автореферат диссертации по информатике, вычислительной технике и управлению, 05.13.10, диссертация на тему:Государственное управление социально-экономическим развитием на основе системы налоговых регуляторов

Введение.

1. Налогообложение в системе государственного управления социально-экономическим развитием.

1.1. Государственное управление социально-экономическим развитием: причины и следствия, формы и методы.

1.2. Налоги как форма государственного перераспределения ресурсов.

1.3. Эволюция налоговой системы.

2. Проблемы и тенденции реформирования системы налогообложения в России

2.1. Современное состояние системы налогообложения.

2.2. Необходимость системной оценки вариантов налоговой реформы и возможности их экспериментальной апробации.

2.3. О целесообразности и подходах к систематизации налогового законодательства.

3. Государственное управление отдельными секторами экономики и общие направления налоговой реформы.

3.1. Государственное управление топливно-энергетическим комплексом с использованием налоговых механизмов.

3.2. Налоговые аспекты государственного регулирования малого бизнеса.

3.3. Задачи формирования единого экономического пространства и предлагаемые направления модернизации системы налогообложения

В ряду механизмов государственного управления социально-экономическими процессами особое место занимают системные регуляторы, одновременно воздействующие на все важнейшие компоненты этих процессов. Таким системным воздействием характеризуется, в частности, законодательство, регламентирующее имущественные отношения (наиболее яркий пример - Гражданский кодекс), денежно-кредитную политику (закон о банковской деятельности и др.), социальную политику (законы о минимальных социальных стандартах, о государственном и негосударственном пенсионном обеспечении и др.).

К числу важнейших системных регуляторов социально-экономического развития относятся и механизмы налогообложения, ставшие в 1997-1998 гг. в России (в период наиболее активного обсуждения проекта Налогового кодекса) одним из актуальнейших вопросов. С принятием первой части Налогового кодекса и пакета так называемых «налоговых поправок» актуальность налоговой проблематики как важнейшего аспекта государственного управления не уменьшилась и даже возросла. Наиболее дискуссионными остаются проблемы самого существа государственного управления в экономике с преобладанием свободных субъектов рыночных отношений и в федеративно устроенном государстве. По-прежнему злободневны вопросы балансирования противоречивых интересов производителей и потребителей, различных секторов экономики и социальной сферы. Воспринимается как исключительно острая и жизненно важная задача нахождения компромисса между стремлениями собрать как можно больше налогов и необходимостью стимулирования экономической активности налогоплательщиков. По мнению многих специалистов, принятие Налогового кодекса не завершает, а только начинает налоговые реформы и т.д. Иначе говоря, вопрос о государственном управлении и политике налогообложения, являющийся по-своему «вечным», в настоящее время все более актуализируется.

Цель работы состоит в анализе ряда современных проблем государственного управления социально-экономическим развитием и в выработке на этой основе некоторых рекомендаций, направленных на повышение результативности и эффективности такого управления с помощью налоговых механизмов. Поставленная цель реализуется в ходе решения следующих конкретных задач:

- уточнения содержания регулятивной составляющей современного государственного управления процессами социально-экономического развития, роли налогообложения как системного регулятора этих процессов;

- анализа проблем и направлений реформирования системы налогообложения с учетом реальных интересов предпринимателей, местных и региональных властей населения, федеральных органов в контексте различных аспектов налоговых реформ (в том числе зафиксированных в Налоговом кодексе), а также анализа новейших тенденций развития налоговых систем за рубежом и возможности использования соответствующих разработок в отечественной практике;

- исследования конкретных ситуаций использования налоговых регуляторов в рамках государственной политики регулирования топливно-энергетического комплекса и поддержки малого предпринимательства, обоснования рекомендаций по организации налогового экспериментирования, по процедурам экспертизы федеральных нормативных актов с позиций их потенциального воздействия на доходную часть бюджетов всех уровней и на экономическое поведение налогоплательщиков, по совершенствованию информационного обеспечения решения рассматриваемой проблемы.

Объектом исследования стали конкретные экономико-правовые ситуации в сфере государственного регулирования социально-экономических процессов с помощью налоговых механизмов, а также различные научные подходы к исследованию существа этой проблемы и к методам её решения. В связи с этим в диссертации обобщен и проанализирован значительный массив информации по экономическим, социальным и политическим аспектам объекта исследования, в том числе новейшие (за 1999 год) данные, характеризующие собственно налоговый компонент государственного управления.

Методология исследования определяется сочетанием принципиальных положений системного анализа применительно к исследованию сложных социально-экономических систем и традиционных методов экономических исследований. В ходе выполнения работы большое внимание уделено содержательному анализу ряда федеральных законов и других нормативных актов, практическому анализу фундаментальных исследований и отдельных публикаций М.Алле, Е.Т.Гайдара, С.Ю.Глазьева, О.Г.Дмитриевой, А.Илларионова, Я.Ламперта, В.Г.Панскова, Ю.А.Петрова, П.Самуэльсона, С.Г.Синельникова, Ф.Хайека, Д.Г.Черника и других известных специалистов по рассматриваемой проблеме.

Научная новизна ряда положений диссертационной работы, по нашему мнению, заключается в следующем:

- обоснована закономерность постепенного доминирования в системе государственного управления социально-экономическим развитием регулятивных функций над прямым администрированием; раскрыто сущностное содержание современного государственного регулирования, состоящее в балансировании интересов всех участников социально-экономических отношений путем распределения доходов и расходов с использованием системных механизмов, в том числе налоговых;

- показана системная, многоаспектная и многофункциональная роль налогообложения в современном государстве, определяемая как множественностью воздействий на протекание социально-экономических процессов, так и зависимостью от различных направлений экономической, социальной, внешнеполитической и др. деятельности государства, от конъюнктуры внутреннего и внешнего рынка и т.д.;

- с этих позиций проанализирована государственная политика налогообложения и показано её несоответствие системным представлениям об этом предмете; объяснены объективные трудности России в следовании выверенным в развитых рыночных странах принципам и моделям налоговых систем, в том числе «Мировому налоговому кодексу»;

- предложены принципиально новые подходы к учету при подготовке различных нормативных актов прямых и обратных связей изменения условий государственного регулирования социально-экономических процессов, собираемости налогов и экономического поведения налогоплательщиков, к налоговому экспериментированию и к информационной обеспеченности решения соответствующих проблем.

Предложения автора в 1997-1998 гг. передавались в рабочие комиссии по разработке проекта Налогового кодекса и других налоговых законопроектов. Предложения рассматривались в ряде комитетов Государственной Думы и в Министерстве экономики РФ. Отдельные положения диссертации докладывались на научных семинарах Института системного анализа РАН, а также на Международной конференции «Социальные последствия экономических преобразований и приватизации в Российской Федерации (Москва, 1998г.).

10. Выводы и рекомендации по всем основным положениям диссертации, кратко изложенным в пп. 1-9 настоящего раздела автореферата, рассредоточены по девяти соответствующим главам работы. В то же время, ряд выводов и рекомендаций, имеющих принципиальное значение, целесообразно привести отдельно.

Во-первых, представляется крайне необходимым пересмотреть представления о налогообложении только лишь как об установленных законом поборов с производителей товаров и услуг и с получателей любых доходов. Налогообложение, как показано в диссертации, является универсальным и системным механизмом государственного регулирования социально-экономического развития, причем место этого регулятора в ряду остальных становится все более доминирующим. Государственное регулирование с помощью налоговых механизмов позволяет обеспечить не только финансирование общегосударственных расходов, но и ресурсную независимость субъектов федерации и местного самоуправления, относительную социальную стабильность общества (баланс интересов отдельных социальных групп) и т.д. В свою очередь, налогообложение (от перечня и ставок налогов и порядка налогового администрирования до общих размеров собираемых средств) является производным от огромного числа факторов экономического, социального и политического характера, от состояния правопорядка и нормативных условий (законов, постановлений, инструкций), регламентирующих все стороны общественной жизни. В связи с этим было бы полезно законодательно установить процедуры обязательной экспертизы любых законопроектов или других нормативных актов федерального уровня на предмет их потенциального воздействия на собираемость налогов, а по так называемым «налоговым законам» - с позиций их потенциального воздействия на доходную часть бюджетов всех уровней, на экономическую активность налогоплательщиков и на социальные гарантии населения. Положительное заключение такой экспертизы было бы целесообразно закреплять в заключительных положениях каждого федерального нормативного акта следующей формулой: «Государственная Дума (Правительство) подтверждает, что данный закон (постановление) не снизит поступление налогов в федеральный бюджет, доли собственных доходов региональных и местных бюджетов, а также не ухудшит социальную ситуацию в стране и в её отдельных регионах».

Во-вторых, в связи с вышесказанным предлагается систематически проводить на ряде специально отобранных и подготовленных предприятий различных форм собственности экспериментальную проверку основных нововведений в налоговую систему России. Главной задачей этих экспериментов должна стать проверка реализуемости и эффективности предложений по изменению налоговой системы в реальных условиях предприятий. Необходимо выяснить по каждому из таких предложений, как в результате его введения изменятся (и в какую сторону): экономическое поведение предприятий в отношении развития производства, инвестиционной активности и т.д.; налоговая дисциплина; отношения с местными, региональными и федеральным бюджетами; взаимоотношения со «смежниками» и платежная дисциплина; социально ориентированная деятельность предприятия; общие коммерческие показатели предприятия.

Было бы полезно также одновременное проведение анализа результатов ранее введенных налоговых льгот, оценить их влияние и на экономическое поведение объектов налогообложения, и на бюджеты. Такой анализ, несомненно, позволил бы сделать весьма важные практические выводы о целесообразности или нецелесообразности ввода в действие многих предлагаемых вариантов изменения налоговой системы России.

Предлагаемая система налоговых экспериментов - не самоцель и не форма временного улучшения условий работы отдельных предприятий, а средство для более обоснованного выбора правильной стратегии государственной налоговой политики. В этой связи основными организационно-правовыми условиями проведения налоговых экспериментов должны стать:

• законность: участие в эксперименте, содержание эксперимента, варианты проверяемых изменений налоговой системы, обязанности всех заинтересованных сторон (предприятие, министерства, налоговые органы и т.п.) должны быть строго регламентированы на правительственном уровне. Ни один участник эксперимента не должен выходить за его границы и, одновременно, попадать в ситуацию, когда его действия будут неправильно оценены финансовыми и налоговыми службами, банками, экономическими партнерами и т.д.;

• добровольность: предприятия, объединения, региональные структуры должны добровольно и сознательно пойти на работу в новых условиях, осознавая, что эти условия дают не столько льготы, сколько ответственную деятельность в строго установленных рамках и многократно усиленный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью;

• системная организация: в налоговом эксперименте должны участвовать не только хозяйственные субъекты, но и соответствующие структуры Минфина РФ, налоговой службы и другие, обеспечивающие достижение главной цели - отработки механизма по всей цепи финансовых потоков;

• контроль и гласность: деятельность всех участников эксперимента в течение всего его срока должна систематически контролироваться по специальному набору показателей и по существу. Промежуточные и окончательные результаты должны быть общедоступными и гласными;

• ответственность: все участники налогового эксперимента должны нести административную и имущественную ответственность за неукоснительное выполнение установленных правил эксперимента. Это в равной степени относится к предприятиям, министерствам, налоговым органам и т.п. Грубое и неоднократное нарушение указанных правил должно повлечь прекращение эксперимента с возмещением виновными всех бюджетных и иных ущербов.

Обеспечить все вышеуказанные условия можно лишь при условии выхода соответствующего нормативного акта с конкретным поручением одному из правительственных органов по разработке конкретных и детальных

I то механизмов эксперимента, контролю за его проведением и ответственным представлением его результатов в Правительство РФ.

В-третьих, рекомендуется пересмотреть практику информационного обеспечения в рассматриваемой сфере. Анализ и распространение материалов о налоговой политике, сборе налогов, распределении «налогового бремени» и другая информация о деятельности налоговых служб имеют исключительно большое значение для формирования инвестиционного климата, для нормализации отношений «центра» и регионов и для многих других аспектов государственного регулирования экономических и социальных отношений. Поступающая по этим вопросам информация и её аналитическая обработка, как правило, замыкаются в традиционно узком пространстве собственно сбора налогов, не опускаются ниже уровня субъектов федерации (где расходуется значительная часть собранных налогов), налоговая информация не сопоставляется с данными об общих доходах и расходах бюджетов разных уровней, в ней не содержатся оценки результативности решений, принимаемых в контексте налоговой политики. В связи с этим многими руководителями федеральных и региональных органов власти и управления, руководством предприятий и организаций, населением сбор налогов и сборов часто воспринимается как самоцель, вне связи с исходными условиями и, главное, с результатами изменения налоговой политики.

Поэтому представляется полезным системно обосновать перечень и параметры конечных результатов налоговой политики и итогов поступления налогов и сборов в бюджетную систему; проанализировать и дать системную оценку (с позиций конечных результатов) современным аналитическим материалам и формам исходной информации, внести необходимые дополнения и изменения в принятую структуру и в содержание выходных аналитических материалов и форм отчетности налоговых служб. При этом имеется в виду включить в число результирующих и специально анализируемых направлений работы этих служб такие позиции, как: оценка налоговых потенциалов территорий и отраслей (особенно — естественных монополий) и использования этих потенциалов, результативности каждого принятого изменения в экономической, социальной и собственно налоговой политике (состав налогов, методы сбора, налоговые освобождения и другие)

• на федеральном и региональном уровнях, оценка последствий введения

Налогового и Бюджетного кодексов и другие. к I

В заключение проведенного исследования в сжатом виде сформулируем наиболее важные выводы и рекомендации, реализация которых, по нашему мнению, может способствовать повышению результативности и эффективности государственного управления социально-экономического развития с помощью налоговых регуляторов.

1. Государственное управление социально-экономическим развитием в демократических странах с рыночной экономикой реализуется с помощью преимущественно регулятивных методов, воздействующих на хозяйствующие субъекты, группы населения и отдельных граждан не в режиме прямого администрирования, а опосредовано, путем создания системы условий и мотиваций их скоординированной деятельности в целесообразном (с позиций общества и государства) направлении. Для этого используются развитая нормативно-правовая база и разнообразные механизмы, как правило, системного характера, воздействующие одновременно на экономику, финансы, социальную сферу и другие элементы социально-экономической системы государства.

В связи с этим в начале диссертации кратко охарактеризованы генезис и эволюция государственных воздействий на жизнедеятельность общества, начавшихся с прямых запретов и жесткой регламентации поведения (подкрепленной государственно-религиозной идеологией) и постепенно переходивших в новое качество, которое выше названо «регулированием». При этом мы считаем целесообразным особо подчеркнуть, что государственное регулирование социально-экономического развития не сводимо только к регулированию экономики. В связи с этим значительный интерес представляет тот факт, что именно теоретики-экономисты (в их числе цитируемые и комментируемые в диссертации лауреаты Нобелевской премии П.Самуэльсон, Ф.Хаек, М.Алле), рассматривая проблемы государственного регулирования, исходят из представлений об «общественном выборе», «спросе населения на коллективные блага», «порядке», «противоречии между эффективностью и этикой», «согласии в вопросе распределения излишков» и т.п.

В современном обществе, по нашему мнению, в системе государственного управления все большее значение приобретает функция государства, которую мы условно назвали «распределительной»; она состоит, в первую очередь, в обеспечении относительного баланса между интересами рыночно ориентированного производителя и общества (распределение узаконенной части доходов), между отдельными отраслями народного хозяйства (распределение налогового бремени), между отдельными группами производителей общественно значимых услуг и исполнителями общественно значимых функций (распределение бюджетных ресурсов между образованием, здравоохранением, охраной правопорядка, армией и т.д.).

2. В диссертации показано, что в настоящее время основная задача государственного регулирования - создание условий долгосрочно устойчивого функционирования социально-экономических систем, которое мы рассматриваем как решающую предпосылку перманентного роста благосостояния населения, максимальной адаптации коллективных и индивидуальных предпринимателей к государственно установленным правилам и нормам хозяйствования. В диссертации также показаны специфика и необходимость дополнительных государственно-регулятивных действий в сложно устроенном федеративном государстве.

Распределительная (в вышеуказанной трактовке) функция государства требует для своей реализации особых механизмов, среди которых одним из исторически старых и постоянно обновляемых является налогообложение. Это - универсальная форма перераспределения ресурсов, позволяющая балансировать экономические и социальные отношения с той или иной степенью учета интересов практически всех социальных групп. В диссертации уделено особое внимание этой важнейшей стороне налогообложения, которое призвано не только обеспечивать государственные расходы (то есть затраты на коллективные блага), но и эффективно перераспределять доходы в пользу социально незащищенных групп населения, формировать отношение граждан к труду, к сбережениям и их эффективному использованию. В связи с этим показана необходимость системной оценки принятого и рекомендуемого порядка налогообложения с учетом всей совокупности его воздействий на самые различные сферы деятельности всего общества и каждого гражданина. На примере США и ряда других стран показан исключительно сложный, многоаспектный и многофункциональный характер современного налогообложения и отдельных его элементов (например, подоходного налога и НДС).

3. Проблемы государственного регулирования и рассматриваемые в этом контексте механизмы налогообложения приобрели особое экономическое, социальное и политическое звучание в ходе проводимых в России реформ. Традиционные (с позиций стабильных рыночно-экономических систем) принципы и модели налогообложения, как и радикальные их варианты, например, приведенные в диссертации «современные принципы справедливого налогообложения» Я.Ламперта, оказались по ряду известных причин вполне пригодными для разработки новейшего российского законодательства, но непригодными для формирования на их основе соответствующего экономического поведения. Ситуацию существенно корректирует и то отмеченное в диссертации обстоятельство, что в целом по России сбор налогов во многом обеспечивается за счет крупных предприятий-налогоплательщиков, что ставит формирование всех государственных доходов (а следовательно, и бюджетных расходов) в зависимость от их весьма неустойчивого положения.

Тем не менее, по нашему мнению, опережающее (по сравнению с подготовленностью общества к восприятию реформ) принятие важнейших нормативных актов - Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов, - во многом определило не только необратимость перехода к новой системе отношений, но и позволило более целенаправленно осуществлять все остальные, и, в первую очередь, социальные преобразования.

4. Как отмечено в диссертации, начиная с 1998 года налоговая реформа утратила предполагавшийся ранее комплексный характер и стала все больше превращаться в совокупность разрозненных мер, односторонне ориентированных на достижение фискальной цели - наполнение бюджетов всех уровней и, прежде всего, федерального. Несмотря на длительное общественное обсуждение и прохождение через Государственную Думу Налоговый кодекс введен в действие только частично, без второй части, где содержатся механизмы исчисления и взимания налогов. Налоговый кодекс должен был полностью заменить Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», однако до сих пор действуют 19, 20, 21-я статьи этого закона, определяющие виды федеральных, региональных и местных налогов. В связи с этим в указанные статьи продолжают вводиться поправки, устанавливающие новые налоги, что входит в противоречие с тем же Налоговым кодексом, в котором дан полный (исчерпывающий, закрытый) перечень налогов.

Размытый, не системный характер налоговой реформы мы усматриваем и в том, что в ней не решен вопрос с социальными внебюджетными фондами, платежи в которые имеют все принципиальные признаки налогов (обязательность, узаконенные ставки, срочность, санкции за неуплату и т.п.). При этом одновременно создаются трудности и у сборщиков соответствующих отчислений (у налоговой службы значительно больше возможностей для оценки потенциала налогоплательщика и для налогового администрирования), и у самих налогоплательщиков (перечисление налогов, сборов и платежей во внебюджетные фонды в несколько адресов вместо одного).

5. В диссертации представлены результаты анализа различных направлений реформирования налоговой системы в аспекте их воздействия на экономическое поведение субъектов рынка, на собираемость налогов и формирование государственных ресурсов для реализации социальных и иных программ. Выделены основные поводы для критического отношения к действующей налоговой системе и, соответственно, направления её модернизации. Так, для предпринимателей главным является то, что по их мнению налоги слишком высоки, и это реально препятствует расширенному воспроизводству, ограничивает рост оплаты труда и поддержание на должном уровне социального обеспечения. Местные власти, на которых внезапно «свалились» все заботы о коммунальном хозяйстве и так называемой бюджетной сфере, полагают, что перераспределение налоговых сборов всегда осуществляется в пользу региональных и центральных властей, тогда как платить и реально заботиться о населении приходится им. Руководство субъектов федерации, в свою очередь, недовольно непропорциональным перераспределением доходной части консолидированного бюджета в пользу федерального правительства, резонно замечая, что именно им приходится непосредственно взаимодействовать с населением и обеспечивать платежи работникам бюджетной сферы (учителям, врачам и т.д.). Правительство России также вполне обоснованно считает, что именно оно несет ответственность за все происходящее в стране, в том числе и за платежи международным кредиторам, поэтому ему и пристало получать большую долю налоговых поступлений, что, возможно, позволит в будущем стимулировать расширение налогооблагаемой базы. Нетрудно видеть, что все эти мнения не замыкаются в рамках экономики, а выходят в сферу социальной политики, федеративных отношений и т.д.

В диссертации показано, что в сущности Налоговый кодекс сохраняет сложившиеся принципы не системного подхода к государственному регулированию, рассматривая проблему налогов отдельно от бюджета и его расходной части; этот кодекс лишь фиксирует расходную часть будущего бюджета. При этом не предусматривается никаких процедур обоснования выбора именно такой-то системы налогов и установления именно таких-то налоговых ставок. Нам представляется, что в первую очередь необходимо рассчитать государственные расходы, доказать их необходимость, объяснить, что произойдет, если по каким-то направлениям их окажется меньше, и только затем решать, каким образом эти расходы обеспечить: сбором налогов (каких, с кого и сколько), продажей или арендой государственной собственности или иным способом. Иначе говоря, с позиций социальной справедливости (а это один из принципов рациональной налоговой системы) распределение налогового бремени между разными слоями общества нельзя рассматривать отдельно от расходов бюджета.

В связи с этим в диссертации последовательно рассмотрены предложения о стимулирующей роли снижения налогообложения в реальном секторе экономики (при этом мы считаем предположения о повышении в результате этого экономической активности несколько преувеличенными), о жестком ограничении совокупной ставки налогов, о превращении налога на прибыль в один из главных доходных источников бюджета, об усилении роли налогов на имущество физических и юридических лиц и др. Выводом из этого анализа являются предложения о возобновлении на новых принципах (жесткой правовой регламентации, добровольности участия, системной организации, контроля, гласности и ответственности) практики налогового экспериментирования.

6. Значительный интерес представляет сопоставление разрабатываемых в России направлений системной модернизации налогообложения с международными стандартами. Известно, что в ряде стран существуют общие и специальные налоговые кодексы. Например, подобные акты имеются в США (Кодекс внутренних доходов США), во Франции (Налоговый кодекс), в Германии (Положение о порядке взимания налогов, сборов и пошлин). В некоторых странах приняты специальные акты, регулирующие лишь отдельные области налоговых отношений. Например, в Алжире имеется Кодекс прямых налогов, в Бельгии - Кодекс налогов на доходы населения. Для помощи странам, стремящимся реформировать свои фискальные системы, сделав налогообложение более эффективным и справедливым, для методологической поддержки налоговых реформ в государствах, осуществляющих переход к рыночной экономике, предпринимаются попытки разработать концептуальные модели налоговых систем. Так, Гарвардский университет финансировал специальный проект, в рамках которого разрабатывались «основы мирового налогового кодекса»(далее - ОМНК). В диссертации подробно проанализирована эта малоизвестная в России модель налогообложения и определены возможности её использования в целях систематизации отечественного налогового законодательства.

По нашему мнению, весьма существенным в ОМНК является попытка соединения всех правовых актов, регулирующих начисление и сбор налогов, в одном законодательном документе, имеющем статус государственного закона, который должен иметь постоянный и рамочный характер с определением регламента и процедур внесения изменений. Такая стабильность может позволить налогоплательщикам строить долгосрочные планы развития бизнеса или программы сбережений. Существенно также то, что вся идеология ОМНК строится на признании глобализации мировой экономики и, следовательно, необходимости включения каждой единицы национального народнохозяйственного комплекса в общее экономическое пространство. При таком подходе естественно исключаются любые протекционистские системы налогообложения, где, как правило, за предпочтением отечественным производителям стоят интересы лоббирующих групп, и, наоборот, в угоду собственникам узурпируются интересы отечественных потребителей, в первую очередь, недостаточно обеспеченных. Кроме того, искусственно благоприятные условия хозяйствования для избранных секторов и даже предприятий отечественной экономики снижают ее конкурентоспособность в целом и создают неблагоприятный инвестиционный климат.

При разработке конкретной системы налогообложения, нашедшей в дальнейшем отражение в структуре и параметрах ОМНК, принималось, что основная часть доходов бюджета страны с переходной экономикой будет формироваться таможенными пошлинами, налогом на добавленную стоимость (НДС), акцизов и налога на прибыль предприятий. Очевидно, такой подход объясняется тем обстоятельством, что административные затраты на единицу собираемых поступлений в данном случае ниже, чем при сборе подоходного налога. В условиях России особенно важен тот факт, что ОМНК считает главным в налоговой реформе развитие средств эффективного администрирования, функционирование абсолютно честной и высоко компетентной налоговой администрации.

Эти «основы мирового налогового кодекса», предлагаемые зарубежными специалистами в качестве универсальной модели, по нашему мнению, могут представлять интерес как обобщенное выражение мировых тенденций в сфере налогового регулирования и как некий эталон для сравнения с различными предлагаемыми вариантами.

7. Налоговые поступления не только определяют масштабы и направления государственного регулирования социально-экономического развития, но и сами являются производными от множества объективных и субъективных факторов этого развития, в том числе от той же государственной политики. Это иллюстрирует проведенный анализ ситуации в 1999 году, к концу которого, казалось бы, удалось выйти на рекордные для России последних 10 лет показатели; например, в ноябре поступления в федеральный бюджет налогов и сборов, контролируемых Министерством по налогам и сборам, с учетом доходов целевых бюджетных фондов превысили

44 млрд. рублей, при том, что 39 млрд. рублей было мобилизовано «живыми» деньгами. В результате удалось даже перевыполнить бюджет по доходам. В то же время анализ показал, что основной причиной роста доходов стала девальвация рубля, в связи с чем уровень налоговых сборов, измеряемый в рублях, автоматически вырос. Если же сравнивать долларовый эквивалент налоговых сборов 1999 и предыдущего годов, то окажется, что они не только не возросли, но даже несколько снизились. Не мене значимое влияние на рост налоговых сборов оказала инфляция - резкое увеличение общего уровня цен логично привело и к росту валовых фискальных сборов.

Другой предпосылкой для роста доходов стал существенный рост цен на основные продукты российского экспорта: углеводородное сырье, цветные и черные металлы. Если в конце 1998 года баррель нефти стоил 9,04 долл. США, то уже в январе 1999 года его цена достигла 12,35 долл. США. В декабре 1999 г. цена барреля нефти увеличилась до 25,2 долл. США. Таким образом, за 1999 год стоимость нефти выросла в 2,5 раза. Аналогичным образом росла и цена на газ, весьма тесно привязанная к стоимости нефти на мировом рынке. Рост цен на черные и цветные металлы был во многом вызван продолжающимся подъемом экономики в США, в Европе и Южной Азии. Особо резким был рост цен на никель - по сравнению с декабрем 1998 г. цены на него более чем удвоились. Значительно подорожал и алюминий - если в начале года стоимость тонны этого металла составляла мене 1200 долл. США, то в декабре 1999 г. она превысила 1500 долл. США.

Пошлина на экспорт нефти, введенная в январе 1999 г. в размере 2,5 евро за тонну, увеличилась в течение года в 6 раз. Кроме того, постоянно росли и пошлины на цветные металлы, было принято решение об отмене с 2000 г. внутреннего толлинга, а затем была введена и экспортная пошлина на газ. Правительство РФ установило экспортную пошлину на газ в размере 5% от таможенной стоимости, но не менее 2,5 евро за тонну газа. По нашим оценкам, это даст бюджету дополнительно 10 млрд. рублей в год, а дополнительная налоговая нагрузка на основного экспортера газа - «Газпром» - составит 6,6 млрд. рублей в год.

8. В связи с вышесказанным особый интерес представляет государственная политика развития топливно-энергетического комплекса с использованием налоговых регуляторов. Ведущая роль этого комплекса в формировании доходной базы государственного бюджета не требует доказательств. Но не следует забывать и ту важную сторону этой проблемы, что за экспортные поставки углеводородного сырья расплачиваются валютой и достаточно регулярно (если, конечно, не принимать в расчет так называемое «ближнее зарубежье»). Это обстоятельство решает для государственных регулирующих органов, по крайней мере, две оперативные задачи: во-первых, усиливает позиции Центрального Банка, который, руководствуясь законом «О валютном регулировании», обязывает экспортеров не мене 50% валютной выручки продавать на бирже; во-вторых, помогает наполнять бюджет «живыми деньгами». Однако ни то, ни другое не решает внутриотраслевых проблем. Известно, что многие экспортеры берут кредиты под залог последующих поставок нефти, продуктов ее переработки или газа. В относительно короткий промежуток после ав^стовского кризиса 1998 г., когда кредитный рейтинг всех российских предприятий упал ниже допустимого уровня, поставщики не были в состоянии платить налоги, и именно в этот период возросла их бюджетная задолженность.

Для предприятий топливно-энергетического комплекса установленная государством схема налогообложения играет первостепенную роль не только в расчетах с бюджетом, но, прежде всего, в собственном воспроизводственном цикле; каждое падение цен мирового рынка вынуждает их, в первую очередь, прекращать работы по воспроизводству ресурсного потенциала. В связи с этим в диссертации критически проанализирован пакет предложений Минтопэнерго РФ по налогообложению отрасли, разработанный и представленный Правительству в ноябре 1998 года, налоговые новации, зафиксированные в федеральных законах о бюджете на

1999 и 2000 годы, а также ряд других налоговых нововведений. В диссертации показано, что если в начале 1999 г. речь шла о снижении налогового бремени, то по итогам года доля чистых налогов на производство в процентах от ВВП выросла более чем на один процент. Судя по бюджету на

2000 год, этот показатель будет еще выше.

Изменение порядка взимания НДС, который по новым правилам начал выплачиваться подекадно (по ценам прошлого периода с последующей корректировкой) дополнительно осложняет финансовое положение нефтяников. Учитывая «обязательность» и медлительность платежей, это фактически превращается в авансовый платеж в бюджет, всем компаниям придется отвлекать для этого дополнительные оборотные средства, и особо неблагоприятно это скажется на оборотных средствах нефтеперерабатывающих заводов, работающих на давальческой нефти и не являющихся собственниками ни сырья, ни продукции.

9. Государственное регулирование с помощью преимущественно налоговых механизмов осуществляется и применительно к такому важному социально-экономическому явлению, как малый бизнес. Известно, что политическая стабильность и финансовое благополучие развитых стран базируются именно на процветании множества мелких и средних частных предприятий, где формируется средний класс, который одновременно хранит традиции и создает новые технологические и организационные новшества, и начинает их применять часто раньше крупных корпораций. Традиционное стремление среднего класса к разумным сбережениям, перетекающим в инвестиции, в этих странах встречает понимание и поощрение со стороны государства. До середины 1998 г. в России росло число хозяйствующих субъектов, действующими нормативами отнесенных к малому и среднему бизнесу. Темпы их развития в определенной степени (по крайней мере, теоретически) отражали тенденции доходов бюджетов разных уровней, прежде всего региональных, где все большую долю налоговых поступлений должны составлять сборы с малого бизнеса.

В диссертации показано, что государственная политика поддержки малого предпринимательства с помощью механизмов формально льготного налогообложения не может быть оценена однозначно положительно. Во-первых, льготы часто становятся поводом для уклонения от налогов. Во-вторых, особое налогообложение как таковое противоречит принципу нейтральности налоговой системы. В-третьих, и это самое главное, российское законодательство об упрощенном налогообложении малого бизнеса не решает поставленных задач. Принятый в рамках антикризисной программы (июль 1998 г.) закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» должен был упростить отношения с бюджетом тех предприятий, которые оперируют с наличными деньгами.

Однако, уже в ходе обсуждения этого закона высказывались мнения о нерыночном характере предлагаемого налога и о его отрицательном влиянии на малый бизнес в ряде регионов. Кроме того, рассматриваемый закон прежде всего ориентировался на простоту налоговых изъятий. По нашему мнению, задача налоговой системы для малого бизнеса должна состоять не в замене многих налогов одним, а в установлении упрощенного регламента начисления и уплаты действующих налогов и в определении условий, при которых хозяйствующий субъект однозначно попадает в область этого регламента. Причем сами субъекты должны обладать правом свободного выбора между традиционной и упрощенной системами.

1. Агапова Т. А. Проблемы бюджетно-налогового регулирования в переходной экономике: макроэкономический аспект//М.: МГУ. 1998,190 с.

2. Актуальные проблемы государственного и регионального развития// М.: Эдиториал УРСС, 1999, 128с.

3. Алле М. Условия эффективности в экономике// М.: НИЦ "Наука для общества", 1998, 305с.

4. Андриасова И. В. Регулирование лизинга в инвестиционной деятельности//Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н. М. 1998.32 с.

5. Артемьев Р. Налоговый рубеж// Коммерсантъ-DAILY № 64, 16.04.96

6. Аширов Д. А. Применение системы налоговых преференций в рыночной экономике (теоретико-методологические аспекты)// Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.//М.: Государственная академия управления им С. Орджоникидзе. 1997. 20 с.

7. Баранова Л.Г. и др. Налогообложение предприятий//СПб.: Санкт-Петербург. 1997,118 с.

8. Баренбойм П. Правовые основы банкротства//М.: Белые альвы, 1995,195 с.

9. Белый А. С. Проблемы взаимоотношений государства и налогоплательщика (на примере промышленного предприятия)// Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.//Новосибирск. 1997. 22 с.

10. П.Богомолов О.Т. Рыночные преобразования в России: анализ и перспективы//Предпринимательство № 1,1993, с. 12-21

11. Большаков С. В. Финансовая политика и финансовое регулирование переходного периода//Автореферат диссертации на соискание степени д.э.н.//М. 1994. 47 с.

12. Большая советская энциклопедия//М. Из-во "Советская энциклопедия", 1975, т.17, с. 227

13. Бояргояков С. С. Управление формированием и развитием рынка инвестиций в условиях России// Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.//М. 1996. 24 с.

14. Братцев В. И. Совершенствование налогового механизма формирования доходной части бюджета// Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.//Новосибирск,1996, 23 с.

15. Бунич П. Г. Новые ценности// М.: Наука, 1989, 265 с.

16. Бюджетно-налоговая сфера: эффективность, проблемы дальнейшего развития//М. 1996,160 с.

17. Бюджетный кодекс Российской федерации// "Российская газета", № 153-154, 12.08.98

18. Вериземский С., Ермишина И. Давайте жить по средствам! //"Нефть и капитал", 1998, № 5, с.22-24

19. Вмененный налог: стимул для роста МП или инструмент антирыночной политики?// "Бизнес для всех", № 15-16, июнь 1998

20. Все начиналось с десятины: этот многоликий налоговый мир// М.: Прогресс, 1992, 322 с.

21. Гайдар Е.Т. Аномалии экономического роста//М.: Евразия, 1997, 215 с.

22. Гасанлы М.Х. Теории налогообложения//СПб, 71 с.

23. Гасанлы М.Х. Налоги как источник экономической динамики общественных систем//Автореферат диссертации на соискание степени д.э.н.//СПб., 1997,49 с.

24. Глазьев С. Перспективы экономического роста в 1996 году// Вопросы экономики № 5,1996, с. 41-61

25. Горский И.В. Налоги в рыночной экономике//М.: АНКИЛ, 1992, 95 с.

26. Государственное регулирование и социальный комплекс//М.: Финансинформ, 1997, 221 с.

27. Государственное регулирование рыночной экономики: федеральный, региональный и муниципальный уровни (вопросы теории и практики)//М.: Издательство РАГС, 1997, 357 с.

28. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)// "Российская газета", № 23, 06.02.96, № 24, 07.02.96, № 25,08.02.96, № 26, 10.02.96,

29. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)// "Российская газета", № 238-239, 08.12.94

30. Грустная ситуация//"Время шп", № 182, 04.10.1999

31. Дамбровский М. Фискальный кризис в период трансформации: динамика процесса и некоторые концептуальные проблемы//Варшава, CASE, 1996, 43 с.

32. Дмитриев М. Бюджетная политика России в условиях финансовой стабилизации//М.: Доклад, Московский центр Карнеги, 1996, 64 с.

33. Дмитриева О. Налоговая и военная реформы остаются главными проблемами российского бюджета// Финансовые известия № 90, 19 сент. 1996

34. Ермишина И. Нет нефти нет налогов//"Нефть и капитал", 1998, № 9, с.10-12

35. Илларионов А. Теория «денежного дефицита» как отражение платежного кризиса в экономике// Вопросы экономики № 12, 1996, с. 40-60

36. Институциональная инфраструктура пенсионной реформы в России.// М.: 1998, с.96-99

37. Карасев О. И. Налоговая система как инструмент реализации социальной политики государстваУ/Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.//М.: МГУ. 1998. 24 с.

38. Каштанова Е. Г. Налоговая политика и макроэкономическое равновесие в период экономических реформ: на примере республики Беларусь//Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.//Минск: БГУ. 1996. 19 с.

39. Кейнс Дж. Избранные произведения (Трактат о денежной реформе)//М.: Экономика, 1993, 108 с.

40. Кейнс Дж. М. Избранные произведения//М.: Экономика. 1993. 541 с.

41. Киевич A.B. Финансовое регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов в Российской Федерации // Автореферат на соискание степени к.э.н.// СПб: 1996, с. 15

42. Кирилл Угольников: "Надо понять правила игры"//"Время шп", №187, 11.10.99

43. Киселкина О. В. Антикризисное регулирование экономики: роль бюджетного инструментария//Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.//Казань. 1996. 17 с.

44. Козырина Ф. Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики//М.: Манускрипт, 1993, 123 с.

45. Конституция Российской Федерации// "Российская газета" № 237,05.12.93

46. Корпоративная Америка// Offshore review, 1998, № 4, с.7

47. Кравец В. До полной "отключки"// "Нефть и капитал", 1998, № 8, с.36-38

48. Ламперт Я. Некоторые современные принципы налогообложения// М.: ГПНТБ, 1993,17 с.

49. Лихачев Е. А. Цены и налоги в переходный период: сущность и роль/Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н. //М. 1995. 27 с.

50. Львов Д. Альтернативный курс экономической политики// Проблемы теории и практики управления № 2,1996

51. Львов Д. и др. Теория и практика экономических реформ// Экономист № 7, 1993, с. 56-71

52. Львов Д., Гребенников В., Дементьев В. Путь российских реформ доклад ЦЭМИ РАНУ/ Вопросы экономики № 5,1996

53. Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения, 2 изд., т.25, ч.1, с. 422

54. Маркс К. и Энгельс Ф. Сочинения, 2 изд., т.4, с. 308

55. Маршалл А. Принципы политической экономии//М.: Прогресс, 1983, т.1, 415с., т. 2, 310с., т. 3,351 с.

56. Мещерякова О. В. Налоговые системы развитых стран мира (справочник)//М.: Фонд «Правовая культура», 1995,215 с

57. Налоги Российской Федерации//М.: Финансы, 1993, 283 с.

58. Налогово-бюджетная политика в странах с экономикой переходного периода. Под ред. В. Танзи//Вашингтон: МВФ, 1993,414 с.

59. Налоговый кодекс Российской федерации (часть первая)// М.: "Российская газета", N 148-149, 06.08.98

60. Налоговый кодекс Российской федерации. Общая часть (проект), комментарии С. Д. Шаталова//М.: международный центр финансово-экономического развития, 1996, 656 с.62. "Опять не получилось "//"Время тп", №203, 02.11.99

61. Оспанов М. Г. Налоговая реформа и гармонизация налоговых отношений.//Автореферат диссертации на соискание степени д.э.н.// СПб. 1998.41 с.64. "Ошибка счета"//"Время тп", №199,29.10.99

62. Павлович М.П. Введение в налогознание. Основы налогового мышления// М.: Восход, 1998,237 с.

63. Панченко С.Н. О целесообразности и подходах к кодификации налогового законодательства// Актуальные проблемы государственного и регионального развития// М.: Эдиториал УРСС, 1999, с. 58-67

64. Пепеляев С.Г. Законы о налогах: элементы структуры//М.: СВЕА, 1995, 64 с.

65. Переход к рынку// М.: Политиздат, 1990, 386 с.

66. Петров Ю. Бюджетно-налоговая реформа: от фискального прессинга к необходимому оптимуму// Российский экономический журнал X« 11, 1995

67. Петров Ю. Налоговый кодекс РФ и реформа финансово-кредитной системы: упорядочение фискальных отношений или ослабление налогового бремени?// Российский экономический журнал. 1998, № 4, с.35-61.

68. Петров Ю., Афонина С. и др. Коллизии налоговой системы и налоговый кодекс// Российский экономический журнал № 5-6. 1996

69. Петти У. Трактат о налогах и сборах// М.: Экономика, 1985,475 с.

70. Пигу А. Экономическая теория благосостояния// М.: Прогресс, 1985, 512 с.

71. План счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности предприятий и инструкция по его применению// М.: Финансы и статистика, 1992,169 с.

72. Подпорина И. Налоги в системе межбюджетных отношений// М.: Налоги. 1998, №3-4, с36-43

73. Пол А. Самуэльсон, Вильям Д. Нордхауз//М.: Экономика. 1997. 800 с.

74. Попов Б. А. Оптимизация интересов субъектов налогообложения//Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н. //М. 1997.22 с.

75. Послание Президента РФ Правительству РФ "О бюджетной политике на 2000 год"// "Российская газета", N 70,13.04.99

76. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.99 "Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)"// "Российская газета", N 60, 31.03.99

77. Потемкин В.К. Социальная стратегия налогообложения в развитии малого производства//СПб., 1996,136 с.

78. Раздина Е. В. Экономическая безопасность: сущность и тенденции развития//Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.// М.: МГУ. 1998. 22 с.

79. Российские экономические реформы: потерянный год//М.: Институт экономического анализа, 1994, 92 с.

80. Руденский П.О. Реализация социальных программ США на местном уровне// Автореферат на соискание степени к.э.н // М: 1995, с. 12

81. Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985-1995// М.: Евразия, 1998, 315 с.

82. Синельников С., Анисимова Л. и др. Проблемы налоговой реформы в России: анализ ситуации и перспективы развития// М.: Евразия, 1998, 344 с.

83. Синельников-Муралев С. Г. Налоговые проблемы в переходной экономике (опыт сравнительного теоретического анализа)// Автореферат диссертации на соискание степени д.э.н.// М. 1996. 34 с.

84. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов//М.: Соцэкгиз, 1962, 684 с.

85. Сорос Дж. Алхимия финансов// М.: "ИНФРА-М", 1996,416с.

86. Статистика государственных финансов// Краткое описание методологии// Международный валютный фонд, 1992, 24 с.

87. Степанович М. В. Налоги инструмент государственного регулирования экономики в переходный пер иод//Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.// М.: МГУ. 1997. 28 с.

88. Сухачева О. О. Налоговая система Канады как инструмент государственной политики//Автореферат диссертации на соискание степени к.э.н.// М.: МГУ. 1996.27 с.

89. Тимофеева О. Ф. Основы реформирования налоговой системы как метода реформирования рыночной экономики Российской Федерации//Автореферат диссертации на соискание степени д.э.н.// М. 1996. 46 с.

90. ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"// "Российская газета", № 159, 22.08.96

91. ФЗ "О валютном регулировании"// "Российская газета", № 240, 04.11.92

92. ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации"// "Российская газета", №117,20.06.95

93. ФЗ "О государственной пошлине"// "Российская газета", № 7, 13.01.91

94. ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности"// "Российская газета", №148-149, 06.09.98

95. ФЗ "О естественных монополиях"// "Российская газета", № 164, 24.08.95

96. ФЗ "О недрах"// "Российская газета", № 52, 15.03.95

97. ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"// "Российская газета", № 5, 11.01.96

98. ФЗ "Об акцизах"// "Российская газета", № 48, 13.03.96

99. ФЗ "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства"// "Российская газета", №5,11.01.96

100. Хаек Ф.А. Пагубная самонадеянность. Ошибки социализма//М.: "Новости", 1992, 304 с.

101. Черник Д. Г. Основы налоговой системы//М.: Экономика, 1998, 422 с.

102. Черник Д.Г. Гражданин и закон//М.: «Статус-Кво 97», 1998, 84с.

103. Энциклопедический словарь// СПб.: Брокгауз и Ефрон, 1897, т.ХХа, с. 497-505

104. Явлинский Г. А. О новой политике правительства// Вопросы экономики №2, 1993, с. 23-37

105. Явлинский Г. Упущенные возможности// "Нефть и капитал", 1998, № 8, с.36-38