автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.03, диссертация на тему:Правовое регулирование деятельности негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации в современных условиях

003493093

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЖАРНОЙ ОХРАНЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

05.26.03 — пожарная и промышленная безопасность (юридические науки)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург - 2009

003493093

Работа выполнена в Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Чебоксаров Петр Александрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Григонис Эугениюс Пранович кандидат юридических наук Антипова Елена Павловна

Ведущая организация: Кабардино-Балкарский государственный университет

Защита состоится 16 декабря 2009 года в «_» часов на заседании совета

по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 205.003.06 при Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России по адресу: 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 149.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России

Автореферат разослан « » _2009 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 205.003.06 доктор педагогических наук, кандидат юридических наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. 30 апреля 2009 года, выступая с

поздравлениями в связи с 360-й годовщиной образования пожарной охраны России, Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Сергей Кужугетович Шойгу подчеркнул тот факт, что «пожары остаются самой частой и разрушительной техногенной катастрофой. И нашей важнейшей задачей является предупреждение пожаров, повышение эффективности технологий пожаротушения». На заседании Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, состоявшемся 7 апреля 2009 года, констатировалось, что одной из самых распространенных причин тяжких последствий на пожарах явилась удаленность пожарных подразделений от места пожара1.

По официальным данным МЧС России свыше 103 тысяч населенных пунктов в Российской Федерации находятся далеко за пределами радиуса выезда подразделений государственной противопожарной службы. В результате такого положения дел на долю проживающего в этих населенных пунктах населения (а это примерно 34 миллиона граждан - или 27% от общего числа) приходится половина всех пожаров и убытков от них, и свыше 60% погибших (это примерно 8 тысяч сельских жителей ежегодно)2. Указанную проблему нельзя решить только путем создания государственной противопожарной службы, содержащейся за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации. Ни одно государство, тем более с такой обширной территорией как Россия, не может позволить себе создание в каждом населенном пункте профессиональной пожарной охраны за счет бюджетных средств.

Как отмечается в Концепции федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года», анализ мер по обеспечению пожарной безопасности в Российской Федерации в целом свидетельствует о недостаточной координации, необходимой для развития сил и

1 Ьир://тсЬ8.§оу.ги/рог1а1_пеуу5/(1е1аи.рЬр?ГО=15880

2 http://vdpo.ru/news/071110/l.doc

средств обнаружения и тушения пожаров. Недостаточное информационное, техническое и технологическое обеспечение служб экстренного реагирования не позволяет обеспечить устойчивое снижение основных показателей риска пожаров для населения, территорий и конкретных объектов1.

Разработке методологических основ совершенствования правового регулирования в области пожарной безопасности Российской Федерации уделяется все больше внимания. Потребность в такой разработке диктуется как растущим количеством законодательных и других нормативных правовых актов, имеющих целью обеспечить безопасность населения, различных хозяйственных объектов, имущества от пожаров, так и повышенным интересом к изучению проблем правового регулирования деятельности по обеспечению пожарной безопасности не только юристов, но и представителей других наук - экономистов, политологов, социологов.

Необходимость анализа проблем обеспечения пожарной безопасности на научном уровне, с использованием общенаучных и прикладных методов познания диктуется как непростой обстановкой с пожарами, так и включением в эту деятельность наряду с государственными структурами элементов формирующегося в России гражданского общества.

Теоретико-прикладная актуальность разработки концепции обеспечения пожарной безопасности с помощью негосударственных форм организации деятельности пожарной охраны на современном этапе объективно обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, деятельность по обеспечению пожарной безопасности во все периоды существования российского государства выступала в качестве одной из функций государства, необходимой в любом обществе. Во-вторых, сложный характер взаимосвязи разноуровневых элементов в системе обеспечения пожарной безопасности требует создания единой организационно-правовой основы их функционирования и взаимодействия. В-третьих, создаваемая нормативная правовая база должны стать принципиальной основой для взаимодействия между органами законодательной, исполнительной власти, власти органов местного самоуправления для достижений общей цели - снижения числа

1 Собрание законодательства РФ. 05.11.2007. № 45. Ст. 5543.

пожаров, минимизации человеческих жертв в результате пожаров, уменьшении имущественных потерь.

Социальная потребность в научно-практической разработке проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности при помощи различных негосударственных структур объясняется все большим возрастанием степени риска жизнедеятельности каждого человека.

Научное изучение и практическое решение проблем создания такого состояния общества, при котором угроза возникновения пожаров становится минимальной, а борьба с ними и ликвидация их последствий оперативными и высоко результативными, представляет известную сложность в силу своей многоаспектности, необходимости учета огромного количестве факторов, начиная от технических, финансово-экономических, организационно-правовых, и заканчивая субъективным человеческим фактором.

В складывающихся условиях политика государства в области обеспечения пожарной безопасности осуществляется путем принятия законодательных и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности, а также внесения изменений и дополнений в действующее законодательство и основана на разграничении функций и полномочий федерального центра, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Постепенно все более значимое место в системе обеспечения пожарной безопасности начинает занимать и негосударственная пожарная охрана. Подобное разграничение функций позволяет разгрузить федеральный центр и повысить ответственность всего общества в части обеспечения пожарной безопасности личности, имущества, государства и общества.

При исследовании вопросов о негосударственной пожарной охране в современной системе обеспечения пожарной безопасности в России важно учитывать сочетание теоретических и прикладных проблем с тем, чтобы на основе установления места, роли, значения, принципов деятельности различных формирований негосударственной пожарной охраны, определения основных понятийных категорий выработать на этой основе комплекс предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Степень разработанности темы. Большой вклад в разработку различных аспектов безопасности личности, общества и государства внесли теоретико-

прикладные разработки B.B. Барабина, Е.А. Белокрыловой, O.A. Белькова, Ю.Л.Воробьева, М.И. Дезлиева, В.П.Зимонина, В.А. Золотарева, С.Ф.Зыбина, Н.А.Костенко, И.Ф. Покровского, С.А. Проскурина, В.А. Рубанова, В.И. Телегина, А.Д. Урсул, Н.И. Фалеева, К.В. Фролова, С.К. Шойгу и других. Правовые и социальные вопросы обеспечения пожарной безопасности рассматривались в трудах А.И. Васильева, В.П. Сальникова, C.B. Степашина и других.

Однако проблемы организационно-правового обеспечения деятельности негосударственной пожарной охраны, несмотря на несомненно актуальное звучание и научную и практическую значимость, объектом самостоятельного исследования еще не были. В этой связи особый научный интерес представляет исследование следующего круга теоретико-прикладных вопросов организационно-правового характера проблем становления и функционирования подразделений негосударственной пожарной охраны:

- процесс исторического развития и видов негосударственной пожарной охраны;

— современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность различных видов негосударственной пожарной охраны;

- особенности создания, правосубъектности, функционирования различных видов негосударственной пожарной охраны;

— совершенствование действующего законодательства в исследуемой сфере.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в

связи с созданием и функционированием негосударственной пожарной охраны и ее участием в деятельности по предупреждению и ликвидации последствий пожаров, обеспечению пожарной безопасности личности, имущества, общества и государства.

Предметом исследования выступают правовой статус и организационно-правовое обеспечение деятельности негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации в современных условиях.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертации заключается в разработке теоретической концепции негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации, направленной на совершенствование норм о правовом статусе негосударственной пожарной охраны, а также в определении

перспективных направлений совершенствования организационно-правового обеспечения ее деятельности.

Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи:

- определить сущность, признаки и содержание понятия «негосударственная пожарная охрана»;

- определить место негосударственной пожарной охраны в системе обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации;

- проанализировать как историю становления правового регулирования функционирования негосударственной составляющей системы обеспечения пожарной безопасности российского государства, так и современное состояние законодательства о негосударственной пожарной охране;

- охарактеризовать организационно-правовые формы деятельности негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации;

- выявить особенности правового статуса и деятельности отдельных видов негосударственной пожарной охраны, в частности, таких, как: муниципальная пожарная охрана, частная пожарная охрана, добровольная пожарная охрана;

- установить соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании деятельности частной пожарной охраны;

- сформулировать некоторые авторские или уточнить имеющиеся определения основных категорий в рамках исследуемой проблематики;

- сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего общественные отношения в рамках заявленного предмета диссертационного изучения.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы отечественных ученых, рассматривавших вопросы, связанные с обеспечением безопасности общества и государства в целом: B.C. Артамонова, O.A. Белькова, Г.Г. Бернацкого, И.И. Бондаревского, А.И. Васильева, В.Ю.Голубовского, С.Д. Гринько, Б.В. Дрейшева, П.В. Дихтиевского, М.А.Ефимова, Д.Ю. Ильина, В.Я. Кикотя, Б.П. Кондратова, Е.В. Кряжева,

A.A. Кукара, Н.П. Лаверова, H.A. Махутова, В.И. Митрохина, И.Г. Напалковой,

B.И. Осипова, A.JI. Пашина, Н.П.Патрушева, А.И. Стахова, В.Н. Сарапулова,

Ю.Г. Смирнова, С.В.Степашина, A.A. Тер-Акопова, Н.И. Уткина,

A.А.Фомина и других.

Вопросы истории становления и развития пожарной охраны в России, в том числе в части ее негосударственной составляющей, рассмотрены в работах таких ученых, как В.П. Бессонов, С.Г. Голубев, Ф.Б. Зильерштейн, В.В. Ильин,

B.Н.Виноградов, Е.А. Мешалкин, П.С. Савельев, H.H. Щаблов.

В процессе исследования использованы достижения ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева,

C.Н. Братуся, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, Э.П.Григониса, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, A.B. Малько, М.Н.Марченко, JI.A. Морозовой, В.С.Нерсесянца, Л.И. Петражицкого, Т.Н. Радько, P.A. Ромашова, В.М. Сырых, В.Е. Чиркина и других.

Методологическую базу исследования составили всеобщий диалектический и материалистический подходы к познанию социальной материи; общенаучные методы познания, в частности, системный, статистический, общелогический и другие; а также производные от них частнонаучные методы: сравнительного правоведения, формально-юридический, метод правового моделирования и другие.

В источниковедческую базу диссертации вошли: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения пожарной безопасности.

Эмпирическая основа исследования базируется на фактических сведениях об организации и деятельности различных формирований негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации. Анализу пробелов в современном законодательстве о функционировании негосударственной пожарной охраны способствовало ознакомление с практическими проблемами, возникающими в деятельности муниципальной пожарной охраны и частной пожарной охраны.

Научная новизна диссертации. В диссертации впервые в отечественной юридической науке проводится исследование негосударственной составляющей системы обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации как единого, объединенного общей целью и сходством организационно-правовых основ,

комплексного социального образования. Выработана авторская концепция понимания негосударственной пожарной охраны как элемента, с одной стороны, общей системы обеспечении пожарной безопасности в Российской Федерации, с другой - как составной части формирующегося гражданского общества России.

Исследование охватывает основные элементы, входящие в систему негосударственной пожарной охраны в России; особенности правового регулирования их статуса, обусловленные различием их организационно-правовых форм, социально-экономической основы; порядком создания и прекращения их деятельности.

Дается авторское определение пожарной безопасности, негосударственной пожарной охраны; выявляется особая правовая природа ведомственной пожарной охраны. В диссертации сформулированы и обоснованы некоторые предложения, направленные на повышение качества нормативных правовых актов по определению и совершенствованию организационно-правовых основ деятельности негосударственной пожарной охраны.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Под пожарной безопасностью предлагается понимать такое состояние общества и государства, при котором обеспечивается эффективная деятельность различных социальных институтов по созданию и поддержанию надежной защиты людей, имущества от пожаров и угрозы их возникновения; реализуются возможности для быстрой и эффективной ликвидации последствий возникновения пожаров.

2. Созданный в Российской Федерации организационно-правовой механизм борьбы с пожарами с точки зрения его структуры включает в себя государственную и негосударственную составляющие. Необходимо четко выделять, различать и разграничивать государственную и негосударственную пожарную охрану. Они функционируют на основе единой конституционно-правовой базы, имеют общие цели и задачи, но обладают отличающимся правовым статусом в связи с различной экономической основой, определяющейся принципиально разными формами собственности, наличием различных источников финансирования.

3. Государственная пожарная охрана является составным элементом Государственной противопожарной службы и входит в механизм государства.

Другая часть организационно-правового механизма борьбы с пожарами -негосударственная пожарная охрана - является элементом гражданского общества. В связи с указанным выше целесообразно внести изменения в статью 4 «Виды и основные задачи пожарной охраны» Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и сформулировать часть первую данной статьи следующим образом: «Пожарная охрана подразделяется на следующие виды: 1) Государственная пожарная охрана, которая включает в себя государственную противопожарную службу и ведомственную пожарную охрану; 2) Негосударственная пожарная охрана, к которой относятся муниципальная пожарная охрана, частная пожарная охрана и добровольная пожарная охрана».

4. В статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» необходимо закрепить понятие «негосударственная пожарная охрана»: «Негосударственная пожарная охрана - совокупность сил и средств негосударственных общественных образований, направленных на участие в деятельности по предупреждению и (или) тушению пожаров». При этом объединяющей основой негосударственной пожарной охраны следует считать включенность в гражданское общество России.

5. Негосударственная пожарная охрана призвана оказывать содействие государству в осуществлении им одной из его функций, а именно - обеспечение пожарной безопасности. При этом обеспечение безопасности граждан, организаций, государства и общества следует рассматривать в качестве одной из наиболее важных функций современного государства. В содержание указанной функции входит и обеспечение пожарной безопасности. Включение в состав субъектов, реализующих данную функцию, наряду с Государственной противопожарной государственной службой МЧС России и негосударственной пожарной охраны подчеркивает общесоциальную значимость указанных задач.

6. Ведомственная пожарная охрана является особой разновидностью государственной пожарной охраны. Специфичность ее правового статуса обусловлена наличием опосредованной взаимосвязи с государством через систему государственных предприятий. Следовательно, ведомственную пожарную охрану нельзя включить в состав негосударственных пожарных формирований.

и

7. Необходима разработка самостоятельного нормативного правового акта в форме Федерального Закона, регламентирующего процедуру создания, организационно-правовые, экономические и социальные основы деятельности добровольной пожарной охраны на территории Российской Федерации.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что предложенная автором правовая концепция негосударственной пожарной охраны, а также сформулированные и обоснованные в диссертации правовые понятия и выводы, вносят определенный вклад в развитие ряда разделов теории государства и права, административного права России, а также законодательства в области обеспечения пожарной безопасности.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования теоретического характера и предложения по совершенствованию действующего законодательства об обеспечении пожарной безопасности могут быть использованы представительными органами государственной власти и местного самоуправления в их правотворческой деятельности, учтены при разработке соответствующих нормативных правовых актов в сфере обеспечения пожарной безопасности. Сформулированные в исследовании положения могут применяться при проведении дальнейших научных исследований по данной проблематике, для разработки учебных пособий и методических рекомендаций, в процессе подготовки и преподавания курсов теории государства и права, административного права, дисциплин специализации по специальности «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», при повышении квалификации сотрудников МЧС России.

Апробация результатов работы. Диссертационное исследование подготовлено на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Отдельные результаты исследования проблемы в целом, а также отдельных ее вопросов нашли отражение в публикациях и выступлениях по теме диссертации на научно-практической конференции «Проблема правосубъектности: современные интерпретации» (Самара, 29 февраля 2008 года); на научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 года); на II Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и проблемы

безопасности общества и личности в современной России» (Волгоград, 4-5 декабря 2008 года), на Всероссийской научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации)» (Пермь, 12 декабря 2008 года).

Отдельные рекомендации и выводы диссертации были использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Теория государства и права», учебного курса «Правотворчество в сфере обеспечения безопасности», учебного курса «Защита прав юридических лиц при осуществлении подразделениями МЧС России государственного контроля (надзора)» в рамках специализации «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России.

Структура работы обусловлена целью и задачами научного исследования, а также избранной методологией научного анализа и логикой изложения материала. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы. Общий объем работы составляет 160 страниц в том числе 145 страниц основного текста, 158 источников законодательства и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность работы, степень научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, методологическая и эмпирическая основы работы, отмечены ее научная новизна и практическая значимость, апробация результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводится структура диссертации.

В первой главе «Правовой статус негосударственной пожарной охраны в России: история и современность» исследуется в исторической ретроспективе правовое положение негосударственной пожарной охраны, определенное нормами российского права; определяется ее место в системе обеспечения пожарной безопасности.

В первом параграфе «История становления и развития негосударственной пожарной охраны в России» анализируется состояние российского общества в области обеспечения пожарной безопасности силами негосударственных

составляющих пожарной охраны, а также законодательство, устанавливающее правовые основы ее деятельности. Обосновывая необходимость рассмотрения исторического аспекта в рамках избранной темы, автор подчеркивает, что изучение соответствующего исторического опыта способствует созданию наиболее адекватных организационных и правовых механизмов, позволяющих решать аналогичные задачи и в современных условиях реформирования структуры государственного управления, в том числе систем обеспечения безопасности. Исследование охватывает период, начиная с Древнерусского государства и до настоящего времени. При этом обнаруживается и прослеживается тенденция общественного развития, свидетельствующая о том, что в нашем государстве борьба с пожарами и их последствиями издавна считались задачей всего общества. Как показывает изучение исторических и научных источников, к ее решению привлекались самые широкие слои населения с разным социальным и имущественным положением и статусом, для чего в разные периоды развития российского государства создавались различные общественные формирования. Вместе с тем, начиная с правления Ивана III, возглавлять деятельность указанных объединений поручается специальным лицам, являющимся государственными служилыми людьми. «Повинностный» характер пожарная охрана носила вплоть до начала XIX века, до правления Александра I, который в 1803 году отменил пожарную повинность жителей и организовал в Петербурге пожарную команду, содержавшуюся за государственный счет.

В данном разделе работы автор фиксирует промежутки времени, в рамках которых возникали отдельные формы негосударственной пожарной охраны (большинство из которых продолжают использоваться и в современной России). Выясняется тот факт, что раньше всего из негосударственных пожарных формирований возникает добровольная пожарная охрана. Отмечается, что временем, положившим ее начало в качестве явления, близкого к сегодняшнему его пониманию, следует считать первую четверть XIX века. На протяжении XIX века добровольные пожарные общества начинают создаваться во многих населенных пунктах России. Их образование обусловливалось не в последнюю очередь отсутствием в городах и иных поселениях профессионального надзора за пожарным

благоустройством. С указанного времени в городах одновременно существуют общественные и полицейские (то есть государственные) пожарные команды.

В то время как появление прообраза современной ведомственной пожарной охраны следует относить к периоду правления Николая I, частновладельческие пожарные команды возникают только в конце XIX века.

В советский период российского государства наибольшее развитие из возникших ранее форм негосударственной пожарной охраны получила добровольная пожарная охрана в виде добровольных пожарных обществ, объединяемых с 60-х годов XX века Всероссийским добровольным пожарным обществом.

Далее в работе правовому анализу подвергается содержание нормативных правовых актов различной юридической силы, регламентирующих деятельность негосударственных пожарных формирований на этапах ее становления и развития. Предметом наиболее детального изучения становятся «Нормальный устав городских пожарных обществ» от 23 января 1896 года; «Нормальный устав для сельских добровольных пожарных обществ» от 5 августа 1897 года другие. В завершение параграфа делается вывод о том, что традиции борьбы с пожарами не только силами государственного механизма, но и с привлечением населения городов и сельских поселений, складывались в российском государстве с первых веков его существования.

Второй параграф первой главы «Негосударственная пожарная охрана в системе обеспечения пожарной безопасности в современных условиях» посвящен определению места негосударственной пожарной охраны в системе обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации в условиях остающейся напряженной ситуации с пожарами и продолжающегося реформирования сферы государственного управления. Устанавливается перечень факторов, обусловливающих необходимость усиления негосударственной составляющей в механизме обеспечения пожарной ситуации. Так, в частности, отмечается, что одним из важнейших показателей эффективности действий пожарной охраны является время оперативного реагирования, под которым понимается период с момента сообщения о пожаре до его локализации и ликвидации. Исходя из указанного посыла, в работе делается вывод, что решению задачи по приближению формирований пожарной

охраны непосредственно к месту возникновения пожара должно способствовать, в том числе, образование и обеспечения эффективной деятельности подразделений негосударственной пожарной охраны.

Отмечается, что на протяжении последних лет вопросы содействия созданию и развитию муниципальной, частной и добровольной пожарной охраны находятся в сфере постоянного внимания руководства МЧС России.

Затем в параграфе подвергаются изучению научные источники на предмет выяснения современных подходов к теоретическому осмыслению категорий «безопасность», включая понятия «национальная безопасность», «социальная безопасность», «пожарная безопасность». По результатам осуществленного анализа автор формулирует собственное определение категории «пожарная безопасность», под которой предлагает понимать такое состояние общества и государства, при котором обеспечивается эффективная деятельность социальных институтов по поддержанию надежной защиты людей, имущества от пожаров и угрозы их возникновения, реализуются возможности для быстрой и эффективной ликвидации последствий возникновения пожаров. При этом отмечается, что уровень пожарной безопасности характеризует степень экономического, социального, научно-технического, культурного развития государства и общества, его способность создать все необходимые условия для защиты общества от пожаров.

Далее деятельность по обеспечению пожарной безопасности исследуется в системе функций, осуществляемых государством. Предпринятый анализ специальной литературы, различных подходов специалистов в области теории государства к определению содержания категории «функции государства» позволяет походить к ним как функциям-целям, функциям-задачам и рассматривать их через призму «статичной» и «динамичной» составляющих. Изучение сложного и дискуссионного вопроса о классификации функций государства применительно к рассматриваемым проблемам позволяет сделать вывод о том, что функция по обеспечению безопасности не выделяется в научной и учебной литературе в качестве самостоятельной. Вместе с тем, исходя из социальной сущности современного государства, автор полагает закономерным и целесообразным позиционировать обеспечение безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства как одну из наиболее важных функций современного

государства. Соответственно, деятельность по обеспечению пожарной безопасности предлагается рассматривать в качестве подфункции и постоянно совершенствовать организационно-правовой механизм ее реализации, важное место в котором занимает негосударственная пожарная охрана.

По мнению автора, только придерживаясь широкой трактовки содержания категории «механизм государства», одним из последовательных приверженцев которого является Ю.А. Тихомиров, возможно понимание и научное исследование сущности, полномочий, особенностей правовой регламентации и функционирования формирований негосударственной пожарной охраны. Проведя структурный анализ современной системы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, автор производит отграничение негосударственной пожарной охраны от государственной составляющей в указанной сфере. В качестве одного из основных критериев, применяемых при решении указанной задачи, используется экономическая основа деятельности и категория собственности. В завершение параграфа делается вывод, что современный организационный механизм обеспечения пожарной безопасности состоит из Государственной противопожарной службы (входит в качестве составной части в механизм государства) и негосударственных пожарных формирований (являются компонентом формирующегося гражданского общества России).

Третий параграф первой главы «Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность негосударственной пожарной охраны» посвящен анализу правовой базы создания и функционирования негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации. В данном разделе работы отмечается, что юридической основой для выстраивания правового механизма обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом являются нормы Конституции Российской Федерации; осуществляется правовой анализ соответствующих положений Основного Закона и делается вывод, что вопросы обеспечения безопасности занимают в нем одно из важных мест.

Более детальному исследованию подвергается специальное федеральное законодательство, посвященное правовому регулированию отношений в сфере обеспечения пожарной безопасности. Наиболее пристальное внимание уделяется недостаточно изученной форме современного правотворчества -правовым

программам. Отмечается, что на сегодняшний день не существует однозначного подхода ни к формулированию понятия правовой программы, ни к установлению места и значения данных нормативных правовых образований в системе российского права и законодательства, ни в определении их правовой природы. На основе имеющихся теоретических подходов к оценке правовых программ в рамках исследуемой проблематики правовому анализу подвергаются Федеральная целевая программа «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года», Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года».

Далее рассматриваются наиболее значимые текущие законы в области обеспечения пожарной безопасности, как общей, так и специальной направленности: Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 26.06.2008) «О безопасности»; Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 22.07.2008, с изм. от 14.03,2009); Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»; Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и подзаконные нормативные правовые акты, в частности, Приказ МЧС РФ от 05.05.2008 № 240 «Об утверждении Порядка привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны, гарнизонов пожарной охраны для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ». В плане общей характеристики законодательства по теме исследования отмечается, что до настоящего времени в законодательстве четко не определены и не сформулированы понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», «статус субъекта Российской Федерации», «статус органа местного самоуправления»; не установлены оптимальное соотношение федерального и регионального законотворчества по вопросам совместного ведения, единые методологические подходы и общие законодательные критерии пределов законотворчества, в том числе по вопросам обеспечения пожарной безопасности.

В завершении параграфа делается вывод о том, что существующая практика нормативно-правовых подходов к регулированию деятельности негосударственной

пожарной охраны характеризуется отсутствием единой полноценной законодательной основы.

Во второй главе диссертации «Организационно-правовое обеспечение деятельности отдельных видов негосударственной пожарной охраны»

рассматриваются особенности правового статуса различных организационно-правовых форм деятельности негосударственной пожарной охраны, а именно: в форме муниципальной пожарной охраны, частной пожарной охраны и добровольной пожарной охраны.

Первый параграф второй главы «Организационно-правовые формы деятельности негосударственной пожарной охраны» посвящен общему анализу существующих согласно действующему законодательству формирований негосударственной пожарной охраны разных видов. Рассматривается такое общее юридическое свойство, присущее всем видам формирований негосударственной пожарной охраны, как правосубъектность; делается вывод о ее специальном характере независимо от формы собственности, а также от избранной учредителями организационно-правовой формы.

Детальной характеристике подвергается правовая природа правоотношений, участниками которых выступают организации частной пожарной охраны. Так, констатируется, что правосубъектность организаций частной пожарной охраны в области публичного права проявляется, в первую очередь, в административно-правоохранительных правоотношениях. С учетом специфики деятельности частной пожарной охраны в содержание правосубъектности указанных участников общественных отношений входят элементы правосубъектности субъектов публичного права. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о формированиях негосударственной пожарной охраны как участников правоотношений, находящихся в плоскости частного права. Так, согласно статье 12.1, введенной Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ, частная пожарная охрана создается, реорганизуется и ликвидируется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Подразделения частной пожарной охраны оказывают услуги в области пожарной безопасности на основе заключенных договоров, то есть законодатель прямо указывает на допущение в установлении

правового статуса и правосубъектности указанных организаций норм частного права.

Далее двойственность правосубъектности организаций частной пожарной охраны рассматривается с позиций новой для современного российского права концепции публичных услуг и делается вывод об их коммерциализации, в том числе в сфере обеспечения пожарной безопасности.

Во втором параграфе «Правовые основы деятельности муниципальной пожарной охраны» осуществляется правовой анализ законодательства, регламентирующего статус муниципальной пожарной охраны. Отмечается, что в настоящее время в России происходит реализация новой концепции местного самоуправления, изложенной в Федеральном Законе от 06.10.2003 № 131-ФЭ (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. Анализ различных теоретических подходов к пониманию юридической ответственности позволяет утверждать, что в данном случае речь идет о так называемой «позитивной» ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Реальное включение местного самоуправления в обеспечение пожарной безопасности должно открыть новые возможности в формировании механизма предотвращения возникновения пожаров, обеспечить своевременное прибытие пожарных муниципальных пожарных формирований к месту возникновения пожара, способствовать снижению имущественного ущерба от пожаров и недопущению жертв среди населения.

В рамках изучаемой проблематики особое внимание уделено рассмотрению вопросов местного самоуправления, в первую очередь, в области обеспечения деятельности пожарной охраны. На основе предлагаемой в литературе классификации административно-властных полномочий органов местного самоуправления автором квалифицируются полномочия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности и организации пожаротушения как полномочия по организации. По мнению автора, среди многих полномочий местного самоуправления функции по обеспечению первичных мер пожарной безопасности являются одними из наиболее значимых направлений деятельности местного

самоуправления и должны быть выделены отдельно, поскольку непосредственно затрагивает вопросы безопасности населения от пожаров и их последствий.

Далее отмечается, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления должна осуществляться и в процессах создания и функционирования муниципальной пожарной охраны. Подчеркивается, что возможность создания подразделений муниципальной пожарной охраны предопределяется рядом факторов. К ним автор относит и подробно характеризует политические, социально-экономические, правовые и психологические факторы.

В работе отмечаются проблемы различной природы (финансово-экономического, материально-технического, политического, правового характера), не позволяющие в полной мере использовать ресурсы местного самоуправления по созданию и обеспечению деятельности формирований муниципальной пожарной охраны. К правовой сфере относится, в частности отсутствие Типового положения о муниципальной пожарной охране, в котором должны быть определены цель, задачи, задачи, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны.

Третий параграф «Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании деятельности частной пожарной охраны» посвящен анализу и оценке роли публичного и частного права в регулировании деятельности частной пожарной охраны. Изучение правовых основ деятельности МЧС России и подведомственных ему подразделений позволяет утверждать, что сфера обеспечения пожарной безопасности, в том числе негосударственными пожарными формированиями, преимущественно лежит в плоскости публично правовых интересов и, соответственно, государственно-правового регулирования. Далее проводится сравнительно-правовой анализ природы государственного управления в указанной сфере в советский период существования российского государства и в постсоветское время; выясняется соотношение понятий «государственное управление» и «исполнительная власть» с формулированием авторских выводов по указанным позициям.

Проводя параллели с законодательством о государственной противопожарной службе, автор исследует специфику правовой регламентации деятельности частной пожарной охраны, так как именно при этом сравнении наиболее рельефно

проявляются закономерности, связанные с процессом сближения частного и публичного права. Исходя из буквального толкования нормативно закрепленного в Федеральном законе «О пожарной безопасности» определения пожарной охраны, делается вывод, что к услугам в области пожарной безопасности, оказываемым на основании гражданско-правовых договоров, следует отнести совершение действий или осуществление деятельности, направленных на организацию профилактики пожаров, их тушения и проведения возложенных на них аварийно-спасательных работ. По мнению автора, указанные виды деятельности подразделений частной пожарной охраны можно с полным основанием соотнести с категорией публичных услуг.

В работе подчеркивается, что к категории частной пожарной охраны следует относить и подразделения пожарной охраны, создаваемые юридическими лицами — хозяйствующими субъектами, основанными на праве частной собственности, и отграничивать их от ведомственной пожарной охраны.

Четвертый параграф второй главы «Правовая регламентация создания и функционирования добровольной пожарной охраны» посвящен изучению вопросов правового регулирования деятельности добровольной пожарной охраны.

Обосновывая необходимость принятия специального нормативного правового акта в виде Федерального Закона о добровольной пожарной охране, автор доказывает тезис о включенности указанных структур в формирующееся гражданское общество России. Гражданское общество появилось в результате процессов дифференциации и эмансипации различных сфер общественной жизни, в рамках которых происходит удовлетворение повседневных потребностей индивида, в числе которых находится и потребность в безопасности. В исследованиях по теории гражданского общества, начиная с середины 90-х годов XX века, гражданское общество начинает пониматься как социальная универсалия, объединяющая весь комплекс неполитических негосударственных отношений.

В данном разделе работы автор обращается к опыту политико-правовой практики зарубежных государств, направленной на развитие, поддержание и поощрение деятельности добровольных пожарных формирований. Особенностью добровольной пожарной охраны европейских стран (Австрии, Бельгии, Великобритании, Дании и ряда других) является то, что она входит в общественные

объединения (союзы, ассоциации и т.п.) наряду с профессиональными пожарными и научно-техническими организациями, занимающимися вопросами разработки и производства пожарной техники и пожарно-технического вооружения. Проведенное исследование свидетельствует о том, что добровольная пожарная охрана за рубежом представлена различными формами организации и имеет неоднородную структуру; в разных государствах она базируется на различной исторической основе, характеризуется национальными особенностями и традициями.

В новейшей истории России в связи с экономическими преобразованиями и реорганизацией хозяйствующих субъектов, основанных на государственной форме собственности, произошло массовое сокращение добровольных пожарных формирований, их роль в борьбе с пожарами стала весьма незначительной. Автор полагает, что одной из причин данной ситуации является несовершенство действующего законодательства о добровольной пожарной охране. В параграфе называются и оцениваются наиболее значимые недостатки существующего правового регулирования в рассматриваемой сфере. Привлечение граждан в качестве пожарных волонтеров им не только не стимулируется, но и в ряде случаев делает это весьма проблематичным с точки зрения финансового обеспечения.

В заключении к работе подводятся итоги проведенного исследования, формулируются конкретные выводы и предложения.

По теме диссертации автором опубликованы:

Публикации в научных изданиях, рекомендованных ВАК России:

1. Хоханаев Б.Х., Жукова Т.В. Из истории дореволюционной негосударственной пожарной охраны в России // Вестник СПб ИГПС МЧС России. - № 4 [15]. - 2006. - 0,65 п.л. / 0,5 п.л.

Публикации в иных научных изданиях:

2. Хоханаев Б.Х. Контроль и надзор в системе полномочий МЧС России // Социальная защита лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Материалы межкафедрального семинара. Вологда, 20 июня 2007 года. - Вологда: ВИПЭ ФСИН России, 2007. - 0,6 пл.

3. Хоханаев Б.Х. О правосубъектности подразделений частной пожарной охраны // Проблемы правосубъектности: современные интерпретации: материалы научно-практической конференции. Самара, 29 февраля 2008 г. Вып. 6. - Самара: Самар. гуманит. акад., 2008. - 0,25 п.л.

4. Хоханаев Б.Х. Об оказании подразделениями частной пожарной охраны публичных услуг в сфере обеспечения пожарной безопасности // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы: Тезисы докладов научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 23 - 24 апреля 2008 года / Сост. B.C. Артамонов, Н.И. Уткин, Г.Ф. Архипов, O.E. Евсеева; Под ред. П.В. Плата - СПб.: Санкт-Петербургский университет ГПС МЧС России, 2008. - 0,2 п.л.

5. Хоханаев Б.Х. О роли негосударственной пожарной охраны в борьбе с пожарами в современных условиях // Права человека и проблемы безопасности общества и личности в современной России. Материалы второй межрегиональной научно-практической конференции. Волгоград, 4-5 декабря 2008 года. -Волгоград: НОУ ВПО «Волгоградский институт бизнеса», 2008. - 0,2 п.л.

6. Хоханаев Б.Х. Обеспечение пожарной безопасности как форма защиты прав человека // Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации). Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Пермь, 12 декабря 2008 года. - Пермь: Пермский филиал СПБ ИВЭСЭП - 0,25 п.л.

Подписано в печать 10.11.2009 Печать цифровая_

Формат 60*84 1Л6 Тираж 100 экз.

Объем 1 п.л.

Отпечатано в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 149

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Правовой статус негосударственной пожарной охраны в

России: история и современность

1.1. История становления и развития негосударственной пожарной охраны в России

1.2. Негосударственная пожарная охрана в системе обеспечения пожарной безопасности в современных условиях

1.3. Современное состояние законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность негосударственной пожарной охраны

Глава 2. Организационно-правовое обеспечение деятельности отдельных видов негосударственной пожарной охраны

2.1. Организационно-правовые формы деятельности негосударственной пожарной охраны

2.2. Правовые основы деятельности муниципальной пожарной охраны

2.3. Соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании деятельности частной пожарной охраны •

2.4. Правовая регламентация создания и функционирования добровольной пожарной охраны

Актуальность темы исследования. 30 апреля 2009 года, выступая с поздравлениями в связи с 360-й годовщиной образования пожарной охраны России, Министр Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Сергей Кужугетович Шойгу подчеркнул тот факт, что «пожары остаются самой частой и разрушительной техногенной катастрофой. И нашей важнейшей задачей является предупреждение пожаров, повышение эффективности технологий пожаротушения». На заседании Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, состоявшемся 7 апреля 2009 года, констатировалось, что одной из самых распространенных причин тяжких последствий на пожарах явилась удаленность пожарных подразделений от места пожара1.

По официальным данным МЧС России свыше 103 тысяч населенных пунктов в Российской Федерации находятся далеко за пределами радиуса выезда подразделений государственной противопожарной службы. В результате такого положения дел на долю проживающего в этих населенных пунктах населения (а это примерно 34 миллиона граждан - или 27% от общего числа) приходится половина всех пожаров и убытков от них, и свыше 60% погибших (это примерно 8 тысяч сельских жителей ежегодно)". Указанную проблему нельзя решить только путем создания государственной противопожарной службы, содержащейся за счет средств федерального бюджета или бюджетов' субъектов Российской Федерации. Ни одно государство, тем более с такой обширной территорией как Россия, не может позволить себе создание в каждом населенном пункте профессиональной пожарной охраны за счет бюджетных средств. http://mchs.gov.ru/portalnews/detail.php?ID=l5880

2 http://vdpo.ru/news/071110/l.doc

Как отмечается в Концепции федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года», анализ мер по обеспечению пожарной безопасности в Российской Федерации в целом свидетельствует о недостаточной координации, необходимой для развития сил и средств обнаружения и тушения пожаров. Недостаточное информационное, техническое и технологическое обеспечение служб экстренного реагирования не позволяет обеспечить устойчивое снижение основных показателей риска пожаров для населения, территорий и конкретных объектов1.

Разработке методологических основ совершенствования правового регулирования в области пожарной безопасности Российской Федерации уделяется все больше внимания. Потребность в такой разработке диктуется как растущим количеством законодательных и других нормативных правовых актов, имеющих целью обеспечить безопасность населения, различных хозяйственных объектов, имущества от пожаров, так и повышенным интересом к изучению проблем правового регулирования деятельности по обеспечению пожарной безопасности не только юристов, но и представителей других наук - экономистов, политологов, социологов.

Необходимость анализа проблем обеспечения пожарной безопасности на научном уровне, с использованием общенаучных и прикладных методов познания диктуется как непростой обстановкой с пожарами, так и включением в эту деятельность наряду с государственными структурами элементов формирующегося в России гражданского общества.

Теоретико-прикладная актуальность разработки концепции обеспечения пожарной безопасности с помощью негосударственных форм организации деятельности пожарной охраны на современном этапе объективно обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, деятельность по обеспечению, пожарной безопасности во все периоды существования

1 Собрание законодательства РФ. 05.11.2007. № 45. Ст. 5543. российского государства выступала в качестве как одной из функций государства, необходимой в любом обществе. Во-вторых, сложный характер взаимосвязи разноуровневых элементов в системе обеспечения пожарной безопасности требует создания единой организационно-правовой основы их функционирования и взаимодействия. В-третьих, создаваемая нормативная правовая база должны стать принципиальной основой для взаимодействия между органами законодательной, исполнительной власти, власти органов местного самоуправления для достижений общей цели — снижения числа пожаров, минимизации человеческих жертв в результате пожаров, уменьшении имущественных потерь.

Социальная потребность в научно-практической разработке проблем организационно-правового обеспечения пожарной безопасности при помощи различных негосударственных структур объясняется все большим возрастай иемт степени риска жизнедеятельности каждого человека.

Научное изучение и практическое решение проблем создания такого состояния общества, при котором угроза возникновения пожаров становится минимальной, а борьба с ними и ликвидация их последствий оперативными и высоко результативными, представляет известную сложность в силу своей многоаспектности, необходимости учета огромного количестве факторов, начиная от технических, финансово-экономических, организационно-правовых, и заканчивая субъективным человеческим фактором.

В складывающихся условиях политика государства в области обеспечения * пожарной безопасности осуществляется путем принятия законодательных и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности, а также внесения изменений и дополнений в действующее законодательство и основана на разграничении функций и полномочий федерального центра, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Постепенно все более значимое место в системе обеспечения пожарной безопасности начинает занимать и негосударственная пожарная охрана. Подобное разграничение функций позволяет разгрузить федеральный центр и повысить ответственность всего общества в части обеспечения пожарной безопасности личности, имущества, государства и общества.

При исследовании вопросов о негосударственной пожарной охране в современной системе обеспечения пожарной безопасности в России важно учитывать сочетание теоретических и прикладных проблем с тем, чтобы на основе установления места, роли, значения, принципов деятельности различных формирований негосударственной пожарной охраны, определения основных понятийных категорий выработать на этой основе комплекс предложений по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.

Степень разработанности темы. Большой вклад в разработку различных аспектов безопасности личности, общества и государства внесли теоретико-прикладные разработки В.В. Барабина, Е.А. Белокрыловой, О.А.Белькова, Ю.Л. Воробьева, М.И. Дезлиева, В.П.Зимонина,

B.А.Золотарева, С.Ф.Зыбина, Н.А.Костенко, И.Ф. Покровского,

C.А.Проскурина, В.А. Рубанова, В.И. Телегина, А.Д. Урсул, Н.И. Фалеева, К.В. Фролова, С.К. Шойгу и других. Правовые и социальные вопросы обеспечения пожарной безопасности рассматривались в трудах А.И.Васильева, В.П. Сальникова, C.B. Степашина и других.

Однако проблемы организационно-правового обеспечения деятельности негосударственной пожарной охраны, несмотря на несомненно актуальное звучание и научную и практическую значимость, объектом самостоятельного исследования еще не были. В этой связи особый научный интерес представляет исследование следующего круга теоретико-прикладных 4 вопросов организационно-правового характера проблем становления и функционирования подразделений негосударственной пожарной охраны: процесс исторического развития и видов негосударственной пожарной охраны;

- современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность различных видов негосударственной пожарной охраны;

- особенности создания, правосубъектности, функционирования различных видов негосударственной пожарной охраны;

- совершенствование действующего законодательства в исследуемой сфере.

Объект исследования составляют общественные отношения, возникающие в связи с созданием и функционированием негосударственной пожарной охраны и ее участием в деятельности по предупреждению и ликвидации последствий пожаров, обеспечению пожарной безопасности личности, имущества, общества и государства.

Предметом исследования выступают правовой статус и организационно-правовое обеспечение деятельности негосударственной I пожарной охраны в Российской Федерации в современных условиях.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей диссертации заключается в разработке теоретической концепции негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации, направленной на совершенствование норм о правовом статусе негосударственной пожарной охраны, а также определение перспективных направлений совершенствования организационно-правового обеспечения ее деятельности.

Исходя из намеченной цели, автор ставит в диссертации следующие задачи: определить сущность, признаки и содержание понятия «негосударственная пожарная охрана»; определить место негосударственной пожарной охраны в системе обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации; проанализировать как историю становления правового регулирования функционирования негосударственной составляющей системы обеспечения пожарной безопасности российского государства, так и современное состояние законодательства о негосударственной пожарной охране; охарактеризовать организационно-правовые формы деятельности негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации; выявить особенности правового статуса и деятельности отдельных видов негосударственной пожарной охраны, в частности, таких, как: муниципальная пожарная охрана, частная пожарная охрана, добровольная пожарная охрана; установить соотношение публично-правовых и частноправовых начал в правовом регулировании деятельности частной пожарной охраны; сформулировать некоторые авторские или уточнить имеющиеся определения основных категорий в рамках исследуемой проблематики; сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего общественные отношения в рамках заявленного предмета диссертационного изучения.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы отечественных ученых, рассматривавших вопросы, связанные с обеспечением безопасности общества и государства в целом: B.C. Артамонова, O.A. Белькова, Г.Г. Бернацкого, И.И. Бондаревского,

A.И. Васильева, В.Ю. Голубовского, С.Д. Гринько, Б.В. Дрейшева, П.В. Дихтиевского, М.А. Ефимова, Д.Ю. Ильина, В.Я. Кикотя, Б.П. Кондратова, Е.В. Кряжева, A.A. Кукара, Н.П. Лаверова, H.A. Махутова,

B.И. Митрохина, И.Г. Напалковой, В.И. Осипова, A.JT. Пашина, Н.П.Патрушева, А.И. Стахова, В.Н. Сарапулова, Ю.Г. Смирнова,

C.В.Степашина, A.A. Тер-Акопова, Н.И. Уткина, A.A. Фомина и других. Вопросы истории становления и развития пожарной охраны в России, в том числе в части ее негосударственной составляющей, рассмотрены в работах таких ученых, как В.П. Бессонов, С.Г. Голубев, Ф.Б. Зильерштейн, В.В. Ильин, В.Н. Виноградов, Е.А. Мешалкин, П.С. Савельев, H.H. Щаблов.

В процессе исследования использованы достижения ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, Э.П.Григониса, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, A.B. Малько, М.Н.Марченко, J1.A. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Л.И. Петражицкого, Т.Н.Радько, P.A. Ромашова, В.М. Сырых, В.Е. Чиркина и других.

Методологическую базу исследования составили всеобщий диалектический и материалистический подходы к познанию социальной материи; общенаучные методы познания, в частности, системный, статистический, общелогический и другие; а также производные от них частнонаучные методы: сравнительного правоведения, формально-юридический, метод правового моделирования и другие.

В источниковедческую базу диссертации вошли: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты ряда субъектов Российской Федерации по вопросам обеспечения пожарной безопасности.

Эмпирическая основа исследования базируется на фактических сведениях об организации и деятельности различных формирований негосударственной пожарной охраны в Российской Федерации. Анализу пробелов в современном законодательстве о функционировании негосударственной пожарной охраны способствовало ознакомление с практическими проблемами, возникающими в деятельности муниципальной пожарной охраны и частной пожарной охраны.

Научная новизна диссертации. В диссертации впервые в отечественной юридической науке проводится исследование негосударственной составляющей системы обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации как единого, объединенного общей целью и сходством организационно-правовых основ, комплексного социального образования. Выработана авторская концепция понимания негосударственной пожарной охраны как элемента, с одной стороны, общей системы обеспечении пожарной безопасности в Российской Федерации, с другой - как составной части формирующемся гражданского общества России.

Исследование охватывает основные элементы, входящие в систему негосударственной пожарной охраны в России; особенности правового регулирования их статуса, обусловленные различием их организационно-правовых форм, социально-экономической основы; порядком создания и прекращения их деятельности.

Дается авторское определение пожарной безопасности, негосударственной пожарной охраны; выявляется особая правовая природа ведомственной пожарной охраны. В диссертации сформулированы и обоснованы некоторые предложения, направленные на повышение качества нормативных правовых актов по определению и совершенствованию организационно-правовых основ деятельности негосударственной пожарной охраны.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Под пожарной безопасностью предлагается понимать такое состояние общества и государства, при котором обеспечивается эффективная деятельность различных социальных институтов по созданию и поддержанию надежной защиты людей, имущества от пожаров и угрозы их возникновения; реализуются возможности для быстрой и эффективной ликвидации последствий возникновения пожаров.

2. Созданный в Российской Федерации организационно-правовой механизм борьбы с пожарами с точки зрения его структуры включает в себя государственную и негосударственную составляющие. Необходимо четко выделять, различать и разграничивать государственную и негосударственную пожарную охрану. Они функционируют на основе единой конституционно-правовой базы, имеют общие цели и задачи, но обладают отличающимся правовым статусом в связи с различной экономической основой, определяющейся принципиально разными формами собственности, наличием различных источников финансирования.

3. Государственная пожарная охрана является составным элементом Государственной противопожарной службы и входит в механизм государства. Другая часть организационно-правового механизма борьбы с пожарами - негосударственная пожарная охрана - является элементом гражданского общества. В связи с указанным выше целесообразно внести изменения в статью 4 «Виды и основные задачи пожарной охраны» Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и сформулировать часть первую данной статьи следующим образом: «Пожарная охрана подразделяется на следующие виды: 1) Государственная пожарная охрана, которая включает в себя государственную противопожарную службу и ведомственную пожарную охрану; 2) Негосударственная пожарная охрана, к которой относятся муниципальная пожарная охрана, частная пожарная охрана и добровольная пожарная охрана».

4. В статье 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» необходимо закрепить понятие «негосударственная пожарная охрана»: «Негосударственная пожарная охрана - совокупность сил и средств негосударственных общественных образований, направленных на участие в деятельности по предупреждению и (или) тушению пожаров». При этом объединяющей основой негосударственной пожарной охраны следует считать включенность в гражданское общество России.

5. Негосударственная пожарная охрана призвана оказывать содействие государству в осуществлении им одной из его функций, а именно — обеспечение пожарной безопасности. При этом обеспечение безопасности граждан, организаций, государства и общества следует рассматривать в качестве одной из наиболее важных функций современного государства. В содержание указанной функции входит и обеспечение пожарной безопасности. Включение в состав субъектов, реализующих данную функцию, наряду с Государственной противопожарной государственной службой МЧС России и негосударственной пожарной охраны подчеркивает общесоциальную значимость указанных задач.

6. Ведомственная пожарная охрана является особой разновидностью государственной пожарной охраны. Специфичность ее правового статуса обусловлена наличием опосредованной взаимосвязи с государством через систему государственных предприятий. Следовательно, ведомственную пожарную охрану нельзя включить в состав негосударственных пожарных формирований.

7. Необходима разработка самостоятельного нормативного правового акта в форме Федерального Закона, регламентирующего процедуру создания, организационно-правовые, экономические и социальные основы деятельности добровольной пожарной охраны на территории Российской Федерации.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что предложенная автором правовая концепция негосударственной пожарной охраны, а также сформулированные и обоснованные в диссертации правовые понятия и выводы, вносят определенный вклад в развитие ряда разделов теории государства и права, административного права России, а также законодательства в области обеспечения пожарной безопасности.

Практическая значимость результатов исследования. Результаты исследования теоретического характера и предложения по совершенствованию действующего законодательства об обеспечении пожарной безопасности могут быть использованы представительными органами государственной власти и местного самоуправления в их правотворческой деятельности, учтены при разработке соответствующих нормативных правовых актов в сфере обеспечения пожарной безопасности. Сформулированные в исследовании положения могут применяться при проведении дальнейших научных исследований по данной проблематике, для разработки учебных пособий и методических рекомендаций, в процессе подготовки и преподавания курсов теории государства и права, административного права, дисциплин специализации по специальности «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», при повышении квалификации сотрудников МЧС России.

Апробация результатов работы. Диссертационное исследование подготовлено на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование. Отдельные результаты исследования проблемы в целом, а также отдельных ее вопросов нашли отражение в публикациях и выступлениях по теме диссертации на научно-практической конференции «Проблема правосубъектности: современные интерпретации» (Самара, 29 февраля 2008 года); на научно-практической конференции «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 года); на II Межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и проблемы безопасности общества и личности в современной России» (Волгоград, 4-5 декабря 2008 года), на Всероссийской научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации)» (Пермь, 12 декабря 2008 года).

Отдельные рекомендации и выводы диссертации были использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Теория государства и права», учебного курса «Правотворчество в сфере обеспечения безопасности», учебного курса «Защита прав юридических лиц при осуществлении подразделениями МЧС России государственного контроля (надзора)» в рамках специализации «Безопасность в чрезвычайных ситуациях» в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы. Общий объем работы составляет 160 страниц.

Заключение

Безопасность является как важнейшей целью, так и фундаментальной потребностью как отдельного человека, так и различных сообществ людей. Еще в глубокой древности проблема безопасности начала осознаваться как особое общественное явление, которое становилось все более значимым по мере возрастания угроз и опасностей для людей не только со стороны внешних врагов, но и явлений и процессов различной природы внутри социума.

В современном мире научно-техническое развитие цивилизации приводит, с одной стороны, к расширению спектра современных стратегических рисков - от глобальных изменений климата и нарушения военно-политического паритета до национального демографического спада и изношенности производственных фондов, - а с другой стороны, к созданию все более совершенных способов предупреждения и смягчения последствий этих рисков.

Целесообразно сосредоточить специальные силы и средства государственных пожарно-спасательных служб, особенно в условиях финансово-экономического кризиса, на тушении крупных пожаров и особо сложных пожаров. Иные пожары возможно ликвидировать при помощи негосударственных пожарных формирований. В то же время, как показывают результаты проведенного анализа и оценки состояния пожарной безопасности, меры по обеспечению пожарной безопасности силами различных видов негосударственной пожарной охраны, нуждаются в корректировке и дополнениях.

Основными задачами в данном направлении являются: укрепление материальной и кадровой базы подразделений негосударственной пожарной охраны, повышение статуса работников и их социальной защищенности; разграничение компетенции подразделений Государственной противопожарной службы и различных видов негосударственной пожарной охраны, и установление четких правил взаимоотношений и взаимодействия между ними в необходимых случаях; укрепление сотрудничества негосударственной пожарной охраны России с аналогичными формированиями других государств; оказание государственной поддержки, в том числе организационной и методической, подразделениям негосударственной пожарной охраны.

Представляется необходимым придать форму закона разрозненным и находящимся в различных нормативных правовых актах положениям законодательства, регламентирующим правовой статус различных видов негосударственной пожарной охраны, принципам и формам их деятельности.

Взаимоотношения государства и гражданского общества зависят от зрелости последнего: если гражданское общество расплывчато и примитивно, то государство является его «внешней формой». Лишь в условиях зрелого гражданского общества его отношения с государством имеют сбалансированный характер.

Вне системы Государственной противопожарной службы протекает процесс формирования и развития коммерческо-сервисных предприятий, оказывающих гражданам услуги в сфере организации и осуществления профилактики пожаров, спасения людей и имущества при пожарах, организации и осуществления тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ. Следует признать, что в число субъектов обеспечения пожарной безопасности страны влилась частная пожарная охрана -негосударственные коммерческие организации, создание и функционирование которых предопределяется, с одной стороны, законодательством о предпринимательской деятельности, а с другой — специальным законодательством в сфере пожарной безопасности. Необходимо выделить ключевые проблемы, от надлежащего разрешения которых зависит эффективность деятельности частной пожарной охраны по обеспечению пожарной безопасности:

1) необходима модернизация специального отечественного законодательства о частной пожарной охране, с целью четкого определения адекватных ей полномочий;

2) требуются полноценные и логически взаимосвязанные нормы, которые бы закрепили нормативно-правовой статус негосударственных субъектов деятельности по обеспечению безопасности от пожаров;

3) нормы, посвященные статусу организаций частной пожарной охраны, не должны диссонировать с положениями, касающимися вопросов их лицензирования и контроля за их деятельностью;

4) необходимо устранить дисбаланс между организационными мерами по созданию частной пожарной охраны и правовым обеспечением ее деятельности, что препятствует развитию подсистемы этих субъектов деятельности по обеспечению пожарной безопасности.

В целях содействия в решении задач по защите от пожаров граждан Российской Федерации, проживающих в малых городах и сельских населенных пунктах и придания дополнительного импульса развитию пожарного добровольчества в России необходимо включить в проект разрабатываемой Федеральной целевой программы «Пожарная безопасность в Российской Федерации на 2008-2012 годы» мер, направленных на становление и развитие добровольной пожарной охраны, а также усиление противопожарной пропаганды и обучения населения мерам пожарной безопасности. Разработать и реализовывать дополнительные меры по сокращению количества пожаров и погибших при них людей в сельских населенных пунктах, созданию условий и стимулов для развития добровольной пожарной охраны.

В Российской Федерации в последние годы отмечается тенденция к коммерциализации процессов предоставления публичных услуг, в том числе и сфере обеспечения безопасности в целом, и пожарной безопасности, в частности. Указанные процессы уже приводят к допущению конкуренции в данную сферу, что, в свою очередь, должно способствовать повышению качества реализации соответствующих функций государства. Организации частной пожарной охраны в Российской Федерации пока делают только свои первые шаги. Насколько оправдана такая позиция законодателя в сфере обеспечения пожарной безопасности покажет ближайшее будущее и беспристрастные данные статистики по пожарам.

1. Нормативно-правовые акты и документы

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) (ред. от 09.02.2009) / Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) (ред. от 30.12.2008)/Собрание законодательства РФ. 29.01.1996. № 5. Ст. 410.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) (ред. от 30.06.2008) / Собрание законодательства РФ. 03.12.2001. № 49. Ст. 4552.

6. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) (ред. от 08.11.2008) / Собрание законодательства РФ. 25.12.2006. № 52 (1 ч.). Ст. 5496.

7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 (ред. от 14.03.2009) // Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.

8. Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ. 28.07.2008. № 30 (ч. 1). Ст. 3579.

9. Федеральный закон от 25.10.2006 № 172-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ. 30.10.2006. № 44. Ст. 4537.

10. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

11. Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 13.04.1998. № 15. Ст. 1695.

12. Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ (с изм. от 09.07.1999) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 24.07.1995. № 30. Ст. 2871.

13. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства РФ. 22.05.1995. №21. Ст. 1930.

14. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 22.07.2008, с изм. от 14.03.2009) // Собрание законодательства РФ. 26.12.1994. № 35. Ст. 3649.

15. Закон РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 26.06.2008) «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 09.04.1992. № 15. Ст. 769.

16. Указ Президента РФ от 02.11.2007 № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 05.11.2007. № 45. Ст. 5462.

17. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.05.2008) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. № 11.- 15.03.2004. - Ст. 945.

18. Указ Президента РФ от 09.11.2001 № 1309 (ред. от 08.05.2005) «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ. 12.11.2001. № 46. Ст. 4348.

19. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 972 «О федеральной целевой программе «Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года» // Собрание законодательства РФ. 21.01.2008. №3. Ст. 180.

20. Постановление Правительства РФ от 25.10.2006 № 625 (ред. от 05.05.2007) «О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности» // Собрание законодательства РФ. — 30.10.2006. № 44. — Ст. 4599.

21. Постановление Правительства РФ от 20.06.2005 № 385 «О федеральной противопожарной службе» // Собрание законодательства РФ. 27.06.2005. № 26. Ст. 2649.

22. Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 № 820 (ред. от 14.02.2009) «О государственном пожарном надзоре» // Собрание законодательства РФ. 27.12.2004. № 52 (часть 2). Ст. 5491.

23. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от2605.2008) «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства РФ. 10.07.1995. № 28. Ст. 2669.

24. Распоряжение Правительства РФ от 31.10.2007 № 1532-р «О Концепции федеральной целевой программы "Пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2012 года» // Собрание законодательства РФ. 05.11.2007. № 45. Ст. 5543.

25. Приказ МЧС РФ от 18.06.2003 № 313 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)» // Российская газета. № 129. 04.07.2003.

26. Приказ МВД РФ от 02.04.2001 № 390 «О введении в действие Порядка создания подразделений добровольной пожарной охраны ирегистрации добровольных пожарных» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 20. 14.05.2001.

27. Закон Санкт-Петербурга от 18.07.2005 № 368-52 «О пожарной безопасности в Санкт-Петербурге» // Санкт-Петербургские ведомости. 22.07.2005. № 133. С. 5.

28. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 28.08.1995. № 35. Ст. 3506. -Утратил силу.

29. Распоряжение Санкт-Петербургского обер-полицмейстера свиты Его Величества, генерал-майора Трепова // Санкт-Петербургские Ведомости. 19.05.1866. № 134.1. Акты судебных органов

30. Абдулаев М.И. Теория государства и права. СПб.: Питер, 2003.

31. Административное право России. Общая часть / Под ред. П.И. Кононова. Киров, 2006.

32. Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. JI.J1. Попова. М.: Юристъ, 2005.

33. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

34. Алексеев, С.С. Государство и право: учеб. пособие. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

35. Антонова, H.A. Правотворчество муниципальных органов и его значение в осуществлении функций местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7.

36. Артамонов B.C. Новые технологии в деятельности подразделений и организаций МЧС России // Вестник СПб института ГПС МЧС России. № 3. 2004.

37. Артамонова Г.К. Человек и система государственного управления (Теорет. и орг.-правовой анализ): Дис. . д-ра юрид. наук: 12.00.02 СПб., 1997.

38. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит, 1975.

39. Байтин М.М. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979.

40. Барабин В.В. Военно-политическая деятельность государства в системе национальной безопасности. М., 1997.

41. Белокрылова Е.А. Комментарий к Закону РФ «О безопасности» (постатейный). М.: ЗАО Юстицинформ, 2008.

42. Бринчук М.М. Перспективы формирования в России системы правовых мер по обеспечению технической безопасности // Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). 1994. С. 52-61.

43. Бутаева Е.М. Система законодательства, регулирующего правоотношения в сфере градостроительства: принципы, структура, проблемы и тенденции развития // Жилищное право. 2009. № 1

44. Бутенко А.П., Миронов A.B. Государство и гражданское общество // Социально-политический журнал. 1997. № 1. С. 69 — 75.

45. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001.

46. Васильев А.И. Проблемы социальной и уголовно-правовой оценки преступлений техногенного характера. М.: Манускрипт, 1998.

47. Васильев В.А. Гражданское общество: идейно-теоретические истоки // Социально-политический журнал. 1997. № 4. С. 26 35.

48. Ващекин Н.П., Дезлиев М.И., Урсул А.Д. Безопасность и устойчивое развитие России. М., 1998.

49. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.

50. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2000.

51. Воробьев Ю.Л. Глобальные проблемы как источник чрезвычайных ситуаций. М., 2005.

52. Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. и др. Катастрофы и общество. М.: ООО «Контакт-Культура», 2000.

53. Волков Ю.Г., Мостовая И.В. Социология. М., 1998.

54. Выпханова Г.В. Правовые проблемы обеспечения устойчивого развития России и ее регионов // Экологическое право. 2005. № 5.

55. Гаджиев Г.А. Конституционные основы и пределы правового регулирования корпоративных отношений // Предпринимательское право в рыночной экономике. М., 2004.

56. Глебов А.П. Понятие и структура функций социалистического государства. Воронеж, 1974.

57. Глезеров С.Е. Петербургские окрестности. Быт и нравы начала XX века. М.: ЗАО Центрполиграф, 2006.

58. Голубев С.Г., Зильерштейн Ф.Б., Савельев П.С. Пожарное дело в СССР. М.: Стройиздат, 1968.

59. Голубовский В.Ю. Глобальные угрозы безопасности России // Пожарная охрана мира: Материалы международной научно-практической конференции. СПб: Санкт-Петербургский институт ГПС МЧС России, 2005.

60. Горюнов В. Следственный комитет: ведомство или часть ведомства? // Законность. 2008. № 2.

61. Грудцына Л.Ю. Исторические особенности возникновения и развития гражданского общества в России // Законодательство и экономика. 2009. №6. С. 78-86.

62. Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997.

63. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001.

64. Загайнов Л.И. Экономические функции Советского государства. М.,1968.

65. Залесский В.В. Перспективы права собственности // Журнал российского права. 2009. № 1.

66. Золотарев В.А. Военная безопасность Отечества. М., 1998.

67. Иванов Н.И. Словарь юридических терминов. М., 2006.

68. Игнатюк H.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.

69. Ильин В.В., Мешалкин Е.А. История пожарной охраны России. М.,2003.

70. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961.

71. Квитчук A.C., Синькевич H.A. Проблемы общественной безопасности в контексте административной реформы // История государства и права. 2006. № 3.

72. Кирилловых A.A. Частноправовые начала органов публично-правовых образований // Бюллетень нотариальной практики. 2007. № 2.

73. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ,2005.

74. Козлова H.H. Правосубъектность юридического лица. М.: «Статут»,2005.

75. Кокотов А.Н., Саломаткин A.C. Муниципальное право России. М.: Юристъ, 2005.

76. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). 3-е издание переработанное и дополненное / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2009 / СПС «КонсультантПлюс»

77. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.

78. Косолапов Р.И., Марков B.C. Свобода и ответственность. М.: Политиздат, 1969.

79. Костюков А.Н. Понятие и виды публичных услуг / Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, H.A. Шевелевой. М.: ВолтерсКлувер, 2007.

80. Кузнецов Э.В., Сальников В.П. Наука о праве и государстве. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД РФ, «Издательский Торговый Дом «Герда», 1999.

81. Курашвили В.П. О системе функций государства // Проблемы государства и права: Труды научных сотрудников и аспирантов. М.: ИГПАН, 1974. Вып. 9. С. 32-38.

82. Кутафин O.E., Фадеев, В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006.

83. Кутузов А.Н. Учреждение и образование добровольных пожарных обществ и дружин. СПб., 1910.

84. Кушлин В. Функции государства в трансформируемой экономике. Российская Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ежегодник 97. М.: Изд-во РАГС, 1998.

85. Левин И.Б. Гражданское общество на Западе и в России // Полис. 1996. №5. С. 20-22.

86. Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому лраву. М.: Изд-во Московского ун-та, 1981.

87. Любашиц В.Я. Эволюция государства как политического института общества. Ростов н/Д., 2004.

88. Любашиц В .Я., Тимошенко И.В., Шапсугов Д.Ю. Теория государства и права. М., Ростов н/Д, 2003.

89. Марченко М.Н. Теория государства и права. 2-е изд., доп. М.: Норма, 2007.

90. Маттеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М., 1999.

91. Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004.

92. Машаров И.М. Государственное управление как категория российского административного права: исторический аспект и современное понимание // История государства и права. 2006. № 9. С. 12 20.

93. Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996.

94. Мелехин A.B. Теория государства и права: учебник. М.: Маркет ДС, 2007.

95. Мигранян A.M. Гражданское общество // 50/50. Опыт словаря нового мышления. М., 1989.

96. Мильшин Ю.Н., Чанов С.Е. Муниципальное право России. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006.

97. Морозова JI.A. Теория государства и права: Учебник. Изд. 2-е, перераб., доп. М.: Изд-во Эксмо, 2005.

98. Морозова JI.A. Современная российская государственность проблемы теории и практики: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 1998.

99. Морозова Л.Д. Территориальное общесвтенное самоуправление как общественный институт гражданского общества // Научные труды. Выпуск 5. В трех томах. Том 1 / Российская академия юридических наук. М.: Издательская группа «Юрист», 2005. С. 189 192.

100. Мухаев Р.Т. Политология. М., 2000.

101. Нерсесянц B.C. Теория государства и права. М.: Норма, 2007.

102. Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994.

103. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1989.

104. Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал Российского права. 2007. № 7.

105. Пискотин М.И. К вопросу о функциях Советского государства в современный период // Советское государство и права. 1958. № 1. С. 96 102.

106. Попова Н.Ф. О правовом регулировании вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций // Административное право и процесс. 2008. № 4.

107. Пронкин C.B., Петрунина O.E. Государственное управление зарубежных стран. М., 2004.

108. Проскурин С.А. Национальная безопасность страны. Сущность, структура, пути укрепления. М., 1991.

109. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. M , 1999.

110. Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1999.

111. Противопожарная служба России. Документы и материалы. М.,2002.

112. Публичные услуги и право: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Норма, 2007.

113. Рассолов М.М. Проблемы теории государства и права. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007.

114. Ромашов P.A. Теория государства и права. СПб.: Питер, 2005.

115. Россинский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М.: Право и закон, 2001.

116. Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). Издание 3-е, исправленное и дополненное. М.: Юрайт-Издат, 2006.

117. Серебренников А.П. Чуприян Н.П. Копылов и др.; Под ред. Ю.Л. Воробьева. М.: ВНИИПО, 2004.

118. Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М., 1999.

119. Сырых В.М. Теория государства и права. М., 2002.

120. Теория государства и права: учебник для юридических вузов / Под ред A.C. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003.

121. Теория государства и права. Учебник. Издание 3-е, расширенное и дополненное. Под ред. М.Н. Марченко. М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 2000.

122. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998.

123. Терещенко JI.K. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. №. 10.

124. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

125. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

126. Уваров A.A. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Московского ун-та, 2001.

127. Упоров И.В., Старков О.В., Рассказов Л.П. Теория государства и права. Курс лекций / Под общ. ред. проф. О.В. Старкова. — М.: Издательство «Экзамен», 2005.

128. Федулов Г.В. Нормативно-правовое обеспечение гражданской защиты // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. 1998. № 2. С. 7-35.

129. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А.

130. Административная реформа: решение и проблемы // Журнал российскогоправа. 2006. № 2. С. 6 14. .

131. Черногор H.H. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М.: ИД «Юриспруденция», 2007.

132. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970.

133. Чиркин В.Е. ЮридичесКбе лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. № 5.

134. Чуринов Н.М. Типы гражданского общества // Теория и история. 2003. № 2.

135. Цисар JI.A. Проблемы определения понятия «национальная безопасность» в России и ее виды // Научные труды. Выпуск 5. В трех томах. Том 1 / Российская академия юридических наук. М.: Издательская группа «Юрист», 2005. С. 292 295.

136. Шамхалов Ф.И. Государство и экономика (Власть и бизнес). М.,1999.

137. Шойгу С.К., Гордеев A.B., Шевченко Ю.Л. Чернобыльская катастрофа. Итоги и проблемы преодоления ее последствий в России. 1986 -2001. М.: ТЭК, 2001.

138. Шойгу С.К. От МПВО к гражданской защите. М., 1998.

139. Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство. М.: Энергоатомиздат, 1997.

140. Щаблов H.H., Виноградов, В.Н., Бессонов, В.П. Пожарное дело в России. СПб., 2007.

141. Щаблов H.H., Виноградов, В.Н. История пожарного дела в России: учебно-методическое пособие (часть I). СПб., 2002.

142. Явич Л.С. Общая теория права. Л.: Изд-во Ленинградского ун-та,1976.

143. Ямпольская, Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1954.