

Отпечатано в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 149

ВВЕДЕНИЕ

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ 12 ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЧС РОССИИ В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА, ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Контроль и надзор в деятельности МЧС России: понятия, 12 содержание и соотношение

1.2. Характеристика законодательства, регулирующего 34 деятельность МЧС России по организации и осуществлению контроля (надзора) в области защиты населениями территорий от чрезвычайных ситуаций природного» и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной-безопасности

1.3. Система- органов, должностных лиц, осуществляющих 59 контроль (надзор) в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности

2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ КОНТРОЛЬНО- 81 НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЧС РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

2.1 Полномочия МЧС России и его подразделений по» 81 осуществлению контроля и надзора в сфере их компетенции

2.2. Правовое регулирование осуществления надзора по вопросам 117 защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности в отношении различных объектов,

2.3. Надзорная деятельность МЧС России и концепция аудита в 138 области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности: вопросы соотношения

Актуальность темы исследования.

В современных условиях приоритетным направлением государственной политики должно являться совершенствование единой Государственной; системы предупреждения и ликвидации■: чрезвычайных ситуаций. Очевидно, что решение указанной задачи не может быть достигнуто исключительно посредством организационных преобразований государственных органов, к компетенции которых относится защита населения! и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного-: характера. В этом направлении административная реформа должна опираться на устойчивую нормативно-правовую базу, регламентирующую; деятельность МЧС России по осуществлению контрольных и надзорных функций.

Вг настоящее время в стране создается новая система нормативного правового регулирования в области обеспечения: безопасности и ее составных частей - безопасности в области защиты населениями территорий-от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности. Внесены* изменения в ряд Федеральных законов: от 21.12.1994 (ред.г от 18.10.2007) № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»; от 21.12.1994 (ред. от 30:10.2007) 68-ФЗ «О защите населения и территорий- от чрезвычайных ситуаций природного- и техногенного характера»; от 12.02.1998 (ред. от 19.06.2007) № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и другие нормативные правовые акты. Приняты Градостроительный кодекс Российской; Федерации: от 29.12.2004, Федеральный закон от 08.12.2001 № 134-ФЭ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении, государственного контроля (надзора)»,. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О' техническом регулировании», Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 №■ 820, которым утверждено Положение о государственном!; пожарном надзоре,, а также ряд других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственного контроля и надзора МЧС России.

Вместе с тем действующее законодательство не в полной мере отвечает потребностям современного состояния общественных отношений в сфере обеспечения безопасности, соблюдения принципов надзорной деятельности.

До настоящего времени не устранены пробелы и противоречия в ряде нормативных правовых актов, механизмах их реализации.

Требует четкого определения понятия «контроль» и «надзор», их содержание и соотношение применительно к формирующимися сегодня системе надзоров МЧС России, а также институту аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской защиты и пожарной безопасности.

Вышесказанное определяет актуальность данного - научного I исследования* и ориентирует ученых на проведение научных изысканий- в области правового регулирования деятельности МЧС России и- его подразделений по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере их компетенции.

Степень разработанности темы'исследования;

Общие теоретические вопросы деятельности контрольных и надзорных органов достаточно разработаны в научной и специальной литературе. В* частности, история возникновения и зарождения государственного контроля» и надзора рассматривалась такими видными учеными-юристами, как Г.Г. Вернадский, В.Г. Бессарабов, М.Х. Гельдибаев А.П. Гуляев, В.М. Горшенев, В.И. Рохлин, М.С. Студеникина, В.Е. Чиркин, И.Б. Шахов, Е.В Шорина и другими.

Среди ученых-юристов до настоящего времени остаются актуальными* вопросы о доктринальном формулировании дефиниций «контроль» и «надзор» и о разграничении контрольных и надзорных функций государственных органов. Свой вклад в разработку данной проблематики внесли такие авторы, как И.А. Антонов, Д.Н. Бахрах, В.П. Беляев, В.Б. Бессарабов, Я. А. Рейвандов, В.Ю. Голубовский,

B.М. Горшенев, В.Д. Даев, С.М. Зубарев, А.Е. Лунев, М.Н. Маршунов; А.В. Мицкевич, JI.A. Николаева, В.И. Рохлин и другие.

В процессе подготовки диссертации также были изучены, работы ученых — ведущих специалистов в области теории государства и права:

C.С. Алексеева, Г.К. Артамоновой; А.Б. Венгерова,. В.В. Володина, Б.Н. Габричидзе, И.И. Евтихиева, П.И. Кононова, В.В Лазарева, А.В. Малько, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Б.В. Российского, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, А.Г. Чернявского и других.

Вопросы правового регулирования осуществления контрольно-надзорных функций МЧС России частично рассматривались в рамках исследования общих проблем государственного управления, его правового обеспечения, без отражения специфики задач, поставленных перед МЧС России. Сегодня делаются первые шаги по исследованию правовой природы, сущности, содержания и перспективах функционирования аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности.

Таким образом, можно констатировать, что к настоящему моменту правотворческая деятельность в сфере государственного управления, в том

I | числе в области надзора за соблюдением законодательства по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, и пожарной безопасности, еще далека от своего завершения- и нуждается- в -надлежащем теоретическом обосновании. .

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в ходе деятельности МЧС России, его подразделений, других органов, осуществляющих контроль и надзор1 в области» защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской' обороны и пожарной безопасности.

Предметом исследования, являются правовые нормы, регулирующие деятельность МЧС России и его подразделений, осуществляющих контроль и надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности; нормативно-правовое обеспечение процесса создания единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России; научные разработки и правовая практика в указанных областях.

Цель диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования — выявить и изучить особенности правового регулирования надзорной деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и пожарной безопасности, создания единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, соотношения государственного надзора и аудита безопасности посредством теоретического осмысления действующего законодательства и практики его применения; на основе проведенного анализа сформулировать предложения? по совершенствованию действующего законодательства в-исследуемою области;

Цель работы обусловила постановку следующих задач, подлежащих решению в ходе исследования:

- провести общетеоретический сравнительный анализ категорий «контроль» и «надзор»,, сформулировать специфику их функционального; содержания и. целевого предназначения при осуществлении? МЧС России: контроля и надзора за. соблюдением- законодательства в области- защиты* населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности;

- рассмотреть систему органов, должностных лиц, осуществляющих государственный контроль, и надзор в области защиты населения» и территорий», от чрезвычайных ситуаций;. гражданской' обороны и: пожарной-безопасности, их полномочия при проведении мероприятий по надзору;

- исследовать основные направления1 деятельности МЧС России* и его подразделений в указанной выше области общественных отношений;:

- осуществить сравнительно-правовой анализ; нормативных^ правовых актов; регламентирующих контрольные и надзорные полномочия МЧС России и других органов1- исполнительной: власти в области защиты населения? и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности;

- оценить изменения в правовом статусе МЧС России и его подразделений в условиях формирования единой; системы государственных надзоров в указанных сферах;

- выявить особенности осуществления- государственного контроля: и надзора: в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности в отношении, различных.объектов; .

- рассмотреть некоторые вопросы соотношения , системы - надзоров £ МЧС России с формирующимся в настоящее время в России институтом аудита в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности;

- выявить, пробелы в правовом регулировании деятельности органов государственного контроля и надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности и коллизии норм различного уровня, предложить пути по их устранению1.

Научная новизна диссертации определяется предметом исследования. Настоящая работа представляет собой» результат впервые проведенного комплексного изучения проблем правового обеспечения созданиями функционирования единой системы государственных надзоров в сфере компетенции МЧС России, соотношения надзорных органов1 МЧС России с создаваемым аудитом безопасности. Автор сосредоточивает свое внимание на направлениях контрольной и надзорной деятельности МЧС России в области защиты* населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности.

Комплексный подход к исследованию обозначенных вопросов позволил выявить коллизии' в действующем законодательстве, внести предложения по их преодолению; отразить, новые тенденции, проявляющиеся в системе управления- процессами* обеспечения безопасности в исследуемой области^ общественных отношений и их правового регулирования.

Методологиями правовая база5 исследования.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные1 методы познания: диалектический, системный, структурно-функциональный, так и специально-юридические методы: формально-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, методы комплексного' анализа и обобщения научных и нормативных материалов, судебно-арбитражной-практики.

Правовая база диссертации включает в себя Конституцию Российской Федерации, Федеральные законы, законодательство субъектов Российской! Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления» Правительства Российской* Федерации.и другие нормативные правовые-акты по теме исследования.

Эмпирическую базу составили статистические данные о количестве1 пожаров и их последствиях, о контрольно-надзорной деятельности органов. ГПН МЧС России и иные сведения.

Источником познания явилась также профессиональная деятельность автора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в области пожарной безопасности.

Результаты исследования.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. В деятельности МНС России и его подразделений следует разграничивать функции внешнего (вневедомственного) контроля и административного надзора. МЧС России и его органы в пределах своей компетенции в области гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан (поднадзорные субъекты) осуществляют функции внешнего (вневедомственного) контроля; в то время как в области пожарной безопасности — функции административного надзора.

2. При формировании единой системы государственных надзоров!МЧС России необходимо исключить из их компетенции все иные полномочия, кроме тех, которые составляют содержание собственно надзорной деятельности. Такой подход к определению объема полномочий', позволит указанным органам избежать дублирования функций, снизить уровень коррумпированности, повысить эффективность и качество собственно надзорной деятельности.

3. Выявленные в ходе исследования различия между внешним контролем и административным надзором обусловливают необходимость дополнительного закрепления в нормативных правовых актах, определяющих их правовой статус и полномочия, положения о том, что надзорные органы в сфере своей компетенции не вправе принимать, нормативные акты, содержащие технические нормы.

Наделение надзорных органов правом принимать такие нормативные акты и одновременно контролировать их исполнение не соответствует сущности надзора, так как основное назначение органов надзора заключается-в наблюдении за деятельностью не подчиненных им поднадзорных субъектов с целью выявления нарушений законности.

4. Необходимо привести положения Федерального закона «О пожарной безопасности» в соответствие с требованиями Федерального закона «О техническом регулировании». Предлагается исключить из части 7 статьи 6 Федерального закона «О пожарной безопасности» норму, согласно которой главный государственный инспектор РФ по пожарному надзору и должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право самостоятельно или совместно с федеральными органами исполнительной власти утверждать обязательные для исполнения нормативные документы по пожарной безопасности, а также нормативные документы, регламентирующие порядок разработки, производства и эксплуатации пожарно-технической продукции. Согласно Федеральному закону «О техническом регулировании» обязательные для- исполнения' технические требования излагаются в технических регламентах, которые принимаются в форме Федерального закона, Указа; Президента РФ' или Постановления Правительства РФ.

5. Объем компетенции органов, местного самоуправления, по обеспечению^ первичных мер пожарной безопасности, установленный в статье 19 Федерального закона «О пожарной безопасности», не-позволяет обеспечить требуемый уровень состояния пожарной безопасности на территории муниципальных образований и подведомственных им объектах.

В целях полной реализации первичных мер пожарной, безопасности необходимо' дополнить компетенцию органов местного самоуправления следующими полномочиями:

- установление порядка привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения^ аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования, в том числе разработка и утверждение планов привлечения сил и средств для тушения пожаров; осуществление контроля за состоянием пожарной безопасности на соответствующих территориях;

- установление на время» действия? особого противопожарного режима дополнительных требований пожарной безопасности; муниципальное дорожное строительство, содержание дорог местного значения в границах поселения и обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

- организация обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганда в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;

- осуществление мер по правовой и социальной защите работников муниципальной пожарной охраны и членов их семей.

Предлагаемое расширение перечня полномочий органов местного самоуправления приведет к детализации предмета государственного пожарного надзора.

6. Положения Административного регламента МЧС России, по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами, местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, утвержденный Приказом МЧС России от 01.10.2007 № 517, следует привести в соответствие с требованиями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Необходимо из Административного регламента исключить часть 5 пункта 19 и пункт 58, устанавливающие соответственно административную процедуру «снятие с производства, прекращение выпуска и приостановление реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности», и право государственного инспектора по пожарному надзору принятия решения о снятии с производства, прекращении выпуска и приостановлении реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности, так как частью 1 статьи 23.1 КоАП РФ установлено, что решения по делам об* административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 19.19 КоАП РФ, могут принимать только судьи.

Научная значимость диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в ходе проведенного исследования, вносят определенный вклад в совершенствование некоторых институтов конституционного, административного права России, в результаты научных изысканий в области правового регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности.

Практическая значимость диссертации обусловлена, объективной необходимостью совершенствования действующего законодательства, регламентирующего деятельность МЧС России по осуществлению' контрольных и надзорных функций, разработки научно обоснованных правовых основ создания и развития единой системы государственных надзоров в области защиты населения и территорий- от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в . опубликованных по- теме исследования работах. Результаты^ исследования- обсуждались и были одобрены, на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России. Результаты исследования докладывались на Международной научно-практической конференции «Представительное народовластие на рубеже веков: истоки, преемственность, традиции и новации (к 100-летию отечественного парламентаризма)», состоявшейся 24-27 апреля 2006 года в г. Санкт-Петербурге, на Межвузовской научно-практической конференции «Проблемы правового- регулирования и защиты прав предпринимателей», состоявшейся 16'ноября 2006 года в г. Пушкине, г. Санкт-Петербурге, на Международной научно-практической конференции, состоявшейся, 19 октября 2007 года «Подготовка кадров в системе предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», публиковались- в. Вестнике СПб ИГПС МЧС России (№ 4 [15]. 2006), сборнике научных трудов по материалам VI ежегодной научно-практической конференции «Проблема правосубъектности: современные интерпретации», состоявшейся 29 февраля-2008 года в г. Самаре.

При подготовке проекта заключения - по законопроекту Ленинградской-области «О пожарной безопасности» автором сформулированы.предложения* по уточнению полномочий органов, исполнительной власти субъекта в части* осуществления контрольных функций в отношении подведомственных ему объектов.

Структура диссертации обусловлена предметом, целями, и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате анализа законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность МЧС России по осуществлению контрольных и надзорных функций; обобщения судебной, арбитражной практики и правоприменительной деятельности подразделений МЧС России; опыта ряда зарубежных государств; изучения научной литературы российских авторов советского и современного периодов истории России представляется возможным сформулировать ряд обобщающих выводов.

До настоящего времени ни на уровне теоретических разработок, ни в рамках правотворческой деятельности, ни при применении соответствующего законодательства на практике не сложилось единого подхода к трактовке содержания, признаков, сущности и самого понятия таких правовых явлений как «надзор» и «контроль». Соответственно, ни научная литература, ни правовые акты не содержат четких критериев разграничения данных понятий; не обозначены общие черты и различия между контрольной и надзорной деятельностью.

Вместе с тем, по нашему мнению, к перечисленным выше признакам контроля необходимо добавить право контролирующего органа самостоятельно разрабатывать и принимать нормативные правовые акты и другие акты в рамках предоставленных ему полномочий и осуществлять контроль по их соблюдению.

Таким образом, в результате проведенного анализа различных точек зрения ученых следует, что контроль и надзор являются функцией государственных органов, в том числе органов исполнительной власти в сфере управления. Они выполняют общую задачу - осуществление борьбы за законность. Однако эта задача решается ими с использованием особых, присущих только им методов, что и позволяет разграничивать контрольную и надзорную виды деятельности.

При рассмотрении полномочий органов Госпожнадзора сделан вывод, что деятельность указанных органов, направленная на обеспечение, охрану общественных отношений в области пожарной безопасности, осуществляется через реализацию надзорных функций и имеет все необходимые признаки административного надзорного органа.

Если для осуществления надзора в сфере пожарной безопасности в МЧС России созданы специальные органы государственного пожарного надзора, то в областях гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций соответствующих органов в Министерстве нет. Данными полномочиями в соответствии с Федеральным законом от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и Постановлением "Правительства РФ от 01.12.2005 № 712 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством российской федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», наделены различные структурные подразделения в системе МЧС России.

Проведенный анализ структуры органов МЧС России и их функций, по мнению автора, показывает, что МЧС России и его подразделения в сферах гражданской обороны и предупреждения чрезвычайных ситуаций на данном этапе выполняют функции внешнего контроля и административного надзора.

Для достижения целей административной реформы, проводимой в России, а также с учетом нарастания различного рода угроз, приобретения ими свойств комплексности и глобальности, актуальным становится вопрос о создании и правовом обеспечении деятельности единой системы государственных надзорных органов в сфере компетенции МЧС России.

По нашему мнению, создание единой системы надзоров МЧС России позволит решить ряд вопросов: привести систему надзорных органов в соответствии со складывающейся в Российской Федерации системой федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре.' федеральных органов исполнительной власти»; разграничение полномочий контрольных и надзорных органов; исключение дублирования при осуществлении мероприятий- по контролю (надзору); сужение коррупционного поля; внедрение принципа «одного окна»; унификация и повышение эффективности системы государственного мониторинга- и • контроля параметров безоцасности территорий, организаций и населения; оптимизация численности состава надзорных органов МЧС России.

Соответствующая: система может быть сформирована на. базе Государственного, пожарного надзора, так как организационно-правовое обеспечение данного^ органа на сегодняшний день наиболее сформировано, имеется действующий регламент осуществления надзорной деятельности в: области пожарной безопасности, в полной мере сложилась и функционирует, система подготовки,специалистов в области надзора.

В результате анализа действующего законодательства и: правоприменительной*деятельности, осуществляемой подразделениями МЧС России по контролю и надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности, можно выделить следующие ее основные направления: организация и проведение проверок в отношении различных субъектов; дознание по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности; производство по делам об административных правонарушениях; статистический учет и ведение государственной статистической отчетности по пожарам и их последствиям; лицензирование деятельности в области пожарной- безопасности, эксплуатации; пожароопасных производственных объектов; рассмотрение обращений и жалоб граждан и организаций.

Из общего перечня поднадзорных объектов подробному рассмотрению подвергнуты особенности осуществления МЧС России и его подразделениями контроля (надзора) в отношении органов местного самоуправления; особых экономических зон, функциональных и территориальных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, потенциально опасных объектов и объектов жизнеобеспечения системы устойчивости функционирования экономики в случае войны.

При изучении особенностей осуществления контроля и надзора над указанными выше объектами рассмотрены новые положения законодательства о техническом регулировании. Впервые в соответствии со статьей 7 Федерального закона «О техническом регулировании» в отличие от I действующей на сегодняшний день системы норм и правил в Российской Федерации вводится такое понятие, как установление минимально необходимых требований с учетом степени риска причинения вреда. На практике в настоящее время применяются методики расчетов рисков чрезвычайных ситуаций как техногенного, так и природного характера, введенные в действие актами различных государственных органов. Однако анализ указанных документов позволяет сделать вывод, что они по своей правовой природе не являются нормативными правовыми актами. Автором делается вывод, что для упорядочения отношений в указанной сфере необходимо придать форму нормативного акта всем разрабатываемым методикам расчетов рисков чрезвычайных ситуаций.

В связи с перспективой создания в Российской Федерации аудита безопасности автором подвергнуто сравнительно-правовому анализу законодательство развитых зарубежных стран о пожарном аудите. Также рассматриваются нормативные положения о бухгалтерском аудите в Российской Федерации с целью выявления общих закономерностей правового регулирования аудиторской деятельности в России и возможностей их использования при создании нормативной базы в области аудита безопасности.

Подведя итог всему вышесказанному, следует констатировать, что правовое регулирование в сфере деятельности МЧС России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности должно осуществляться с учетом новых общественных реалий и потребностей общества, государства и личности.

Система независимой оценки рисков должна создать условия для эффективного применения административных и экономических механизмов обеспечения безопасности объектов, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров. Конечным результатом применения механизмов контроля и надзора на основе независимой оценки рисков является достижение приемлемого уровня безопасности объектов защиты, отвечающего запросам государства, бизнеса и общества за счет вовлечения в сферу оценки за состоянием объектов негосударственных организаций и экспертов в рамках действующих гражданско-правовых отношений.

Независимая оценка риска могла бы обеспечить:

- условия для стимулирования субъектов предпринимательства к повышению уровня безопасности объектов и общества в целом, в том числе путем развития системы страхования;

- освобождение органов государственного управления от избыточных функций в сфере обеспечения безопасности;

- снижение административной нагрузки на субъекты предпринимательства;

- упрощение (сокращение) административных процедур при осуществлении надзорной деятельности и достижение их прозрачности;

- повышение роли и ответственности собственников в обеспечении безопасности объектов защиты;

- сокращение расходов бюджетов всех уровней на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий.

Для достижения названных целей необходимо решить следующие основные задачи:

- определить необходимые изменения для внесения в нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность по осуществлению независимой оценки рисков, в том, числе в части порядка и процедур этой деятельности;

- внести изменения в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие сферу ответственности, формы и методы работы органов государственного надзора в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- разработать и принять общие и специальные требования в сфере обеспечения;пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, содержащие необходимые и достаточные правовые предписания по организации и осуществлению независимой оценки риска органами государственного надзора и независимыми организациями;

- развить систему обязательного и добровольного страхования рисков от чрезвычайных ситуаций и гражданской -ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных.объектов;

Кроме того, создание независимой системы оценки рисков в Российской ^Федерации создаст дополнительные стимулы для вовлечения граждан в масштабное добровольное страхование жилья и иного имущества.

Общие правовые, социальные и экономические основы , данной системы долж11ы регулироваться, по мнению автора, федеральным законодательством.

Так, .в нормативном правовом акте под независимой системой оценки рисков предлагается понимать деятельность по предоставлению услуг по. оценке ^соответствия систем обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны ;и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера объектов защиты установленным требованиям.

Целью независимой «системы оценки рисков является получение и оценка объективных данных о состоянии безопасности, устанавливающих уровень ее соответствия определенному критерию или установленным требованиям, а также представление результатов такой оценки заинтересованным пользователям.

Соответствующим Законом необходимо определить условия и установить объекты обязательного и добровольного проведения независимой оценки рисков, которую следует осуществлять в соответствии с гражданско-правовым договором.

В качестве основных субъектов независимой системы оценки рисков предлагается определить: органы государственного надзора за состоянием объектов защиты; организации, в отношении которых осуществляется независимая оценка рисков; организации и эксперты по независимой оценке рисков, в том числе их общественные объединения; страховые организации.

Обязательную независимую оценку рисков предлагается проводить, например, на объектах организаций, которые подлежат обязательному страхованию гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта; имеют на своей территории пожароопасные и (или) пожаровзрывоопасные производственные и (или) складские здания и сооружения, а также технологические установки и другие.

Следует также предусмотреть ограничения деятельности организаций и экспертов по независимой оцешсе рисков на иные виды деятельности, кроме проведения независимой оценки рисков, преподавательской и научно-исследовательской деятельности. Кроме того, должна быть установлена периодичность проведения обязательной независимой оценки рисков (например, не реже одного раза в пять лет), а также обязанность по оформлению его результатов в виде заключения (акта проверки) и требования к его содержанию.

В обязательном порядке должна быть закреплена обязанность организаций в устранении выявленных в результате проведения независимой оценки рисков нарушений требований безопасности. О принятых мерах и сроках устранения выявленных нарушений требований безопасности проверяемая организация должна в установленный срок уведомить организацию по независимой оценке рисков, выдавшую заключение или акт проверки. В противном случае организация по независимой оценке рисков информирует орган государственного надзора для принятия мер по пресечению нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Данным нормативным правовым актом следует регламентировать права, обязанности и ответственность участников системы независимой оценки рисков, установить порядок подготовки правил и стандартов в области проведения независимой оценки рисков.

Следует установить также порядок проведения аттестации физических лиц (экспертов) на право осуществления независимой оценки рисков. Аттестацию предлагается осуществлять в форме квалификационного экзамена, а лицам, успешно сдавшим квалификационный экзамен, выдавать квалификационный аттестат эксперта по независимой оценке рисков без ограничения срока его действия. При этом должен быть определен порядок аннулирования указанного аттестата, механизмы страхования риска ответственности экспертов.

Наряду с аттестацией на право проведения независимой оценки рисков следует предусмотреть аккредитацию организаций, которые планируют заниматься указанной выше деятельностью. Обязанности по аккредитации организаций целесообразно возложить на уполномоченный федеральный орган государственного регулирования в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - МЧС России.

Добровольное проведение независимой оценки рисков должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства о техническом регулировании.

Добровольное проведение независимой оценки рисков также может осуществляться в целях предстраховой оценки состояния объектов защиты и декларирования безопасности. Акцент деятельности государственного надзорного органа в этом случае сместится в область проверки наличия заключения организации или эксперта по независимой оценке риска и (или) страхового полиса.

При создании независимой системы оценки рисков на государственном уровне предлагается осуществлять следующие основные функции (полномочия):

- установление и уточнение критериев для идентификации объектов, включаемых в сферу функционирования системы независимой оценки рисков;

- установление процедур проведения независимой оценки рисков, включая их периодичность, требований (критериев) к уровню безопасности объектов, обязанности и ответственность сторон (включая обязанность проверяемой организации обеспечить устранение выявленных нарушений обязательных требований безопасности);

-создание процедур аттестации экспертов и аккредитации организаций по независимой оценке рисков, создание информационных баз данных по объектам независимой оценке рисков.

1. Нормативные акты и официальные документы

2. Конституция Российской Федерации (с изм. от 09.06.2001 г.) (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Российская газета. 25.12.1993. №237.

3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 02.03.2007) // Собрание законодательства РФ от 22.12.1997. № 51. Ст. 5712.

4. Кодекс , Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 06.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 5.12.1994. №32. Ст. 3301.

6. Федеральный закон от 04.12.2006 № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» (ред. от 24.07.2007) // Собрание законодательства РФ от 11.12.2006. № 50. Ст. 5279.

7. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 08.05.2006. № 19. Ст. 2060.

8. Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 30.10.2007) // Собрание законодательства РФ от 25.07.2005. №30 (Ч. II). Ст. 3127.

9. Федеральный закон от 27.12.2004 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ред. от 01.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 30.12.2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

10. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 01.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.

11. Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (ред. от 30.12.2006) // Собрание законодательства РФ от 13.08.2001. № 33 (часть I). Ст. 3436.

12. Федеральный Закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 27.07.2006) // Собрание законодательства РФ от 13.08.2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3430.

13. Федеральный закон от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (ред. от 03.11.2006) // Собрание законодательства РФ от 13.08.2001. № 33 (Часть 1). Ст. 3422.

14. Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (принят ГД ФС РФ 17.03.1999) (ред. от 01.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 19.04.1999. № 16. Ст. 1935.

15. Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (ред. от 19.06.2007) // Собрание законодательства РФ от 16.02.1998. № 7. Ст. 799.

16. Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 18.12.2006) // Собрание законодательства РФ от 28.07. . 997. № 30. Ст. 3588.

17. Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке» (ред. от 14.02.2007) // Собрание законодательства РФ от 15.01.1996. № 3. Ст. 143.

18. Федеральный закон от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 05.06.2007) // Собрание законодательства РФ от 20.11.1995. №47. Ст. 4472.

19. Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (ред. от 04.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 10.04.1995. № 15. Ст. 1269.

20. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 18.10.2007) // Собрание законодательства РФ от 26.12.1994. №35. Ст. 3649.

21. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. от 30.10.2007) // Собрание законодательства РФ от 26.12.1994. №35. Ст. 3648.

22. Закон СССР от 26.06.1968 № 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. №27. Ст. 237.

23. Закон Санкт-Петербурга от 18.07.2007 №368-52 «О пожарной безопасности» (принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга2906.2005) (с изм. и доп. от 16.01.2006) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 28.10.2005. № 10.

24. Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1084 «Вопросы федерального: агентства специального строительства» (ред. от 11.05.2006) // Собрание законодательства РФ от 23.08.2004. № 34. Ст. 3540.

25. Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 24.09.2007) // Собрание законодательства РФ от 24.05.2004. № 21. Ст. 2023.

26. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 24.09:2007) // Собрание законодательства РФ от 15.03.2004. №11. Ст. 945. .

27. Указ Президента РФ от 28.08.2003 № 991 «О совершенствовании единой; государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // Собрание законодательства РФ от 01.09.2003. № 35. Ст. 3423.

28. Указ Президента РФ от Г 1.08.2003 № 960 «Вопросы федеральной службы безопасности Российской Федерации» (ред. от 28.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 18;08.2003. № 33. Ст. 3254.

29. Указ Президента РФ от 09.Ы.2001 № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» (ред. от 08.05.2005) // Собрание законодательства РФ от 12.11.2001. № 46; Ст. 4348:

30. Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (с изменениями от 25.11.2003) // Собрание законодательства РФ от 22.04.1996. № 17. Ст. 1958.

31. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» // Свод законов СССР. Т. 1.

32. Постановление Правительства РФ от 22.06.2007 № 394 «Об утверждении ' Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора» // Собрание законодательства РФ от 02.07.2007. № 27. Ст. 3282.

33. Постановление Правительства РФ от 25.10.2006 625 «О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности» (ред. от 05.05.2007) // Собрание законодательства РФ от 30.10.2006. № 44. Ст. 4599.

34. Постановление Правительства РФ от 19.08.2005 № 530 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» (ред. от 29.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 29.08.2005. №35. Ст. 3611.

35. Постановление Правительства РФ от 20.06.2005 № 385 «О федеральной противопожарной службе» // Собрание законодательства РФ от 27.06.2005. № 26. Ст. 2649.

36. Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 15.10.2007) // Собрание законодательства РФ от 24.01.2005. № 4. Ст. 305.

37. Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 № 820 «О государственном пожарном надзоре» (ред. от 19.10.2005) // Собрание законодательства РФ от 27.12.2004. № 52 (часть 2). Ст. 5491.

38. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (ред. 14.12.2006) // Собрание законодательства РФ от 09.08.2004. № 32. Ст. 3348.

39. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» (ред. от 17.12.2007) // Собрание законодательства РФ от 09.08.2004. № 32. Ст. 3345.

40. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об Федеральной антимонопольной службе» (ред. от 08.02.2007, с изм. от 30.07.2007) // Собрание законодательства РФ от 02.08.2004. № 31. Ст. 3259.

41. Постановление Правительства РФ от 23.08.1993 № 849 «Об утверждении Положения о Государственной противопожарной „службе Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 37. Ст. 3454.

42. Приказ МЧС России от 04.11.2004 № 506 «Об утвержденииjтипового паспорта безопасности опасного объекта» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 03.01.2005. № 1.

43. Приказ МЧС России от 25.10.2004. №484 «Об утверждении типового паспорта безопасности территорий субъектов РФ и муниципальных образований» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 29.11.2004. № 48.

44. Письмо Минюста от 16.04.2004 № 07/3971-ЮД.

45. Письмо Минюста от 18.03.2004 № 07/2958-Ю Д.

46. Приказ МВД РФ от 16.09.2002 № 900 (ред. от 12.04.2007) «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 06.01.2003. № 1.

47. Постановление Федерального горного и промышленного надзора России'от 10.07.2001 № 30 «Об утверждении «Методических указаний по проведению анализа риска опасных производственных объектов» // Безопасность труда в промышленности. 2001. №10.

48. Приказ МВД РФ от 23.11.1998 № 769 «Об утверждении правил разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 18.01.1999. № 3.

49. Правила (стандарт) аудиторской деятельности № 8 «Оценка , аудиторских рисков и внутренний контроль, осуществляемый аудируемымлицом» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 39. Ст. 3797.i

50. РФ от 13.08.2001. № зз (Часть I). Ст. 3430.

51. Постановление Совета министров — Правительства РФ от 23.08.1993 №849 «Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной противопожарной службыI

52. Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ от 13.09.1993. № 37. Ст. 3454.

53. Приказ МВД СССР от 29.12.1979. №359.

54. Постановление Совета Министров от 02.03.1954 №359 «Об организации добровольных пожарных дружин на промышленных предприятиях и других объектах» // Свод законов СССР. М.: Известия, 1985. Т. 10.

55. Постановление Совета Министров от 19.09.1953 г. № 2449 «Об организации пожарно-производственных команд на промышленных предприятиях» // Свод законов СССР. М.: Известия, 1985. Т. 10.

56. Постановление ВЦИК и СЬЖ СССР от 07.04.1936 № 52/654 «О государственном пожарном надзоре и городской пожарной охране».-// Свод узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1936. № 18. Ст. 149.

57. Постановление СЬЖ СССР от 15.04.1927 «О мерах охраны ' государственных и имеющих государственное значение предприятий,складов и сооружений» // Собрание законов. 1927. № 69. Ст. 221.

58. Постановление Совета Труда и Обороны от 13.06.1923 «О противопожарных мероприятиях на нефтескладах» // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1923". № 56. Ст. 543.

59. Декрет Совета Народных Комисаров от 17.04.1918 «Об организации государственных мер борьбы с огнем» // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1918. № 32. Ст. 428.

60. Свод законов Российской империи (строительный и пожарный устав). СПб. 1857. Т. 12. 4.1.1.. Книги (монографии, учебники, учебные пособия)

61. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая. // Под редакцией А.П. Коренева. М., 1996.

62. Алексеев С.С. Теория права. М.: Издательство БЕК, 1994.

63. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т. I. М.: Юрид. лит.,1981.

64. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.

65. Бахрах Д.Н., Росинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004.

66. Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999.

67. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник // А.Б. Венгеров. 2-е изд. М.: Омега-JI, 2005.

68. Гельдибаев М.Х. Прокурорский надзор: Курс лекций. СПб.: СПб государственный университет аэрокосмического приборостроения, 2002.

69. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.

70. Государственный пожарный надзор: Учебник для вузов МЧС России // Под общ. ред. канд. соц-их наук Г.Н. Кириллова. СПб.: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2006.

71. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990.

72. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т.2. 1979.

73. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия // Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП. ИИК «Калита», 2000.

74. Круглова Н.Ю. Хозяйственное право. М., 1997.

75. Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М., 1963.

76. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. Изд. 2-е, перераб., доп. М.: Изд-во Эксмо, 2005.

77. Ожегов С.И., Шведова К.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,1994.

78. Основы теории государства и права: советское государственное право. М., 1990.

79. Петрученко О. Латинско-русский словарь. СПб., 1994.

80. Предпринимательское право Российской Федерации // Отв. ред. Е.П. Губин, П.Г. Лахно. М.: Юристъ, 2003.

81. Ромашов Р.А. Теория государства и права. СПб.: Питер, 2006.

82. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный надзор: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.

83. Рохлин В.И., Сыдорчук И.И. Правоохранительная функция прокуратуры: Учебное пособие. СПб.: Изд-во Михайлова В.А., Изд-во СПбГУП, 2000.

84. Современный словарь иностранных слов. СПб., 1999.

85. Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства. Природа и причины коррупциогенности // Право и экономика. № 5. 2004.

86. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1995.

87. Толковый словарь русского языка: В 4 т. Т.1 // Под ред. проф. Д. Ушакова. М., 1996.

88. I. Статьи, периодические издания

89. Андреев В.К. Правовое регулирование создания и деятельности особых экономических зон // Государство и право, 2006. № 7.

90. Багандов А.Б. Лицензирование как правовая и государственно-управленческая категория // Законодательство и экономика, 2005. № 10.

91. ПО.Бажайкин A.JI. Страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде в Федеративной Республике Германия // Экологическое право, 2004. №> 5.

92. Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь, 2003. № 4

93. Булгакова Л.И. Аудит в России: механизм правового регулирования // Рос. акад. наук, Ин-т государства и права. М.: Волтерс Клувер, 2005.

94. Воробьев Ю.Л. Аудит безопасности. Новый механизм надзорной деятельности // Гражданская защита, 2006. № 6.

95. Гейвандов Я. А. Содержание и основные направления государственной надзорно-контрольной деятельности в банковской сфере // Юрист, 2000. № 6.

96. Пб.Голубовский В.Ю. Глобальные угрозы безопасности России // Пожарная охрана мира: Материалы международной научно-практической конференции. СПб: Санкт-Петербургский институт ГПС МЧС России, 2005.

97. Зубарев С.М. О толковании понятия «вневедомственный контроль» за соблюдением законодательства о государственной службе. Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 6. В трех томах. Том 2.

98. Матюшин А.В. Организация надзорно-профилактической деятельности и аудита пожарной безопасности в Германии // Пожарная безопасность, 2006. № 6.

99. Кириллов Г.Н. Соблюдение законности превыше всего // Гражданская защита. 2007. №1.

100. Николаева JI.A. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. — В сб.: Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Часть 1. М., 1975.

101. Пивоваров В.В. Пожарный аудит в Великобритании // Пожарная безопасность, 2006. № 5.

102. Послание Президента России Владимира Владимировича Путина Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005 // Журнал российского права, 2005. № 5.

103. Росси некий Б.В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1.

104. Спектор Е.В. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика, 2000. № 8 (196).

105. Талапина Э.В. Новые институты административного права. // Государство и право. 2006. № 5.

106. Терещенко JI.K. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права, 2004. № 10.

107. Тугушов К.В. Нормы проектирования ИТМ ГО и градостроительство //Гражданская защита, 2007. № 1.

108. Чиркин В.Е.Административная реформа: проблемы развития и совершенствования (IX «Лазаревские чтения») // Государство и право, 2006.1.. Диссертации, авторефераты диссертаций

109. Антонов И.А. «Место и роль прокуратуры РФ в системе контрольной власти». Автореферат дис. . канд. юрид. наук: М., 2003.

110. Петров Е.Е. «Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации». Дис. . канд. юрид. наук: СПб., 2002.1. V. Акты судебных органов

111. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 13.07.2005. № А49-43/05-108адм/22. // Справочная правовая система ГАРАНТ.