автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Организационно-правовое обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления в чрезвычайных ситуациях

л

На правах рукописи

СУВОРОВ Ивам Владимирович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

Специальность 05 26 02 - безопасность в чрезвычайных ситуациях

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2009

ии^4У6004

003476884

Работа выполнена на кафедре национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель- Шпаковскин Юрий Григорьевич

доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты Старостин Сергей Алексеевич

доктор юридических наук, профессор Белхароев Хаджимурад Уматгиреевич

кандидат юридических наук

Ведущая организация. ВНИИ МВД России

Защита состоится 2009 г в ¿3 ч ООмин на

заседании диссертационного совета ДСПО 502 001 02 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г Москва, пр Вернадского, д 84, ауд. 33 Р&

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу. 119606, г Москва, пр Вернадского, 84

Автореферат размещен на сайте и разослан «¿У» ОЛ* 2009 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат философских наук

^^ ЮН Мотив

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Современное состояние экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, криминализация общественных отношений создают широкий спектр угроз национальной безопасности, в целом, и общественной безопасности, в частности

Основным субъектом обеспечения безопасности прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, а также суверенитета и территориальной целостности страны является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной втасти1

Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законно-стн, правопорядка, общественной безопасности согласно п «б» ч 1 ст 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов

Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч 1 ст 132 Конституции Российской Федерации) в значите чьной степени обеспечено положениями Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, который к вопросам местного значения относит организацию охраны общественного порядка на территории муниципального образования, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности и мероприятий по охране окру-

1 Закон Российской Федерации от 5 марта ¡992 г № 2446-1 «О безопасности» (ред от 26 06 2008) // Российская газета 1992 № 103, 2002 № 138-139, 2005 № 48, 2008 № 138

2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г Ха 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуиравтения в Российской Федерации» (рец от 7 05 2009) // СЗ РФ 2003 № 40 Ст 3822, 2007 № 12 Ст 3074, 2008 № 52 (Ч 1) Ст 6236, 2009 № 19 Ст 2280

жающей среды, а также иные вопросы, в различной степени обеспечивающие безопасность личности и общества

Существует ряд научных и практических проблем, от разрешения которых в значительной степени зависит обеспечение общественной безопасности Одна из них состоит в разграничении полномочий и ответственности между федеральным центром, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в различных сферах деятельности Стратегия национальной безопасности Российской Федерации1 напрямую связывает совершенствование и развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с повышением эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области безопасности жизнедеятельности населения

Работа по разграничению полномочий проводится в настоящее время в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 1Э1-ФЗ от 6 октября 2003 г) с изменениями и дополнениями, внесенными в соответствующие федеральные законы, затрагивающими вопросы общественной безопасности Однако до настоящего времени мы не имеем единых научных подходов к формированию системы обеспечения общественной безопасности не только на местном уровне, но и на региональном

Современное развитие гражданского общества в значительной степени связано с определением места и роли органов местного самоуправления, их взаимоотношений с системой органов государственной власти, обеспечивающих общественную безопасность и охрану общественного

1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г ЛЪ 537 // СЗ РФ 2009 № 20 Ст 2444

порядка Отсюда проблема распределения функций законодатетьных, ис-полнитетьныч, правоохранительных между центром и регионами, достижения автономии местного самоуправчения Данная пробчема - одна из ключевых не только в осуществлении административной реформы, но в повышении эффективности функционирования органов местного самоуправления

Напряженные отношения федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправяения сложтпись в правовой сфере Сравнительный анализ федерального законодательства и законодатечьства субъектов Российской Федерации свидетельствует, что имеют место не просто противоречия, но принципиальные разногласия центра и отдепьных регионов Существующая неопределенность позволяет каждой из сторон по-своему трактовать положения федеральной Конституции Российской Федерации, как правило, в свою пользу Это является одним из факторов нестабильности в обществе, способствует формированию угроз безопасности в форме экстремизма Примечательно, что эти проблемы не есть сумма нерешенных задач или вопросов, а целый комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем1

Сложившаяся ситуация негативным образом влияет на качество исполнения задач обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления Огромный потенциал муниципальных органов в организации деятельности по защите прав и интересов граждан используется не в полном масштабе Отсутствуют эффективные механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере

1 Сточбов А Г, Сигов ВII, Северова Л К Гос> дарственное регулирование регионального развитая / Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов СПб Изд-во СПб госуниверситета экономики и финансов, 2002 С 66,Еремян В В Процесс реформирования местного самоуправтения как переход к новой парадигме управления и отказ от национальных муниципальных, традиций // Политика и общество 2008 № 2

Более того, несмотря на широкие знания в области теории общественной безопасности, полученные благодаря достижениям российских и зарубежных ученых, механизм осуществления деятельности по обеспечению общественной безопасности в России нуждается в совершенствовании До сих пор нет единого мнения о необходимости и возможности создания муниципальных органов охраны порядка (муниципальной милиции), определении их места в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, а также в системе МВД России

Общественная безопасность как часть национальной безопасности Российской Федерации представляет собой систему общественных отношений, непосредственно связанных с защитой личности и общества от угроз, исходящих от противоправных посягательств, чрезвычайных ситуации социального, природного, техногенного характера и т п Если говорить о безопасности как о степени защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства (ст 1 Закона Российской Федерации «О безопасности»), то следует отметить, что теоретическая и, в особенности, практическая значимость данного определения невелики, поскольку в нем отсутствуют такие сущностные элементы как объект безопасности, субъект, силы и средства ее обеспечения, обстоятельства ей угрожающие и т д

В настоящее время назрела необходимость принятия Концепция общественной безопасности Российской Федерации, которая, в свою очередь, должна стать составной частью Концепции национальной безопасности России Обеспечение общественной безопасности является конституционным условием стаби тьного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан

Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования, предопределили его цель, задачи, объект и предмет исследования.

Степень разработанности темы исследования Отдельные аспекты обозначенной проблематики постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых, юристов и практиков В разное время разрабатывались

проблемы становления и функционирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации обеспечения общественной безопасности

Вопросы становления органов местного самоуправления, определения их места и роли в жизни российских граждан разные годы освещались в трудах Авакьяна С А , Атаманчука Г В , Бялкина Т М , Граф И В , Козлова Е И , Тимофеева Н С , Хабибуллина А Р , Черник И Д и других ученых1

Особый интерес в рамках темы исследования представляют работы отечественных ученых, исследовавших проблемы обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера А М Воронова, И Б Кардашо-вой, С А Старостина, С В Степашина, И И Сыдорука и др 2

1 См Авакьян С А Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета Серия 11, Право 2008 №3 С 64-74 АтсшанчукГВ Нам не нужны виртуальные муниципальные образования // Российская Федерация сегодня 2001 А» 6, Бялмша Т М Компетенция местного самоуправления проблемы теории и правового регулирования Дис докт юрид наук Саратов 2007, Граф IIВ Обеспечение конституционно! о принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной аласпг в Российской Федерации Дис канд юрид наук Тюмень, 2001, Козлова Е II К вопросу о правовом закреплении принципа народовластии в РФ // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации Ростов-на-Дону, 2003, Сергеев А А Конститу-ипонно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации Автореферат дис докт юрид наук М , 2007, Тимофеев Н С Местное самоуправление в России Основы и пределы Конституционно-правовые аспекты Автореферат дис докт юрид наук М , 2008, Лабибуллин 4Р Формирование и закрепление современных принципов местного само} правления в правовой системе Российской Федеращш Автореф дис канд юрид наук Казань, 2007, Черник ИД Местное самоуправление в Российской Федерации (теория, практика, становление в г Москве) Автореф дис канд юрид наук М, 1992

" Воронов А М Общественная безопасность административные и информационно-правовые проблемы обеспечения Дис докт юрид наук М ВНИИ МВД России, 2005, Кардашова И Б МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Дис докт юрид наук М , 2006, Павленко С 3 Безопасность российского государства как политическая проблема Дис докт полит наук М, 1998 Радюшин ЯН Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности Дис канд юрид наук М ВНИИ МВД России, 2004, Сыдорук IIИ Государственно-правовой механизм

Нельзя не отметить существенный блок работ, посвященных проблемам правового регулирования и организации сил и средств обеспечения общественной безопасности на местном уровне Так, вопросы становления муниципальной милиции исследовали Л ГТ Волкова, А А Солдатов, П П Фатеев, Н Г Хижняков, Е Ю Шихов и др 1

Существенное значение для настоящего диссертационного исследования имеют труды в области национальной безопасности ведущих ученых кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации О В Дамаскина, А Г Залужного, И К Макаренко, Ю Н Мотина, А И Позднякова, А А Про-хожева, С В Смульского, Ю Г Шпаковского и др2

Вместе с тем в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексно проблемы распределения полномочий органов власти и

обеспечения правопорядка в Российской Федерации Автореф дне докг юрид наук М, 2002, Степашин С В Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации Дне докт юрид наук СПб, 1994, Старостин С А Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты) Дис докт юрид наук М Академия управления МВД России, 2000

' Вочкова ПП Административно-правовои статус милиции общественной безопасности в системе МВД РФ Автореферат дис канд юрид наук Саратов, 2000, Солдатов А А Теоретические, организационно-правовые и финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка (Муниципальной милиции) Дис канд юрид наук Краснодар, 2004, Фатеев ПП Административно-правовой статус муниципальной милиции Российской Федерации Автореферат дис кандидата юридических паук М, 1996, Хижняков НГ Милиция в системе исполнительной власти Российской Федерации Теоретические и организационно-правовые аспекты Автореферат дис канд юрид наук М, 1998, Шихов СЮ Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления (По материалам г Москвы) Дис канд юрид паук М, 1995

" Даиаскин О В Россия в современном мире проблемы национальной безопасности М Наука, 2007, Поздняков А II О понятийном аппарате теории безопасности // Безопасность 2002, № 7-8, Общая теория национальной безопасности Учебник / Под общ ред АЛ Прохожева М Изд-во РАГС, 2002, Корнилов М Я Экономическая безопасность России основы теории и методологии исследования М Изд-во РАГС, 2005, /О Г Шпаковский и др Правовое регулирование ограничения прав и свобод граждан России в период действия особых государственно-правовых режимов М ВНИИ МВД России, 2007 и др

органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, во-вторых, ими затронуты только отдечьные аспекты проблемы исследуются вопросы, связанные, в основном, с конкретными направлениями деятельности государственных органов в сфере обеспечения различных видов безопасности

Практически не анализируются принципы построения взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной вадсти по отдельным функциям обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций Государственное и муниципальное управленце рассматриваются в рамках двух самостоятельных систем, формально независимых друг от друга При этом либо не учитывается, что фактически муниципальное управление является продолжением государственного управления и органы местного самоуправления во многом выполняют государственные функции, либо не даются рекомендации, каким образом можно преодолеть это противоречие в интересах обеспечения общественной безопасности

Наконец, труды ученых в большинстве ориентированы на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере, и не учитывают современную правоприменительную практику

Научная задача исследования состоит в разрешении противоречия между возрастающими потребностями организационно-правового обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления и их возможностями, ограниченными действующим нормативно-правовым регулированием, обосновании теоретических положений и организационно-правовых мер развития их деятельности в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях

Предметом исследования являются законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, правоприменительная практика в

сфере обеспечения органами местного самоуправления общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социально-политического характера

Цель н задачи исследования. Целью настоящего исследования является обоснование теоретических положений и организационных, правовых мер по обеспечению общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях в интересах национальной безопасности

Осуществлению данной цели подчинено решение следующих задач

- проанализировать основные научные подходы к решению проблемы обеспечения общественной безопасности муниципальных образований в условиях чрезвычайных ситуаций с учетом характера угроз и новых требований к обеспечению национальной безопасности в основных сферах жизнедеятельности государства,

- обобщить и проанализировать теоретические положения обеспечения общественной безопасности на местном уровне,

- оценить влияние конституционной модели организации местного самоуправления на обеспечение общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций,

- определить компоненты системы обеспечения общественной безопасности на местном уровне, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования,

- проанализировать влияние новелл действующего законодательства на механизмы обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления,

- исследовать состояние и особенности правового регулирования вопросов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в субъектах Российской Федерации (Московской области и др ),

- обосновать предложения и рекомендации по правовому и организационному обеспечению деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в интересах обеспечения национальной безопасности России

Методология и основные методы исследования. В основу методологии настоящего исследования положены общетеоретические принципы познания и общенаучные методы исследования исторический, сравнительно-правовой, системно-функциональный и др В работе были использованы методы конкретных отраслевых наук теории и философии права и государства, теории управления и организации, теории государственного управления, истории, социологии и т д

Теоретическую базу исследования составили работы видных российских и зарубежных ученых в области общей теории государственного и муниципального управления, безопасности в чрезвычайны* ситуациях природного, техногенного, биолого-социального, социально-политического и криминального характера, теории управления, административного и конституционного права, законодательной техники и т п

Эмпирическая база исследования включает отчеты и справки об организации обеспечения общественной безопасности на местном уровне, материалы проверок готовности предприятий и организации к действиям при чрезвычайных ситуациях, проведенных органами местного самоуправления Московской области, документы об итогах тренировочных, командно-штабных и иных учений, проводимых в муниципальных образованиях, отчеты и справки органов местного самоуправления о деятельности по предупреждению и ликвидации пожаров, наводнений на территории муниципальных образований за 2002-2007 гг , отчеты и справки об обеспечении безопасности граждан на водных объектах, рабочие документы об организации взаимодействия органов местного самоуправления с патрульно-постовой службой органов внутренних дел и службой участковых уполномоченных милиции по охране правопорядка и безопасности, статистические данные Минрегионразвития России, отчеты региональных центов МЧС России, материалы средств массовой информации и др

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», «О противодействии терроризму», «О безопасности», «О пожарной безопасности» и другие, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД России, МЧС России, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие организацию обеспечения общественной безопасности на местном уровне

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем

1 Выявлены пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне, связанные с

- декларативностью конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах местного значения,

- отсутствием правовых гарантий финансового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности,

- отсутствием правомочий органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов в сфере регулирования прав и обязанностей членов добровольных формирований обеспечения общественной безопасности

2 Обосновано авторское определение понятия «общественная безопасность», учитывающее следующие признаки а) общественная безопасность есть результат приложения усилий, она достигается в процессе социальной деятельности, целенаправленной и организованной - деятельности по защите личности, общества, их интересов от возможных и реальных опасностей, б) общественная безопасность - это определенный уровень защищенности, при котором обеспечивается общественный прогресс, в)

общество ii институты общественного самоуправления являются наиболее эффективным субъектом общественной безопасности

3 Выявлено существенное противоречие в формировании системы правового регулирования обеспечения общественной безопасности на муниципальном уровне - между ее формальной (определенной нормативно-правовыми актами), и неформальной (сложившейся реально) структурами Формальная структура подразумевает инициативу и независимость органов местного самоуправления в реализации их компетенции Неформальная показывает, что они включены в иерархию государственной системы общественной безопасности по линейно-функциональному принципу, т е их деятельность жестко регтаментирована государственными органами Фактически органы местного самоуправления исполняют государственные функции cor таено государственным же стандартам и требованиям, будучи при этом лишены государственной власти и опираясь на муниципальную власть и муниципальные ресурсы

4 В диссертации показано, что обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления осложняется тем обстоятельством, что на сегодняшний день не в полной мере сформирована нормативно-правовая база этой деятельности При этом правотворческая составляющая значитечьно опережает развитие соответствующей практики Фактически, муниципальные правовые акты в сфере общественной безопасности основаны не на сложившихся общественных отношениях и общественной потребности, а на «почитической воле» федерального центра

Сформированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодатетьной и иной нормативной правовой базы обеспечения общественной безопасности на местном уровне как базового элемента системы обеспечения национальной безопасности в современных условиях

На защиту выносятся следующие основные положения.

1 Вывод о том, что в современной России возрастает роль органов местного самоуправления в выявлении угроз общественной безопасности, противодействии и профилактике этих угроз, а также устранении причин и

условий, их порождающих, на местном уровне Автором обоснована классификация основных угроз общественной безопасности, предупреждение и противодействие которым должно осуществляться на уровне местного самоуправления

2 Недостаточная инициатива и самостоятельность органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций обусловлены двумя факторами

а) самоидентификацией органов местного самоуправления как части системы государственного управления и государственной власти,

б) отсутствием доверия и взаимодействия с местным населением

3 На основании проведенных в диссертации исследований в целях развития и практической реализации принципа независимости местного самоуправления автор предлагает в Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 (ред от 08 11 2007) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввести норму следующего содержания

«Статья 18 2 Обеспечение принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправчения в сфере общественной безопасности

1 Органы местного самоуправления обеспечивают защищенность прав и интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования, и местного сообщества в соответствии со стандартами и требованиями, установленными федеральным законом

2 Органы местного самоуправления свободны в выборе законных форм, мер, средств и методов обеспечения общественной безопасности на территории муниципального образования

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать обязательный для исполнения порядок действий органов местного самоуправления по реализации га компетенции ичи каким-либо иным образом ограничивать свободу деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности

3 Отступление от положений п п 1 и 2 настоящей статьи возможно топко в том случае, есчи это необходимо для обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях»

4 Вывод о том, что существующую систему гарантий местного самоуправления в сфере обеспечении общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций необходимо дополнить такими элементами, как

а) административные комиссии, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением местных требований, правил, решений в сфере общественной безопасности, и

б) местная милиция, полномочная составлять административные протоколы

5 Административные комиссии должны функционировать непосредственно при органах местного самоуправления Только в этом случае их деятельность наиболее полно обеспечит реализацию муниципальных правовых актов об обеспечении общественной безопасности и может выступить гарантией местного самоуправления в этой области

Этот принцип должен быть закреплен в законодательстве Автор предлагает подпункт 4 п 2 ст 22 1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции «административными комиссиями при органах местного самоуправления, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации»

6 Автором обосновано, что местную милицию необходимо вывести из подчинения органов внутренних дел (министерств, главных управлений или управлений) субъектов Российской Федерации и передать муниципальным образованиям Муниципальная милиция должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям) Основными задачами муниципальной милиции должны стать дознание по делам о правонарушениях и преступлениях небольшой тяжести (в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных го-

сударственных полномочий), обеспечение исполнения правовых актов органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности

Теоретическая значимость диссертации обусловлена теоретическими положениями и выводами, сформулированными в результате исследования В частности, в работе теоретически обоснованы значительная роль органов местного самоуправления в сфере безопасности, основные подходы к построению взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций, влияние принципа независимости органов местного самоуправления на эффективность их деятельности в сфере общественной безопасности, принципы системы гарантий местного самоуправления и др

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработанных рекомендациях по совершенствованию структурной организации обеспечения общественной безопасности, системы гарантий местного самоуправления в сфере защиты прав, свобод и интересов граждан, организаций, предложениями по нормативной регламентации принципа независимости органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, а также по расширению деятельности административных комиссий и т п

Практическая значимость диссертации состоит также в том, что сформулированные в ней выводы и предложения могут найти применение в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности различных государственных органов, в научных разработках по проблемам обеспечения общественной безопасности в современных условиях

Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию организации защиты населения от чрезвычайных ситуаций на местном уровне, организации муниципальной милиции, в повседневной деятельности органов местного самоуправления, в учебном процессе и при проведении дальнейших исследований данной проблематики

Обоснованность и достоверность результатов исследования

обеспечивается использованием комплексного подхода к исследованию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позвонило обстоятельно изучить предмет исследования Избранная методология исследования, использование многоплановой информации (данных социологического исследования, нормативно-правовых документов, научно-теоретических работ и т и) обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендаций

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доложены на семинарах, организованных Главным управлением внутренних дел Московской области, Главным управлением МЧС России по Московской области в 2006-2008 гг, а также отражены в публикациях автора

Выводы исследования внедрены в научную деятельность ВНИИ МВД России, Центра стратегических исследований МЧС России, а также использованы в практической деятельности органа местного самоуправления и органов внутренних дел Московской области (Рузского, Можайского, Пушкинского и других районов)

Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, которые объединяют в себе шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его цели и задачи, объект и предмет, характеризуются методологическая, нормативная, теоретическая и эмпирическая основы, рассматривается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации и внедрении полученных результатов

Первая глава «Теоретико-правовые аспекты обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций муниципальными органами» состоит из двух параграфов

В первом параграфе «Теоретические основы обеспечения общественной безопасности на местном уровне» автор рассматривает проблемы, требующие решения, на теоретическом уровне

Прежде всего, автор исследует содержание понятия «общественная безопасность» - самостоятельно и в соотношении с понятием «национальная безопасность»

Автор анализирует научные подходы к определению национальной безопасности, изложенные в работах И Б Кардашовой, О А Белькова, А В Возженникова и др , и делает вывод, что развернувшаяся в литературе дискуссия накладывает отпечаток на понимание содержания общественной безопасности

Среди ученых отсутствует единое мнение Изложенные в литературе научные позиции характеризуют это понятие как

- защищенность общественных отношений (Степашин С В, Радю-шин ЯН),

- результат деятельности государства (Васин В Н , Катаджанян Г С и

др),

- свойство социальной системы (Тихий В П и др),

- определенным образом упорядоченные общественные отношения (Кондрашов Б П , Туманов Г А , Фризко В И )

Вместе с тем в формулировке понятия «общественная безопасность» необходимо учитывать те цели, для которых оно вводится в научный текст или нормативных документ Определение должно быть достаточно конкретным, чтобы четко ограничивать ту сферу общественных отношений, на которую оно распространяется В то же время в его содержании излишне перечислять собственно угрозы общественной безопасности или те интересы общества, которые оберегаются С учетом этих условий, а также особенностей рассматриваемой сферы общественных отношений автор формулирует собственное определение общественная безопасность - это определенный уровень защищенности интересов личности, социальных образований и общества в целом, при котором обеспечивается прогрессивное развитие общественных отношений, достигаемый в результате целенаправленной совместной деятельности государства и общества

В настоящее время на государственном уровне складывается стратегическое планирование в сфере безопасности Российской Федерации В мае текущего года Президентом Российской Федерации утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которой в основу обеспечения безопасности положены национальные интересы - граждан, общества, государства С учетом данного подхода в параграфе подробно рассматриваются приоритеты, интересы, а также угрозы общественной безопасности

Во втором параграфе «Состояние и проблемы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления» автор анализирует законы «О местном самоуправлении в Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О безопасности», «О пожарной безопасности», «О гражданской обороне», «О противодействии терроризму», законотворчество субъектов РФ в сфере общественной безопасности

Автор констатирует, что пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуа-

ций муниципальными органами, в основном, складываются вокруг нескольких проблемных вопросов Одним из них является вопрос самостоятельности деятельности органов местного самоуправления

В настоящее время самостоятельность органов местного самоуправления носит достаточно умозрительный характер При реализации на практике этот принцип вступает в коллизии с нормами иных нормативных актов, которые сводят к минимуму свободу и независимость муниципальных органов Наиболее отчетливо подобная тенденция отмечается в отношении функции обеспечения общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций

В соответствии с действующими нормативными правовыми актами, взаимоотношения государства и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения общественной безопасности строятся по методу субординации, власти и подчинения -те методу, который характерен для административно-правового регулирования Зачастую закон напрямую закрепляет те или иные организационно-властные полномочия государственных органов в отношении органов местного самоуправления Иными словами, муниципальные органы оказываются включенными в иерархию государственной системы общественной безопасности, будучи при этом лишены государственной власти Они исполняют государственные функции согласно государственным же стандартам и требованиям, опираясь при этом на муниципальную власть и муниципальные ресурсы

Другой блок пробелов правового регулирования связан с недостаточностью финансовых и организационных гарантий исполнения компетенции муниципальных органов

Законодатель предъявляет достаточно высокие требования к общественной безопасности на местном уровне Их реализация обеспечивается спектром правовых мер, которые условно можно подразделить на две категории- принудительные и ресурсные В настоящее время основное значение принадлежит принудитечьиым мерам, осуществляемым в порядке государственного контроля и надзора

Между тем одним лишь принуждением невозможно достигнуть исполнения всех установленных законодателем требований и стандартов обеспечения общественной безопасности Для этого соответствующая деятельность органов местного самоуправления должна иметь соразмерное ресурсное обеспечение, прежде всего, финансовое и организационное

Под организационными ресурсами в качестве гарантий компетенции органов местного самоуправления автор подразумевает, прежде всего, силы и средства обеспечения общественной безопасности К таковым относятся аварийно-спасательные службы, муниципальная милиция и т п Здесь федеральное законодательство идет по пути создания дефицита ресурсов

Федеральными нормативными правовыми актами установлены жесткие характеристики организации спасательных служб и формирований Достижение этих характеристик требует существенного финансирования, которое органы местного самоуправления не в силах обеспечить По этой причине процесс создания муниципальных аварийно-спасательных служб на сегодня носит единичный характер

С похожим результатом обстоятельства складываются в сфере формирования сил и средств охраны общественного порядка, те милиции Отсутствие ряда законодательных актов делает невозможным создание муниципальной милиции, что лишает органы местного самоуправления существенного организационного ресурса

Еще один пробел правового регулирования связан с отсутствием правомочий органов местного самоуправления по принятию правовых актов в сфере регутровання правоприменительных почпомочий членов добровольных формирований общественной безопасности В этой ситуации лишь федеральный законодатель может решить вопрос о применении добровольными дружинниками, пожарными и т п различных мер обеспечения административного производства

В Государственной Думе Российской Федерации рассматривается законопроект «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», однако перспективы его трудно предсказуемы До приня-

тия такого закона деятельность добровольных формирований общественной безопасности носит номинальный характер

Вторая глава «Организация взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций» содержит два параграфа

В первом параграфе «Характеристика роли органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» автор отмечает, что положение органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности неоднозначно В большой степени оно зависит от характера выполняемой ими функции, будь то обеспечение пожарной безопасности, или безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций, или охрана общественного порядка и т п

В целом, анализируя систему обеспечения общественной безопасности, можно установить, что она сочетает в себе линейно-функциональные и дивизионные организационные структуры При этом степень автономности органов местного самоуправления также зависит от характера функции, которую они выполняют

Закономерности линейно-функциональной структуры в системе обеспечения общественной безопасности автор раскрывает на примере таких функций, как предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности

Линейно-функциональная структура подразумевают минимум инициативы и самостоятельности ее элементов Именно поэтому основными средствами управления в системах с такой структурой являются планирование действий и прямой контроль

Планирование действий устанавливает конкретные решения и меры, которые должны быть приняты и выполнены в определенные моменты времени Деятельность органов местного самоуправления в условиях чрезвычайных ситуаций четко регламентирована В частности, на федеральном уровне утвержден единый для всех субъектов РСЧС порядок совершенст-

вования, поддержания в готовности и использования систем оповещения населения, порядок сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляемого соответствующими государственными и муниципальными органами и т п

Прямой контроль реализуется в рамках линейно-функциональных структур обеспечения общественной безопасности в различных формах Одной из них является согласование решений органов местного самоуправления с федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Например, органы местного самоуправления самостоятельно создают комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, иные органы управления в чрезвычайных ситуациях Но положения о них и порядок ими решений в обязательном порядке согласовываются с Главным управлением МЧС России по субъекту Российской Федерации

Автор показывает, что для реализации отдельных задач в современных условиях, в частности, обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, целесообразно построение взаимоотношений государственных и муниципальных органов по линейно-функциональному принципу В этом случае деятельность органов местного самоуправления является более продуктивной, так как линейно-функциональные структуры наиболее адаптированы к реализации стратегических решений, здесь устанавливается четкий порядок осуществления функций обеспечения общественной безопасности, контроль за его соблюдением и ответственность

Особенности организации дивизиональных структур раскрыты в диссертации на примере функции обеспечения экономической безопасности Эту функцию на каждом уровне управления - федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальном - реализуют специально создаваемые для того органы На местном уровне такие органы создаются местной администрацией, порядок их организации, деятельности, полномочия и задачи также определяется по ее усмотрению

Основным средством управления в дивизионных структурах системы обеспечения общественной безопасности является контроль за испол-

нением, которому предшествует стандартизация (планирование) результатов функционирования субъектов системы Однако на сегодняшний день практически не развита практика планирования ожидаемых результатов деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности Причем, инициатива отсутствует как со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и от населения как источника непосредственно власти в муниципалитетах В таких условиях органы местного самоуправления в составе дивизионных структур обеспечения общественной безопасности фактически представляют собой системы, которые работают «сами на себя» Очевидно, что внешняя эффективность таких систем (в нашем случае, степень защищенности интересов граждан и местного сообщества) минимальна

Во втором параграфе «Механизм обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне» автор устанавливает, что в связи с реформированием местного самоуправления и принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» большой объем работы муниципальных органов сейчас составляет создание нормативно-правовой основы обеспечения общественной безопасности Эта работа идет под руководством МЧС России, МВД России и иных ответственных органов исполнительной власти Так, МЧС России издано достаточное количество методических рекомендаций органам местного самоуправления о том, как следует организовывать работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности Формирование правовой базы контролируется со стороны должностных лиц, полномочных в сфере надзора за деятельностью муниципальных органов

Фактически органам местного самоуправления «навязываются» типовые нормативно-правовые акты, содержание которых, скорее, соответствует желаемым правоотношениям в сфере общественной безопасности, нежели существующим Подобный способ правового регулирования имеет свои отрицательные стороны

Если содержание правового акта не соответствует сложившимся в обществе отношениям, его реализация затруднена Этот тезис в полной мере соответствует ситуации в сфере обеспечения общественной безопасности местными органами Например, почти в 92 % муниципальных образований Приморского края имеются Положения о формировании материального резерва, но наличие такого резерва отмечается только в 64 % муниципальных образований'

Другой пример В соответствии с действующим законодательством при возникновении чрезвычайных ситуаций органы местного самоуправления обеспечивают готовность защитных сооружений гражданской обороны к приему укрываемых Однако в 90-е годы прошлого столетия основная часть убежищ и противорадиационных укрытий быта приватизирована Сейчас проводятся меры по возвращению защитных сооружений в государственную собственность, в результате которых возвращено около 11 % убежищ и 8 % укрытий2

Основной проблемой обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления все чаще становится отсутствие у них средств принуждения к выполнению принятых решений Система гарантий властных полномочий муниципальных органов выстроена следующим образом

Первое место среди них занимают государственный контроль и надзор в сфере общественной безопасности Государственные органы - подразделения МЧС России, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Государственной инспекции по маломерным судам и т п - инспектируя поднадзорные им организации, учреждения, предприятия, проверяют соответствие их деятельности, как правило, федеральному законодательству

' По материалам Дальневосточного регионального центра МЧС России " По материалам органов местного самоуправления Приморского края, Амурской области

Органы местного самоуправления, по причине их независимого от государственной власти положения, не в состоянии каким-либо образом воздействовать на эффективность органов правопорядка, государственного контроля и надзора, определять приоритеты их функционирования, направлять и корректировать их работу По этой причине государственный контроль и надзор нельзя эффективной гарантией местного самоуправления

Другого рода гарантией является введение административной ответственности за неисполнение правовых актов органов местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации На сегодняшний день такой опыт имеется в Удмуртской Республике, Курской и Самарской областях, Алтайском крае и др , и, как представляется, другим регионам целесообразно его заимствовать

Деятельность органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности не должна опираться только на меры принуждения Система гарантий местного самоуправления должна располагать и иными средствами воздействия К таким средствам относится правовой стимул, т е правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования'

Факты применения органами местного самоуправления правовых стимулов в виде льгот по налогам, сборам, арендным платежам для поощрения деятельности предприятий, организаций, учреждений в сфере общественной безопасности остаются достаточно редкими Объясняется это тем, что современная финансовая основа местного самоуправления еще очень слаба, а налоговые поступления, платежи за пользование муниципальным имуществом и т п являются практически основным источником формирования местного бюджета К тому же, состояние экономической и социальной сферы муниципальных образований, как правило, таково, что

1 Малько А В, Матузов Н И Правовые режимы вопросы теории и практики// Правовв' дение 1996 № 1

вынуждает местные органы использовать льготное налогообложение в иных сферах

Третья глава «Пути совершенствования обеспечения общественной безопасности органами в условиях чрезвычайных ситуаций местного самоуправления» состоит из двух параграфов и содержит практические рекомендации исследования

В первом параграфе «Совершенствование правовых основ обеспечения общественной безопасности» автор предпринимает попытку ответить на вопрос, есть ли в современных российских условиях потребность в реализации принципа самостоятельности органов местного самоуправления Отвечает ли этот принцип целям обеспечения общественной безопасности или лучше, когда органы местного самоуправчения фактически включены в систему государственного управления''

В итоге автор устанавливает, что включенность органов местного самоуправления в структуру государственной власти ставит их в позицию конфронтации с населением Они становятся частью бюрократической системы, действующей безынициативно, в рамках установленных инструкций, приказов и распоряжений «руководства» В своей деятельности они не ориентируются на интересы граждан, часто затягивая решение тех местных вопросов, в отношении которых отсутствуют четкие нормативные акты субъектов Российской Федерации

Органы местного самоуправления традиционно идентифицируют себя частью системы государственного управления и государственной власти Они преимущественно ориентированы на бюрократический стиль руководства, на выполнение приказов и поручений от органов государственной власти, на ответственность перед ними, и даже в тех сферах общественной безопасности, где им формально предоставлена самостоятельность, органы местного самоуправ чения предпочитают действовать зависимо и безынициативно Дополняет ситуацию отсутствие взаимопонимания, доверия местного населения и, соответственно, низкая активность последнего в вопросах местного самоуправления

Названные обстоятельства, в частности, обусловливают низкий уровень развития и неэффективность современных дивизиональных структур

в сфере обеспечения общественной безопасности Следовательно, недостаточная эффективность дивизиональной структуры организации деятельности местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности проистекает не из сущности и свойств этой структуры, а из институциональной неразвитости принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления

Развитие принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления является также одним из основных условий для расширения ресурсных гарантий обеспечения общественной безопасности в муниципальных образованиях таким образом, создается возможность для развития тесного взаимодействия местных властей с населением и позволяет более эффективно использовать свободные средства населения в качестве инвестиционного ресурса

Во втором параграфе «Совершенствование организационно! о механизма обеспечения общественной безопасности на местном уровне» автор предлагает расширить систему гарантий местного самоуправления в сфере общественной безопасности Она должна быть дополнена такими элементами, как деятельность административных комиссий, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением местных требований, правил, решений в сфере общественной безопасности, и местной милиции, полномочной составлять административные протоколы

Основой для формирования административных комиссий является соответствующая норма Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Но ее практическая реализация в нынешнее время затруднена Это связано с неразрешенностью вопроса о природе (государственной или негосударственной) административных комиссий, а также с нежеланием субъектов Российской Федерации создавать такие органы

В заключении диссертации формулируются обобщающие, подводящие итог исследованию выводы и предложения

Основные положения диссертации отражены в четырех работах общим объемом 1,46 п л

1 Суворов И В Правовой аспект компетенции органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности // Российский следователь 2008 № 4 - 0,3 п л

2 Суворов И В Правовое регулирование независимости и самостоятельности органов местного самоуправления в обеспечении общественной безопасности // Административное право и процесс 2008 № 5 - 0,39 п л

3 Суворов И В Эффективность дивизиональных структур в обеспечении общественной безопасности на местном уровне // Научный портал МВД России 2008 №3 -0,27пл

4 Суворов И А и др Теоретические аспекты применения мер по ограничению прав и свобод граждан в зонах бедствия, вызванных техногенными и природными катастрофами в условиях чрезвычайного положения Сборник трудов ЦСИ МЧС России № 28 М , 2006 - 1 2 п л (авторских - 0 5)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

СУВОРОВ Иван Владимирович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

Научный р> ководитель Шпаковский Ю Г доктор юридических наук, профессор

Изготовитель оригинал-макета Суворов И В

Подписано в печать «31» августа 2009 г

Тираж 80 экз Уел пл 1,4

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 386 119606, Москва, пр Вернадского, 84

ВВЕДЕНИЕ.:.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ

СИТУАЦИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ.

§ 1. Теоретические основы обеспечения общественной безопасности на местном уровне.

§ 2. Состояние и проблемы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления.

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ.

§ 1. Характеристика роли органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации.

§ 2. Механизм обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне.

ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ

СИТУАЦИЯХ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

§ 1. Совершенствование правовых основ обеспечения общественной безопасности.

§ 2. Совершенствование организационного механизма обеспечения общественной безопасности на местном уровне.

Актуальность темы диссертационного исследования. Современное состояние экономики, несовершенство системы организации государственной, власти и гражданского общества, криминализация общественных отношений создают широкий спектр угроз национальной безопасности, в целом, и общественной безопасности, В(частности.

Основным субъектом обеспечения безопасности прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, а также суверенитета и территориальной целостности страны является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти1.

Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации находится" в совместном ведении. Российской Федерации и ее субъектов.

Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации) в значительной степени обеспечено положениями Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»", который к вопросам местного значения относит организацию охраны общественного порядка на территории муниципального образования, участие в предупреждении и лик

1 Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (ред. от 26.06.2008) // Российская газета. 1992. № 103; 2002. № 138-139; 2005. № 48; 2008. № 138.

2 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 7.05.2009) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2007. № 12. Ст. 3074; 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6236; 2009. № 19. Ст. 2280. видации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности и мероприятий по охране окружающей среды, а также иные вопросы, в различной степени обеспечивающие безопасность личности и общества.

Существует ряд научных и практических проблем, от разрешения которых в значительной степени зависит обеспечение общественной безопасности. Одна из них состоит в разграничении полномочий и ответственности между федеральным центром, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в различных сферах деятельности. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации1 напрямую связывает совершенствование и развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с повышением эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области безопасности жизнедеятельности населения.

Работа по разграничению полномочий проводится в настоящее время в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г.) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 1Э1-ФЗ от 6 октября 2003 г.), с изменениями и дополнениями, внесенными в соответствующие федеральные законы, затрагивающими вопросы общественной безопасности. Однако до настоящего времени мы не имеем единых научных подходов к формированию системы обеспечения общественной безопасности не только на местном уровне, но и на региональном.

1 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

Современное развитие гражданского общества в значительной степени связано с определением места и роли органов местного самоуправления, их взаимоотношений с системой органов государственной власти, обеспечивающих общественную безопасность и охрану общественного порядка. Отсюда проблема распределения функций: законодательных, исполнительных, правоохранительных между центром и регионами, достижения автономии местного самоуправления. Данная проблема одна из ключевых не только в осуществлении административной реформы, но в повышении эффективности функционирования органов местного самоуправления.

Напряженные отношения федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления сложились в правовой сфере. Сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует, что имеют место не просто противоречия, но принципиальные разногласия центра и отдельных регионов. Существующая неопределенность позволяет каждой из сторон по-своему трактовать положения федеральной Конституции Российской Федерации, как правило, в свою пользу. Это является одним из факторов нестабильности в обществе, способствует формированию угроз безопасности в форме экстремизма. Примечательно, что эти проблемы не есть сумма нерешенных задач или вопросов, а целый комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем1.

Сложившаяся ситуация негативным образом влияет на качество исполнения задач обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления. Огромный потенциал муниципальных органов в организации деятельности по защите прав и интере

1 Столбов А.Г., Сигов В.И., Северова Л.К. Государственное регулирование регионального развития \ Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов.- СПб.: Изд-во СПб. госуниверситета экономики и финансов, 2002. С. 66; Ере-мян В. В. Процесс реформирования местного самоуправления как переход к новой парадигме управления и отказ от национальных муниципальных традиций // Политика и общество. 2008. № 2. сов граждан используется не в полном масштабе. Отсутствуют эффективные механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в ука-" занной сфере: -Более того, несмотря на широкие знания в области теории общественной безопасности, полученные благодаря достижениям российских и зарубежных ученых, механизм осуществления деятельности по обеспечению общественной безопасности в России нуждается в совершенствовании. До сих пор нет единого мнения о необходимости и возможности создания муниципальных органов охраны порядка (муниципальной милиции), определении их места в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, а также в системе МВД России.

Общественная безопасность как часть национальной безопасности Российской Федерации представляет собой систему общественных отношений, непосредственно связанных с защитой личности и общества от угроз, исходящих от противоправных посягательств, чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного характера и т.п. Если говорить о безопасности как о степени защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства (ст. 1 Закона Российской Федерации «О безопасности»), то следует отметить, что теоретическая и, в особенности, практическая значимость данного определения невелики, поскольку в нем отсутствуют такие сущностные элементы как объект безопасности; субъект, силы и средства ее обеспечения; обстоятельства ей угрожающие и т.д.

В настоящее время назрела необходимость принятия Концепции общественной безопасности Российской Федерации, которая, в свою очередь, должна стать составной частью Концепции национальной безопасности России. Обеспечение общественной безопасности является конституционным условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан.

Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования, предопределили его цель, задачи, объект и предмет исследования.

Степень разработанности темы исследования. Отдельные аспекты обозначенной проблематики постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых, юристов и практиков. В разное время разрабатывались проблемы становления и функционирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации обеспечения общественной безопасности.

Вопросы становления органов местного самоуправления, определения их места и роли в жизни российских граждан разные годы освещались в трудах Авакъяна С.А., Атаманчука Г.В., Бялкина Т. М., Граф И.В., Козлова Е. И., Тимофеева Н.С., Хабибуллина А.Р., Черник И.Д. и других ученых1.

Особый интерес в рамках темы исследования представляют работы отечественных ученых, исследовавших проблемы обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, тех

1 См.: Авакъяп С. А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета: Серия 11, Право. 2008. № 3. С. 64 - 74; Атаманчук Г. В. Нам не нужны виртуальные муниципальные образования // Российская Федерация сегодня. 2001. № 6; Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Дис. . докт. юрид. наук. Саратов, 2007; Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2001; Козлова Е И. К вопросу о правовом закреплении принципа народовластии в РФ // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2003; Сергеев А. А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореферат дис. . доктора юридических наук. М.,2007; Тимофеев И. С. Местное самоуправление в России: Основы н пределы: Конституционно-правовые аспекты: Автореферат дис. . доктора юридических наук. - М., 2008; Хабибуплин А. Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2007; Черник И.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации (теория, практика, становление в г. Москве): Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 1992. ногенного и социального характера: A.M. Воронова, И. Б. Кардашовой, С.А. Старостина, С.В.Степашина, И.И. Сыдорука и др.1

Нельзя не отметить существенный блок работ, посвященных проблемам правового регулирования и организации сил и средств обеспечения общественной безопасности на местном уровне. Так, вопросы становления муниципальной милиции исследовали JI. П. Волкова, А. А. Солдатов, П.П. Фатеев, Н.Г. Хижняков, Е.Ю. Шихов и др.2

Существенное значение для настоящего диссертационного исследования имеют труды в области национальной безопасности ведущих ученых кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации О. В. Дамаскина, ' А.Г.Залужного, И.К.Макаренко, Ю.Н.Мотина, А.И.Позднякова, A.A. Прохо-жева, С.В.Смульского, Ю.Г.Шпаковского и др3.

1 Воронов А. М. Общественная, безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: Дис. . докт. юрид. наук. - М.: ВНИИ МВД России, 2005; Кардашова И Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2006; Павленко С.З. Безопасность российского государства как политическая проблема: Дис. . докт. полит, наук. М., \998;Радюшин Я. Н. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: Дис. . канд. юрид. наук. — М.: ВНИИ МВД России, 2004; Сыдорук И.И Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2002; Степашин С.В Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Дис. . докт. юрид. наук. СПб., 1994; Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты). Дис. .докт. юрид. наук. — М.: Академия управления МВД России, 2000; л

Волкова Л.П. Административно-правовой статус милиции общественной безопасности в системе МВД РФ: Автореферат дис. . кандидата юридических наук. Саратов, 2000; Солдатов А. А. Теоретические, организационно-правовые и финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка (Муниципальной милиции) : Дис. . канд. юрид. наук. Краснодар, 2004; Фатеев П. 77. Административно-правовой статус муниципальной милиции Российской Федерации: Автореферат дис. . кандидата юридических наук. М., 1996; Хижняков Н. Г. Милиция в системе исполнительной власти Российской Федерации: Теоретические и организационно-правовые аспекты: Автореферат дис. . кандидата юридических наук. М., 1998; Шихов Е. Ю. Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления (По материалам г. Москвы): Дис. канд. юрид. наук. М., 1995.

3 Дамаскин О.В. Россия в современном мире: проблемы национальной безопасности. М.: Наука, 2007; Поздняков А.И. О понятийном аппарате теории безопасности. Безо

Вместе с тем, в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексно проблемы распределения полномочий органов власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, во-вторых, ими затронуты только отдельные аспекты проблемы: исследуются вопросы, связанные, в основном, с конкретными направлениями деятельности государственных органов в сфере обеспечения различных видов безопасности.

Практически не анализируются принципы построения взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти по отдельным функциям обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций. Государственное и муниципальное управление рассматриваются в рамках двух самостоятельных систем, формально независимых друг от друга. При этом либо не учитывается, что фактически муниципальное управление является продолжением государственного управления и органы местного самоуправления во многом выполняют государственные функции, либо не даются рекомендации, каким образом можно преодолеть это противоречие в интересах обеспечения общественной безопасности.

Наконец, труды ученых в большинстве ориентированы на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере, и не учитывают современную правоприменительную практику.

Научная задача исследования состоит в разрешении противоречия между возрастающими потребностями организационно-правового обеспечепасность, 2002, № 7-8; Общая теория национальной безопасности. Учебник / Под общ. ред. A.A. Прохоэюева. М.: Изд-во РАГС, 2002; Корнилов М.Я. Экономическая безопасность России: основы теории и методологии исследования. М.: РАГС, 2005; Ю.Г Шпаковский и др. Правовое регулирование ограничения прав и свобод граждан России в период действия особых государственно-правовых режимов. М.: Сборник трудов ВНИИ МВД России, 2007 и др. ния общественной безопасности органами местного самоуправления и их возможностями, ограниченными действующим иормативно-правовым регулированием, обосновании теоретических положений и организационно-правовых мер развития их деятельности в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях.

Предметом исследования являются законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, правоприменительная практика в сфере обеспечения органами местного самоуправления общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социально-политического характера.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обоснование теоретических положений и организационных, правовых мер по обеспечению общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях в интересах национальной безопасности.

Осуществлению данной цели подчинено решение следующих задач:

- проанализировать основные научные подходы к решению проблемы обеспечения общественной безопасности муниципальных образований в условиях чрезвычайных ситуаций, с учетом характера угроз и новых требований к обеспечению национальной безопасности в основных сферах жизнедеятельности государства;

- обобщить и проанализировать теоретические положения обеспечения общественной безопасности на местном уровне;

- оценить влияние конституционной модели организации местного самоуправления на обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций;

- определить компоненты системы обеспечения общественной безопасности на местном уровне, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования;

- проанализировать влияние новелл действующего законодательства на механизмы обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления;

- исследовать состояние и особенности правового регулирования вопросов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в субъектах Российской Федерации (Московской области и др.);

- обосновать предложения и рекомендации по правовому и организационному обеспечению деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в интересах обеспечения национальной безопасности России.

Методология и основные методы исследования. В основу методологии настоящего исследования положены общетеоретические принципы познания и общенаучные методы исследования: исторический, сравнительно-правовой, системно-функциональный и др. В работе были использованы методы конкретных отраслевых наук: теории и философии права и государства, теории управления и организации, теории государственного управления, истории, социологии и т.д.

Теоретическую базу исследования составили работы видных российских и зарубежных ученых в области общей теории государственного и муниципального управления, безопасности в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного, биолого-социального, социально-политического и криминального характера, теории управления, административного и конституционного права, законодательной техники и т.п.

Эмпирическая база исследования включает: отчеты и справки об организации обеспечения общественной безопасности на местном уровне, материалы проверок готовности предприятий и организаций к действиям при чрезвычайных ситуациях, проведенных органами местного самоуправления Московской области; документы об итогах тренировочных, командно-штабных и иных учениях, проводимых в муниципальных образованиях; отчеты и справки органов местного самоуправления о деятельности по предупреждению и ликвидации пожаров, наводнений на территории муниципальных образований за 2002-2007 гг.; отчеты и справки об обеспечении безопасности граждан на водных объектах; рабочие документы об организации взаимодействия органов местного самоуправления с патрульно-постовой службой органов внутренних дел и службой участковых уполномоченных милиции по охране правопорядка и безопасности; статистические данные Минрегионразви-тия России; отчеты региональных центов МЧС России; материалы средств массовой информации и др.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», «О противодействии терроризму», «О безопасности», «О пожарной безопасности» и другие; указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД России, МЧС России, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие организацию обеспечения общественной безопасности на местном уровне.

Научная новизна результатов исследования заключается в следующем.

1. Выявлены пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне, связанные с:

- декларативностью конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах местного значения;

- отсутствием правовых гарантий финансового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности;

- отсутствием правомочий органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов в сфере регулирования прав и обязанностей членов добровольных формирований обеспечения общественной безопасности.

2. Обосновано авторское определение понятия* «общественная безопасность», учитывающее следующие признаки: а) общественная безопасность есть результат приложения усилий, она достигается в процессе социальной деятельности, целенаправленной и организованной - деятельности по защите личности, общества, их интересов от возможных и реальных опасностей; б) общественная безопасность - это определенный уровень защищенности, при котором обеспечивается общественный прогресс; в) общество и институты общественного1 самоуправления являются наиболее эффективным субъектом общественной безопасности.

3. Выявлено существенное противоречие в формировании системы правового регулирования обеспечения общественной безопасности на муниципальном уровне - между ее формальной (определенной нормативно-правовыми актами), и неформальной (сложившейся реально) структурами. Формальная структура подразумевает инициативу и независимость органов местного самоуправления в реализации их компетенции. Неформальная же показывает, что они включены в иерархию государственной системы общественной безопасности по линейно-функциональному принципу, т.е. их деятельность жестко регламентирована государственными органами. Фактически органы местного самоуправления исполняют государственные функции согласно государственным же стандартам и требованиям, будучи при этом лишены государственной власти и опираясь на муниципальную власть и муниципальные ресурсы.

4. В диссертации показано, что обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления осложняется тем обстоятельством, что на сегодняшний день не в полной мере сформирована нормативно-правовая база этой деятельности. При этом правотворческая составляющая значительно опережает развитие соответствующей практики. Фактически, муниципальные правовые акты в сфере общественной безопасности основаны не на сложившихся общественных отношениях и общественной потребности, а на «политической воле» федерального центра.

Сформированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательной и иной нормативной правовой базы обеспечения общественной безопасности на местном уровне как базового элемента системы обеспечения национальной безопасности в современных условиях.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Вывод о том, что в современной России возрастает роль органов местного самоуправления в выявлении угроз общественной безопасности, противодействии и профилактике этих угроз, а также устранении причин и условий, их порождающих, на местном уровне. Автором обоснована классификация основных угроз общественной безопасности, предупреждение и противодействие которым должно осуществляться на уровне местного самоуправления.

2. Недостаточная инициатива и самостоятельность органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций обусловлены двумя факторами: а) самоидентификацией органов местного самоуправления как части системы государственного управления и государственной власти; б) отсутствием доверия и взаимодействия с местным населением.

3. На основании проведенных в диссертации исследований в целях развития и практической реализации принципа независимости местного самоуправления автор предлагает в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ (ред. от 08.11.2007) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввести норму следующего содержания:

Статья 18.2. Обеспечение принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.

1. Органы местного самоуправления обеспечивают защищенность прав и интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования, и местного сообщества в соответствии со стандартами и требованиями, установленными федеральным законом.

2. Органы местного самоуправления свободны в выборе законных форм, мер, средств и методов обеспечения общественной безопасности на территории муниципального образования.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать обязательный для исполнения порядок действий органов местного самоуправления по реализации их компетенции или каким-либо иным образом ограничивать свободу деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.

3. Отступление от полоэюений п.п. 1 и 2 настоящей статьи возможно только в том случае, если это необходимо для обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях».

4. Вывод о том, что существующую систему гарантий местного самоуправления в сфере обеспечении общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций необходимо дополнить такими элементами, как а) административные комиссии, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением местных требований, правил, решений в сфере общественной безопасности, и б) местная милиция, полномочная составлять административные протоколы.

5. Административные комиссии должны функционировать непосредственно при органах местного самоуправления. Только в этом случае их деятельность наиболее полно обеспечит реализацию муниципальных правовых актов об обеспечении общественной безопасности и может выступить гарантией местного самоуправления в этой области.

Этот принцип должен быть закреплен в законодательстве. Автор предлагает подпункт 4 п. 2 ст. 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «административными комиссиями при органах местного самоуправления, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».

6. Автором обосновано, что местную милицию необходимо вывести из подчинения органов внутренних дел (министерств, главных управлений или управлений) субъектов Российской Федерации и передать муниципальным образованиям. Муниципальная милиция должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям). Основными задачами муниципальной милиции должны стать: дознание по делам о правонарушениях и преступлениях небольшой тяжести (в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий); обеспечение исполнения правовых актов органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.

Теоретическая значимость диссертации обусловлена теоретическими положениями и выводами, сформулированными в результате исследования. В частности, в работе теоретически обоснованы: значительная роль органов местного самоуправления в сфере безопасности; основные подходы к построению взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций; влияние принципа независимости органов местного самоуправления на эффективность их деятельности в сфере общественной безопасности; принципы системы гарантий местного самоуправления и др.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработанных рекомендациях по совершенствованию структурной организации обеспечения общественной безопасности, системы гарантий местного самоуправления в сфере защиты прав, свобод и интересов граждан, организаций; предложениями по нормативной регламентации принципа независимости органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, а также по расширению деятельности административных комиссий и т.п.

Практическая значимость диссертации состоит так же в том, что сформулированные в ней выводы и предложения могут найти применение в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности различных государственных органов, в научных разработках по проблемам обеспечения общественной безопасности в современных условиях.

Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию организации защиты населения от чрезвычайных ситуаций на местном уровне, организации муниципальной милиции; в повседневной деятельности органов местного самоуправления; в учебном процессе и при проведении дальнейших исследований данной проблематики.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием комплексного подхода к исследованию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования. Избранная методология исследования, использование многоплановой информации (данных социологического исследования, нормативно-правовых документов, научно-теоретических работ и т.п.) обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендаций.

Апробация работы и внедрение результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доложены на семинарах, организованных Главным управлением внутренних дел Московской области, Главным управлением МЧС России по Московской области в 2006-2008 г.г., а также отражены в публикациях автора.

Выводы исследования внедрены в научную деятельность ВНИИ МВД России, Центра стратегических исследований МЧС России, а также использованы в практической деятельности органом местного самоуправления и органов внутренних дел Московской области (Рузского, Можайского, Пушкинского и других районов).

Выводы по третьей главе.

Проведенное в третьей главе исследование позволило сформулировать следующие выводы.

1. Низкий уровень развития и неэффективность современных дивизио-нальных структур организации местного самоуправления в сфере общественной безопасности обусловлены двумя причинами: а) самоидентификацией органов местного самоуправления частью системы государственного управления и государственной власти и б) отсутствием доверия и взаимодействия с местным населением. Эти обстоятельства происходят из институциональной неразвитости принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления.

2. Развитие принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления является также одним из основных условий для расширения ресурсных гарантий обеспечения общественной безопасности в муниципальных образованиях. В целях повышения эффективности обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти необходимо на законодательном уровне создать условия для развития и практической реализации принципа самостоятельности и независимости местного самоуправления. В главе обоснованы предложения о внесении изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 08.11.2007).

3. Существующая система гарантий местного самоуправления в сфере обеспечении общественной безопасности, чтобы быть эффективной, должна быть дополнена такими элементами, как деятельность административных комиссий, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением местных требований, правил, решений в сфере общественной безопасности, и местной милиции, полномочной составлять административные протоколы. Административные комиссии должны функционировать непосредственно при органах местного самоуправления. Только в этом случае их деятельность наиболее полно обеспечит реализацию муниципальных правовых актов об обеспечении общественной безопасности и может выступить гарантией местного самоуправления в этой области.

4. Чтобы местная милиция стала гарантией полномочий органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности в условия чрезвычайных ситуаций, необходимо вывести ее из подчинения МВД, (ГУВД, УВД) субъектов Российской Федерации и передать муниципальным образованиям. Муниципальная местная милиция должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям).

Основными задачами муниципальной милиции должны стать: подготовка материалов о правонарушениях и преступлениях небольшой тяжести (в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий) для рассмотрения судом, т.е. дознание; обеспечение исполнения правовых актов органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, в результате выполнения диссертационной работы реализована попытка решения важной научной задачи, состоящей разрешении противоречия между возрастающими потребностями организационно-правового обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления и их возможностями, ограниченными действующим нормативно-правовым регулированием, обосновании теоретических положений и организационно-правовых мер развития их деятельности в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности.

Автором получены следующие научные и практические результаты:

1. Эффективная государственная политика в области обеспечения общественной безопасности требует принятия на федеральном уровне Концепции общественной безопасности Российской Федерации. При этом, ее содержание должно отвечать определенным требованиям. В частности, детальное внимание в Концепции должно быть уделено таким аспектам, как: значительная роль органов местного самоуправления в сфере безопасности; основные подходы к разграничению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности; принципы передачи полномочий органов местного самоуправления муниципального района и городского округа входящим в их состав поселениям; принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; ответственность органов местного самоуправления за реализацию компетенции в сфере общественной безопасности; формы общественного контроля за деятельностью глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления.

2. Основные пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности на местном уровне связаны с:

- декларативностью конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах местного значения;

- отсутствием правовых гарантий финансового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности;

- отсутствием правомочий органов самоуправления по принятию законов в сфере регулирования прав и обязанностей членов добровольных формирований обеспечения общественной безопасности.

3. Принцип самостоятельности муниципальных органов определяет «самоуправляемый» характер их деятельности. Его несоблюдение негативно сказывается на становлении органов местного самоуправления и, по сути, создает условия для иных законодательных пробелов. Декларативность указанного принципа обусловливает формальный характер конституционного регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления. Сущностное предназначение конституционных норм, которое заключается в реально действующем механизме ограничения власти государства в вопросах обеспечения общественной безопасности на местном уровне, причем легитимным, правовым способом, не реализуется.

4. Система обеспечения общественной безопасности имеет сложное строение и включает множество подсистем, в которых органы местного самоуправления занимают различное положение, поскольку сами подсистемы имеют различную структуру - от преобладания линейно-функциональных характеристик до дивизиональных. Наиболее продуктивно деятельность органов местного самоуправления разворачивается в рамках структур с преобладанием линейно-функциональных элементов, т.к. здесь установлен четкий порядок осуществления функций обеспечения общественной безопасности, контроль за его соблюдением и ответственность. Оценить эффективность дивизиональных структур на сегодняшний день затруднительно, т.к. в большинстве случаев не определены стандарты осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и, следовательно, невозможно реализовать основное средство управления в них — контроль за исполнением.

5. В системе обеспечения общественной безопасности отсутствуют чистые линейно-функциональные или дивизиональные структуры. Как правило, и в тех, и в других применяются смешанные средства управления.

Особое внимание привлекают смешанные структуры, в которых органы местного самоуправления наделены «дивизиональной» автономией, тогда как взаимоотношения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации построено по линейно-функциональному принципу. Такие структуры в системе обеспечения общественной безопасности на сегодняшний день достаточно уязвимы. Зачастую в них имеют место управленческие конфликты, которые обусловлены стремлением субъектов Российской Федерации дублировать функции федерального центра, а также тенденцией к распространению методов централизованного руководства и контроля на деятельность органов местного самоуправления. Устранение этих конфликтов — предмет стратегического руководства. На федеральном уровне необходимо четко определить пределы вмешательства субъектов Российской Федерации в деятельность органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности.

6. Обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления осложняется тем обстоятельством, что на сегодняшний день не в полной мере сформирована нормативно-правовая база этой деятельности. При этом правотворческая составляющая значительно опережает развитие соответствующей практики. Фактически, муниципальные правовые акты в сфере общественной безопасности основаны не на сложившихся общественных отношениях и общественной потребности, а на «политической воле» федерального центра.

7. Решения органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности отличает неудовлетворительная степень реализации, а проводимые ими мероприятия - низкая эффективность. Причиной тому является, с одной стороны, социальная необоснованность муниципальных решений, т.е. их не соответствие сложившимся в местном сообществе отношениям. С другой - недостаточность гарантий местного самоуправления.

Центральным элементом системы гарантий решений местного самоуправления в сфере общественной безопасности является деятельность органов правопорядка, государственных органов контроля и надзора. Ее дополняют институт административной ответственности за неисполнение муниципальных правовых актов, введенной законодательством субъекта Российской Федерации, и предоставление правовых стимулов в виде льгот по муниципальным налогам, сборам, арендным платежам организациям, содействующим обеспечению общественной безопасности. Последние два элемента системы гарантий на сегодняшний день находятся на этапе становления и нуждаются в совершенствовании.

8. Низкий уровень развития и неэффективность современных диви-зиональных структур организации местного самоуправления в сфере общественной безопасности обусловлены двумя причинами: а) самоидентификацией органов местного самоуправления частью системы государственного управления и государственной власти и б) отсутствием доверия и взаимодействия с местным населением. Эти обстоятельства происходят из институциональной неразвитости принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления.

9. Развитие принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления является также одним из основных условий для расширения ресурсных гарантий обеспечения общественной безопасности в муниципальных образованиях.

10. В целях повышения эффективности обеспечения общественной безопасности органами муниципальной власти необходимо на законодательном уровне создать условия для развития и практической реализации принципа самостоятельности и независимости местного самоуправления. Для этого необходимо в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ (ред. от 08.11.2007) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввести норму следующего содержания:

Статья 18.2. Обеспечение пршщипа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.

1. Органы местного самоуправления обеспечивают защищенность прав и интересов граждан, просеивающих на территории муниципального образования, и местного сообщества в соответствии со стандартами и требованиями, установленными федеральным законом.

2. Органы местного самоуправления свободны в выборе законных форм, мер, средств и методов обеспечения обгцественной безопасности на территории муниципального образования.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать обязательный для исполнения порядок действий органов местного самоуправления по реализации их компетенции или каким-либо иным образом ограничивать свободу деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.

3. Отступление от положений п.п. 1 и 2 настоящей статьи возможно только в том случае, если это необходимо для обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях».

11. Существующая система гарантий местного самоуправления в сфере обеспечении общественной безопасности, чтобы быть эффективной, должна быть дополнена такими элементами, как деятельность административных комиссий, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением местных требований, правил, решений в сфере общественной безопасности, и местной милиции, полномочной составлять административные протоколы.

Административные комиссии должны функционировать непосредственно при органах местного самоуправления. Только в этом случае их деятельность наиболее полно обеспечит реализацию муниципальных правовых актов об обеспечении общественной безопасности и может выступить гарантией местного самоуправления в этой области.

Для устранения противоречий в организации деятельности административных комиссий, сложившихся в практике субъектов Российской Федерации, необходимо подпункт 4 п. 2 ст. 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «административными комиссиями при органах местного самоуправления, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».

12. Чтобы получить действительно местную милицию, необходимо вывести ее из подчинения МВД, (ГУВД, УВД) субъектов Российской Федерации и передать муниципальным образованиям. Муниципальная местная милиция должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям).

Основными задачами муниципальной милиции должны стать:

- подготовка материалов о правонарушениях и преступлениях небольшой тяжести (в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий) для рассмотрения судом, т.е. дознание;

- обеспечение исполнения правовых актов органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.

1. Федеральное законодательство

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993;

3. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 30.12.2008, с изм. от 09.02.2009) // СПС «Консультант Плюс»;

4. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ// СПС «Консультант Плюс»;

5. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 26.11.2008, с изм. от 17.03.2009) // СПС «Консультант Плюс»;

6. Закон от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (ред. от 26.12.2008) «О милиции» // СПС «Консультант Плюс»;

7. Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010;

8. Закон РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 (ред. от 22.08.2004) «О налогах на имущество физических лиц» (ред. от 22.08.2004) // Российская газета. 1992. № 36; 2004. № 188;

9. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре РФ» (ред. от 25.12.2008) // СП С «Консультант Плюс»;

10. Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (ред. от 02.03.2007) «О безопасности» // СПС «Консультант Плюс»;

11. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СПС «Консультант Плюс»;

12. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (ред. от 22.07.2008, с изм. от 14.03.2009) «О пожарной безопасности» // СПС «Консультант Плюс»;

13. Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ (ред. от 28.04.2008) «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» // СПС «Консультант Плюс»;

14. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ (ред. от 13.12.2008) «О безопасности дорожного движения» // СПС «Консультант Плюс»;

15. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ (ред. от 19.06.2007) «О гражданской обороне» // СПС «Консультант Плюс»;

16. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Бюллетень международных договоров. 1998. № 6. С. 94;

17. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»;

18. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СПС «Консультант Плюс»;

19. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 (ред. от 30.12.2008) «О противодействии терроризму» // СПС «Консультант Плюс»;

20. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Бюллетень международных договоров. 1998. №11;

21. Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации (ред. от 02.12.1998) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №7. Ст. 562;

22. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Российские вести. 1993. №210;

23. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. (ред. от 21.03.2007) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149;

24. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2000 г. № 926 (ред. от 29.05.2006) «О подразделениях милиции общественной безопасности» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905;

25. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 417 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах» // Российская газета. 2007. № 147;

26. Постановление Правительства РФ от 29 ноября 1999 г. № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 6000;

27. Постановление Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1479 «Об аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и спасателей» // Российская газета. 1997. № 234;

28. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 (ред. от 10.03.1009) «О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 121; 2006. № 41. Ст. 4256;

29. Приказ МВД России от 18 января 1993 г. № 17 «О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции»; '

30. Приказ МВД России от 2 апреля 2001 г. № 390 «О введении в действие порядка создания подразделений добровольной пожарной охраны и регистрации добровольных пожарных» // Российская газета. 2001. № 91;

31. Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 (ред. от 12 апреля 2007 г.) «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» // Российская газета. 2002. № 225; 2007. № 104;

32. Законодательство субъектов Российской Федераг(гш

33. Постановление Губернатора Амурской области от 23 декабря 2005 г. № 695 «Об утверждении Положения о противопожарной службе Амурской области»;

34. Закон г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 «О Московской городской народной дружине» // Тверская, 13. 2002. № 98;

35. Закон г. Москвы от 10 декабря 2003 г. № 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве» // Тверская, 13. 2004. № 20;

36. Постановление Правительства Москвы от 6 мая 2003 г. № 322-ПП «Об административных комиссиях по делам об административных правонарушениях в г. Москве» // СПС «Консультант Плюс»;

37. Приказ ГУВД по г. Москве от 30 января 2007 г. № 42 «Об утверждении типового положения об отделе внутренних дел по району (муниципальному образованию) города Москвы»;

38. Приказ ГУВД по г. Москве от 30 января 2007 г. № 41 «Об утверждении типового положения об управлении внутренних дел по административному округу города Москвы»;

39. Решение Малого Совета Мособлсовета от 5 августа 1992 г. № 6\17 «О Концепции «Единая система профилактики, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в Московской области»»;

40. Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-03 (ред. от 05.10.2007) «Об отходах производства и потребления в Московской области» // Вестник Московской областной Думы. 2001. № 11 (ноябрь); Ежедневные Новости. Подмосковье. 2007. № 190;

41. Закон Московской области от 12 января 2005 г. № 4/2005-03 «О народных дружинах в Московской области» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2005. № 10;

42. Закон Московской области от 4 мая 2005 г. № 110/2005-03 «О Защите населения и территории Московской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Вестник Московской областной Думы. 2005. № 10 (октябрь);

43. Постановление Губернатора Московской области от 6 октября 1998 г. № 300-ГТГ «О создании управления Поисково-спасательной службы Московской области»;

44. Муниципальные правовые акты

45. Постановление Главы города Кирова Кировской области от 20 июня 2007 г. № 808-П «Об утверждении Положения о порядке создания добровольной пожарной охраны на1 территории муниципального образования «Город Киров»;

46. Постановление главы Балашихинского района Московской области от 20 января 2005 г. № 27 «Об утверждении инструкции по обращению с отходами производства и потребления на территории Балашихинского района» // Факт. 2005. № 9;

47. Постановление главы Волоколамского района Московской области от 29 августа 2002 г. № 840 «О создании Комиссии по ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с радиационными и химическими аномалиями»;

48. Постановление главы Волоколамского района Московской области от 29 августа 2002 г. № 840 «О создании Комиссии по ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с радиационными и химическими аномалиями»;

49. Постановление главы Волоколамского района Московской области от 29 августа 2002 г. № 839 «О создании Комиссии по принятию оперативных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций в жилищно-коммунальном комплексе Волоколамского района»;

50. Постановление главы Волоколамского района Московской области от 18 января 2001 г. № 63 «О создании сети наблюдения и лабораторного контроля Волоколамского района Московской области»;

51. Постановление главы Волоколамского района Московской области, от 13 июля 2001 г. № 576 «О создании Волоколамского районного звена Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;

52. Постановление главы Волоколамского района Московской области от 20 апреля-2004 г. № 523 «Об утверждении Положения об управлении по делам ГОЧС Волоколамского района»;

53. Постановление главы Волоколамского муниципального района Московской области от 3 февраля 2006 г. № 200 «О комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Волоколамского района»;

54. Постановление главы Волоколамского муниципального района Московской области от 26 июля 2006 г. № 1826 «Об утверждении Положения об отделе по делам ГОЧС и военно-мобилизационной работе»;

55. Постановление Главы Волоколамского муниципального района Московской области от 7 июня 2006 г. № 1311 «Об утверждении Положения об отделе по экономики администрации Волоколамского муниципального района»;

56. Положение муниципального образования «г. Дзержинский» Московской области от 27 декабря 2005 г. № 6/24-ПД «О Программе «Обеспечение правопорядка и общественной безопасности в городе Дзержинский на 2006-2008 г.» // Угрешские вести. 2006. № 12;

57. Постановление главы Дмитровского района Московской области от 2 сентября 1996 г. № 1511 «О создании службы общественного спасения в Дмитровском районе» // Дмитровский вестник. 1996. № 109;

58. Постановление администрации Дмитровского района Московской области от 8 февраля 2005 г. № 351-П «О подготовке к пожароопасному сезону 2005 года и о мерах по борьбе с лесными и торфяными пожарами в районе»;

59. Постановление администрации Дмитровского района Московской области от 3 августа 2005 г. № 2994-П «О мерах по защите жилищного фонда и иных объектов, расположенных на территории Дмитровского района, о г лесных и торфяных пожаров в 2005 г.»;

60. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами* дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. 2007. № 276;

61. И. Монографии, учебники, учебные пособия

62. Анисимов В.Л. Участие органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах: теоретический и правовой аспекты. М.: ВНИИ МВД России. 2001.

63. Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А .Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. — М.: Норма, 2001;

64. Антикризисное управление / Рук. Авт. Колл. И. К. Ларионов. Изд. 2-е, перераб. И доп. М.: Дашков.и К0, 2004;

65. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций.-М.: Юридическая литература, 1997;

66. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Изд. 2-е, доп. -М.: Омега-Л, 2004;

67. Гилинский Я. И. Криминология: Курс лекций. СПб: Питер, 2002;

68. Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2008;

69. Демин Г.И. Социальные' противоречия и конфликты, создающие особые условия. Участие органов внутренних дел в их предупреждении и пресечении: Курс лекций.- М.: Академия управления МВД России, 1997;

70. Долбунов H.H. Правовые основы безопасности государства // Россия и мир: гуманитарные проблемы : Межвуз. Сб. науч. Тр. СПб., 2001. Вып. З.-С. 47-50.

71. Доклад о развитии человека за 2003 год // Программа развития Организации Объединенных Наций. Нью-Йорк, Оксфорд юниверсити пресс, 2003.

72. Ежегодный государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от ЧС природного и техногенного характера.- М.: МЧС, 1996-2007. "

73. Колобов O.A. Правовые аспекты национальной безопасности // Право, бизнес, население: Материалы Всерос. Науч.-практ. Конф., г. Н. Новгород, 20-22 сент. 2000 г.

74. Кульба В.В. Современные основы безопасности государства // Россия и мир: гуманитарные проблемы : Межвуз. Сб. науч. Тр. СПб., 2001. — Вып. 3.

75. Лимонов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие / Под ред. Т.Н. Радько.- М.: ЮИ МВД РФ, Книжный мир, 2002;

76. Масленников М.Я. Региональное законодательства об административной ответственности. М., 2006;

77. Мартьянов Е. В. Организация защиты объектов правоохранительных органов и других важных государственных объектов от нападения преступных и иных групп: Лекция. Домодедово, 2002;

78. Местное самоуправление многоэтничными сообществами в странах СНГ / Под ред. В. Тишкова, Е. Филипповой. М., 2000;

79. Макаренко И.К. Военная безопасность: сущность, содержание и пути решения. М.: «АКС», 2002;

80. Мелихов А.Н., Бернштейн Л.С., Коровин С.Я. Ситуационные советующие системы с нечеткой логикой. — М.: Наука, 1990;

81. Меняющийся ,мир. Географический подход к изучению. М.: Прогресс, 1991;

82. Мизун Ю.Г. Космос и здоровье. М.: «Вече Аст». 1997; ■

83. Мизун Ю.Г. Библия, коран и современный мир. М.: «Экология и здоровье», 1995;

84. Микеев А.К. Аварии и их последствия при перевозке опасных материалов.//ВИНИТИ. Проблемы безопасности при ЧС. Вып. 12. М.: 1990;

85. Мир на рубеже тысячелетий (прогноз развития мировой экономики до 2015 г.). -М.: «Новый век», 2001;

86. Митеиков Ф.М., Авербах Б.А. Вероятностный анализ безопасности ЯЭУ, его роль и место в практике проектирования // Атомная энергия. -1992. -Вып.4. -Т.72;

87. Моисеев Н. Человек и ноосфера. М.:. «Молодая гвардия»., 1990;

88. Моисеев Н. Экология человечества глазами математика. М., «Молодая гвардия», 1988;

89. Мягков С. М. География природного риска. М.: Изд-во МГУ, 1995;

90. Мягков С.М., Козлов К.А. Распространенность чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в России. Вестник МГУ. Сер.5. География, 1993;

91. Мильнер Б.З. Теория организаций. Учебное пособие. М.: Инфра-М,1998;

92. Общая теория национальной безопасности: Учебник \ Под ред. A.A. Прохожева. -М.: РАГС, 2002;

93. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: АЗЪ, 1993;

94. Паничкин С. Ю. Охрана общественного порядка в чрезвычайных ситуациях: административно-правовой аспект. М., 2003;

95. Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов,1998;

96. Постовой И. В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы. М., 2000;

97. Салов О. А., Королева-Конопляная Г. И. Местное самоуправление: историческая практика и современность. М: Экономика, 2003;

98. Селиверстов С. А. Проведение специальной операции по пресечению массовых беспорядков спецподразделением милиции: Учебное пособие. М„ 2003;

99. Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его обеспечения: Учебное пособие. М., 1975;

100. Смульский C.B. Теоретико-методологические проблемы управления конфликтами в международных системах. М.: РАГС. 1997. 150 с.

101. Сорокин В.Д. Семь лекций по административному праву. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 1998;

102. Состояние преступности в России за январь — сентябрь 2007 г. Главный информационный центр МВД России. М.: 2007;

103. Столбов А.Г., Сигов В.И., Северова JI.K. Государственное регулирование регионального развития СПб.: Изд-во СПб. Госуниверситета экономики и финансов, 2002;

104. Теория государства и права /Под ред. В. Д. Перевалова. Изд. 3-е, перераб. И-доп. М.: Норма, 2005;

105. Тихомиров1 Ю.А. Курс административного права и. процесса. М., 1998;

106. Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и< муниципальное управление. М.: Ассоциация авторов- и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС», 2001. Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994;

107. Ярочкин В.И. Информационная безопасность. М.: Фонд «Мир»; Академический проект, 2003;

108. Шпаковский Ю.Г. ■ Государственное управление организацией защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в России (социально-правовые аспекты). Монография. М., 1998.

109. I. Статьи в периодических изданиях

110. Александров М.В. О концепции национальной безопасности нашей страны // Международная безопасность. Национальные и глобальные аспекты. Дайджест 1. — М., 1992;

111. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юрид. Лит., 1966;

112. Архипова Н!И'., Кульба В.В^ Управление в чрезвычайных ситуациях. -М.: Российский'государственный гуманитарный университет, 1998;

113. Бахрах Д!Н; О предмете административного права^ России// Государство и'право. 2003. № 10.

114. Бельков» O.A. Понятийно-категориальный аппарат концепции национальной безопасности, /Информационный; сборник «Безопасность». 1994. № 3;

115. Болтенко Ю.Н. Основные разновидности организационной структуры местного- самоуправления в- Германии* // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии- управления. Ml: 1998;

116. Бурылова Л. Самостоятельность: мнимая и реальная . // Муниципальная'власть. 2002. №г2;

117. Васин В.Н. Право на общественную'безопасность: Монография. М., 1999;1*33. Веремеенко И.И. Механизм' административно-правового* регулирования'в сфере охраны общественного порядка.4.1. М.: ВНИИ МВД СССР, 1981;

118. Владимирова И. Г. Организационные структуры управления компаниями // Менеджмент в России и*за рубежом. 1998. № 5;

119. Возжеников A.B. Парадигма национальной безопасности реформирующейся России. М. 2000;

120. Воронин А. А., Мишин С. П. Оптимальные иерархические структуры. М.: ИПУ РАН, 2003;

121. Воронов A.M. Управление органами внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности: • Монография. М.:. «Мир», 2002;

122. Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб: Издание юридического книжного склада «Право», Типо-Литография А. Е. Ландау, 1904;

123. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления, в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10;

124. Грибакин В. В. Приоритетные формы гражданского контроля за органами внутренних дел // Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики. М., 2004;

125. Грунин O.A., Грунин С.О. Экономическая безопасность организации. СПб: Питер, 2002;

126. Демин Г.И. Социальные противоречия и конфликты, создающие особые условия. Участие органов внутренних дел в их предупреждении и пресечении: Курс лекций.- М.: Академия управления МВД России, 1997;

127. Дмитрев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. М., 1998;

128. Еропкин М.И., Попов JI.JI. Административно-правовая охрана общественного порядка. Ленинград, 1973 ;

129. Зарубежное законодательство против фашизма: Информационно-аналитический бюллетень. № 4 (сентябрь). М., 1997;

130. Зубов И.Н. Основные положения доктрины общественной безопасности// Государство и право. 1995. № 12;

131. Иванов В.Н., Мальцев В.А., Патрушев В.И. Ресурсы региона: инновационные технологии реализации. — М.- Н.Новгород, 1995;

132. Иванов С. А. Соотношение закона и подзаконного нормативного акта Российской Федерации. М., 2002;

133. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. — М.: Норма, 2002;

134. Кокотов А. Н. Совершенствование федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. Практика. Мнения. Проблемы: Информационно-методический бюллетень. 2000. Вып. 2;

135. Комлев В.Н. Местное самоуправление и организация полиции в зарубежных странах. // Борьба с преступностью: история и современность. Материалы научной конференции/ Под ред. Канд. Юрид. Наук Казакова В.Н. М.: Московская Академия МВД России;

136. Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения: Монография. ~М.: «Щит-М», 1998;

137. Коренев А.П. Правовые формы деятельности органов государственного управления // Правоведение. 1974. № 6;

138. Кром И. Л. Некоторые результаты исследований «качества жизни», связанного со здоровьем, в практике института Медико-социальной экспертизы // Современное российской общество: состояние и перспективы: Материалы Всерос. Науч. прак. Конф - Казань, 2005;

139. Кузьмин М. А. Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоупраления (федеральный и региональный аспекты // Журнал российского права. 2004. № 10;

140. Кулиев И.О. Деятельность органов местного самоуправления (муниципалитетов) в сфере правопорядка: Монография.- М.: Академия управленшгМВД России, 2002;

141. Курманов М. М., Миннегулов И. X., Проблемы установления административной* ответственности во исполнение федерального закона of местном?самоуправлении;

142. Лазарев В.В., Болтенко Ю.Н. Компетенция органов местного-самоуправления Германии в сфере' правопорядка // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления. М., 1998;

143. МайоровВ. И. Организация* деятельности по'охране* общественного» порядка.в США, странах Европы и России. Челябинск, 2003;

144. Малько А.В1., Матузов Н:И.! Правовые режимы: вопросы, теории и практики//Правоведение. 1996. №4;1631 Масленников A.C. Задумана демонстрация // Правда. 1988. 14 ноября;

145. Матрусов Н.Д. О необходимости создания целостной системы национальной безопасности России: основные- принципы, подходы, элементы//Безопасность: Информационный'сборник. 1996. № 3-4;

146. Местное самоуправление: теория? и практика. Труды Академии управления МВД России.-М., 1998;

147. Минцберг Г. Структура в кулаке: создание эффективной^ организации. СПб: Питер, 2004;

148. Мицайков- М. Иерархия в. праве // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1999. № 6;

149. Модин Н. Муниципальная собственность как основа местного самоуправления // Российская юстиция. 2002'. № 3;

150. Новиков Д. А. Механизмы функционирования многоуровневых организационных систем. -М.: Фонд «Проблемы управления», 1999;

151. Обзор зарубежного опыта обеспечения общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий / Сост. С.С. Степанишин, В.А. Князев. М., 1990;

152. Поленина С. В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. М., 1993;

153. Попов С. Эволюция организационных структур: от линейной к дивизиональной. //Проблемы теории и практики управления. 1997. №6;

154. Пригожин А. И. Методы развития организаций. М., 2003;

155. Прогноз основных опасностей и угроз на территории России в начале 21 века и проблемы защиты населения и территорий от них. — М.: ЦСИГЗ МЧС России, 2000;

156. Прохожев4 А. А., Карманова И. А. Регионы России: социальное развитие и безопасность. М., 2004;

157. Савранская O.JI. Правовые основы местного самоуправления // Социальные исследования. 1997. № 1;

158. Сапожников Н., Гавриченкова Е. Банковское кредитование публично-правовых образований» // Законность. 2002. № 4;

159. Синецкий В.П. О понятийном аппарате общей теории безопасности // Военная мысль. 1994. № 8;

160. Скляров И. Ф. Моделирование систем. М.: Деп. В ВИНИТИ 11.03.86, № 1699-В86; 1986;

161. Смородинскова И.А. Система обеспечения внутренней безопасности США. Войсковой вестник. Сборник учебно-методических материалов.- М., 1997. № 5;

162. Суменков Г. Н., Якунин Е. И. О некоторых проблемах правового регулирования вопросов создания и организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4, 5;

163. Тихий В. П. Уголовно-правовая охрана общественной безопасности. Харьков, 1951;

164. Туманов Г. А., Фризко В. И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. 1989. № 8;

165. Франчук В.И. Основы построения организационных систем. М.: Экономика, 1991;

166. Ходаковский Е.А. Цивилизованный подход к разработке концепции национальной безопасности России // Информационный сборник «Безопасность». 1995. № 11;

167. Хорьков В. H. Законодательство субъектов РФ об административных комиссиях: нужны коррективы // Административное право и процесс. 2006. № 3;

168. Хунагов Р.Д. Проблема рациональности организационных структур // Социологические исследования. 1995. № 6;

169. Черепанов Е.А. Общественная безопасность: теоретико-правовые и организационные проблемы ее обеспечения // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности. М.: ГУ ООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2002;

170. Шевцов А. В. О практике взаимодействия органов внутренних дел по Курской области с органами местного самоуправления // Административное право и процесс. 2007. № 1;

171. Шохин H. Н. Антикризисное управление доходными ресурсами муниципальных образований на основе инноваций. СПб.: Наука, 2004;

172. Шуберт Т.Э. Национальная безопасность России: конституционно-правовые аспекты. Сравнительно-правовое исследование. М.: Право и закон, 2001;1.. Диссертации, авторефераты диссертаций

173. Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Дис. . докт. Юрид. Наук. Саратов, 2007;

174. Воронков А. А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях муниципальной реформы: Автореф. Дис. . канд. Юрид. Наук. М., 2007;

175. Воронкова Н. В. Социально-политические аспекты взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества и населением в охране общественного порядка в современной России: Дис. . канд. Полит. Наук. Уфа, 2007;

176. Воронов А. М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: Дис. . докт. Юрид. Наук. М.: ВНИИ МВД России, 2005;

177. Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: Дис. . канд. Юрид. Наук. Тюмень, 2001;

178. Десятых П. В. Общественный контроль за деятельность органов внутренних дел: Дис. . канд. Юрид. Наук. М.: Академия управления МВД России, 2008;

179. Жавороноква Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Автореф. Дис. . докт. Юрид. Наук. М., 2007;

180. Катаджанян Г.С. Этнополитические проблемы национальной безопасности. Цивилизационный анализ «консенсуса-конфликта»: Автореф. Дис. . докт. Полит. Наук. М., 1992;

181. Коваленко В. В. Организация специальных операций органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях криминального характера: • Дис. . канд. Юрид. Наук. М., 2003. (ДСП);

182. Коптев Н.В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Автореф. Дис.канд. юрид. Наук. М., 2001.

183. Манилов В.Л. Теория и практика организации системы обеспечения национальной безопасности России: Автореф. Дис. . докт. Полит. Наук. М., 1995;

184. Назаренко И. А. Организация деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Дис. . канд. Юрид. Наук. М.: Московский университет МВД России, 2003;

185. Павленко С.З. Безопасность российского государства как политическая проблема: Дис. . докт. Полит. Наук. М., 1998;

186. Прокопенко В. Н. Правовые и организационные основы профилактической деятельности участковых уполномоченных милиции: Автореф. Дис. . канд. Юрид. Наук. М., 2002;

187. Радюшин Я. Н. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: Дис. . канд. Юрид. Наук. М.: ВНИИ МВД России, 2004;

188. Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты). Дис. .докт. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2000;

189. Степашин C.B. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Дис. . докт. юрид. наук. СПб., 1994;

190. Сыдорук И.И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Автореф. Дис. . докт. юрид. наук. М., 2002;

191. Сыдорук И.И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Дис. . докт. юрид. наук. М., 2002;

192. Ухов В. Ю. Чрезвычайное положение в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. Дис. . докт. юрид. наук.-М.: ВНИИ МВД России, 2008;

193. Хабибуллин А. Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации: Автореф. Дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2007;

194. Черник И.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации (теория, практика, становление в г. Москве): Автореф. Дис.канд. юрид. наук. М., 1992.1. V. Иностранные источники

195. Bennet.E. Policy and control Within European Chemical Industry in Major Chem. And Rel. Proc. Acc., The Inst. Of Chem. Eng.,UK, 1988, pp. 601605.

196. Cassidy K. The National and International Framework of Legislation for Major Industrial Accident Hazards in Prev. Major Chem. And Rel. Proc. Acc., The of Chem. Eng., UK, 1988, pp. 401-413.

197. Ellis A.F. The Establishment and Organization of Major Hazards Control Developing Countries, Rome, 1987.

198. Porter J. Winston. Major Concerns of the Environmental Protetion Agency in Prev. Major Chem. And Rel. Proc. Acc., The Inst, of Chem. Eng., UK,1988, 765-775.

199. Beard R.E. et al. Risk theory. The stochastic basis of insurance. Third edition. London, 1984.

200. James R. Buck. Economic Risk Decisions in Engineering and Management. Iowa State University Press/AMES, 1989 45 6p

201. Ortwin Renn, Andreas Klinke. Theory and Modeling: Risk Concepts and Risk Classification / Proceedings of Society for Risk Analysis-Europe, 1998 Annual Meeting, Paris

202. Doherty N. Integrated Risk Management. Techniques and Strategies for Managing Corporate Risk. McGraw-Hill., Inc, 2000

203. David T. Russell. It's a disaster. The money and politics that follow earthquakes, hurricanes and other catastrophic losses. Los Angeles, Silver Lake Publ., 1999-308 p.

204. Sverre Roed-Larsen. Disasters in Europe: examples, opinions and investigations Proceedings of 10-th Annual Conference of TIEMS, Sophia-Antipolis, France, June 3-6, 2003, pp.404-411.