автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Правовое регулирование деятельности органов и подразделений МВД России в условиях социально-политических кризисов

ООЗ175774

На правах рукописи

БУБНОВ Виктор Георгиевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ МВД РОССИИ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ КРИЗИСОВ

Специальность: 05.26.02 - Безопасность в чрезвычайных ситуациях

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2007

003175774

Работа выполнена на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель доктор юридических наук

Холиков Иван Владимирович

Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор

Глебов Игорь Николаевич

кандидат юридических наук Мацаков Владимир Александрович

Ведущая организация Центр стратегических исследований

гражданской защиты МЧС России

Защита состоится » 2007 года в ^^ часов на заседании

диссертационного совета ДСПР 502 001 02 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606 г Москва, проспект Вернадского, д 84, ауд

Автореферат разослан « 7< » (у2007 года

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат философских наук, доцент гг / / 4 г>?<

1 Ю.Н.Мотин

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации. Современное положение России, наряду с позитивным влиянием проводимых реформ, характеризуется наличием широкого круга угроз национальной безопасности, которые если своевременно не вскрывать и не предпринимать адекватных мер, могут создавать препятствия дальнейшему развитию страны При этом, среди многообразия внутренних угроз безопасности российскому государству и обществу особое место занимают социально-политические кризисы, которые в силу нерешенных политических, правовых и национально-территориальных проблем, создают обширные зоны нестабильности, характеризующиеся повышенной потенциальной конфликтностью

Стратегия правового регулирования общественных отношений в условиях социально-политических кризисов по своей сущности глубоко противоречива Основная задача антикризисного реагирования в этот период состоит в ликвидации террористических угроз для населения, прекращении вооруженного противостояния в зоне конфликта, а также ликвидации других причин, повлекших социальную напряженность и политическую нестабильность Как правило, реализация данных задач требует силового решения, а их практическое осуществление часто не согласуется или противоречит провозглашаемой «международным сообществом» необходимости соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации В этом случае приходится идти на определенные компромиссы сначала способствовать относительной стабильности конфликтного потенциала, а затем переключаться на выполнение задач «посткризисной реконструкции» конституционной законности и правопорядка

В этой связи перед российским руководством стоит проблема полноценной легитимности применения различных способов обеспечения внутренней безопасности, создания соответствующих правил и ограничений, регламентации правовой ответственности субъектов урегулирования кризисов Следует заметить, что по своему правовому статусу, а также в соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел и подразделения внутренних войск МВД России являются основной силой обеспечения внутренней безопасности страны

Суммируя сказанное, отметим, что актуальность исследования определяется наличием, как минимум, четырех групп проблем

Первая группа проблем связана с неэффективностью существующей системы государственного управления в решении проблем обеспечения внутренней безопасности государства, общества и личности Практическая реализация планов противодействия терроризму, борьбы с организованной преступностью, ликвидации внутренних вооруженных конфликтов на сегодняшний день является одним из самых сложных вопросов всей совокупности правовых проблем, связанных с этими негативными явлением, и она сопряжена с существенными организационно-правовыми и практическими трудностями1

Вторая группа проблем связана с возрастанием количества и качества угроз национальной безопасности, особенно внутренних угроз на современном этапе развития Российской Федерации

Третья группа проблем связана с нерешенностью вопросов нормативного закрепления специально-правовой функции органов и подразделений МВД России в условиях чрезвычайного положения Опыт деятельности органов и подразделений МВД России в условиях кризисных ситуаций позволяет сделать вывод о том, что помимо общей компетенции по реализации исполнительно-распорядительной функции и административно-правовых средств обеспечения личной безопасности граждан, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью они должны наделяться дополнительными полномочиями, в основном, предупредительно-присекательного характера Подобные полномочия требуют юридического обоснования

Четвертая группа проблем связана с отсутствием единой общегосударственной, многоуровневой системы обеспечения внутренней безопасности, предусматривающей, прежде всего, законодательные меры федерального вмешательства в полномочия субъектов Российской Федерации с целью восстановления конституционных основ, прав и законных интересов граждан Существующий юридический инструментарий по стабилизации обстановки в данных условиях, определенный Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», сложен и слабо используется на практике (например, в ходе контртеррористической опера-

1 В процессе развития кризисной ситуации происходит не только детерминация правоохранительной функции как таковой, но и принципиально изменяется структура и система управления органами и подразделениями МВД России Существующая система традиционных способов противодействия кризисным ситуациям становится в ряде случаев неэффективной и малопригодной (например, при ликвидации незаконных вооруженных формирований и террористических группировок)

ции в Чеченской Республике, ликвидации вооруженного вторжения чеченских бандформирований на территорию Дагестана, Северной Осетии и тд)

Степень разработанности проблемы. В научном плане вопросы правового регулирования деятельности органов и подразделений МВД России в условиях различных по масштабам кризисных ситуаций, обусловленных попытками насильственного изменения конституционного строя государства, захватом или присвоением власти, массовыми беспорядками, террористическими актами, деятельностью незаконных вооруженных формирований, а также межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, в отечественной правовой науке остаются до сих пор дискуссионными

Представляется, что концептуальное решение проблем правового регулирования деятельности органов и подразделений МВД России в сфере противодействия социально-политическим кризисам в интересах обеспечения национальной безопасности может быть найдено только в результате комплексных исследований, которые ставят целью соединение теоретических положений административного права, уголовного права, а также основных положений теории национальной безопасности

С этой целью автором были изучены работы ученых-правоведов-в области теории государства и права С А Авакьяна, М.В Баглая, А В Васильева, Р Ф Васильева, Д А Керимова, М Н Кузнецова, П Р Кулиева, О Е Кутафина, В В Лазарева, Г В Мальцева, М Н Марченко, Т Д Матвеевой, В С Нерсесянца, Г В.Осипова, Б А Страшуна, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнина, В Е Чиркина, Т М.Шамбы, Б С Эбзеева и др ,

в области конституционного и административного права, государственного управления Г В Атаманчука, И.НБарцица, ИЛБачило, К С Вельского, Б Н Габричидзе, В Я Гельмана, О В Дамаскина, Е И Козловой, А.Е Козлова, А Ф Ноздрачева и др ,

в области профилактики и деэскалации конфликтов, а также противодействия терроризму Ю М Антоняна, В Ф Антипенко, А.С Ахиезе-ра, В В Витюка, С.И Грачева, А В Гыскэ, В П Емельянова, А В. Жука, О А Колобова, А А Корнилова, Р Конквеста, Ю П Кузнецова, А С. Куликова, НЛ Лазарева, ЕГ Ляхова, Г И.Морозова, Г В. Овчинниковой, М Л Одесского, Д В Ольшанского, В Е.Петрищева, А Ю Пиджакова, А В Попова, Ф И Разакова, К Н. Салимова, РГ Скрыпникова, А И Суворова, В В Устинова, Д М Фельдмана, С А Эфирова и др

Методологически значимы для настоящих исследований работы в области национальной безопасности МЯ Корнилова, И К Макаренко, Ю Н Мотина, А М Никонова, В С Пирумова, А И Позднякова, А А Про-хожева, С.В Смульского, С В Степашина, Ю Г. Шпаковского и др

Отдельные правовые вопросы, связанные с особенностями деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России при возникновении террористических актов, внутренних вооруженных конфликтов, массовых беспорядков, а также применении особых правовых режимов для стабилизации кризисных ситуаций, исследовались в трудах Е В Дорохина, А Н Дюкова, В И Жалинского, Н В Караханова, В В Лозбинева, А.Ф Майдыкова, М А. Рыльской, С.А Старостина, В В Овчинникова и др

В интересах настоящего диссертационного исследования были изучены работы зарубежных ученых-правоведов Аби-Сааба, Э Девида, Ф Кальсховена, Р Р Ринальдо, П Регана, Ж Фишера и др

Таким образом, отметим, что в отечественной и западной науке создана весьма существенная теоретическая и эмпирическая база для правового анализа действий органов управления и сил МВД России в условиях кризиса Вместе с тем поиск методологического осмысления задач и функций МВД России в контексте проблем обеспечения национальной безопасности продолжается, и каждый шаг к формированию общей методологии является актуальным и важным

В то же время комплексного правового исследования выработки правовых механизмов деятельности МВД России в условиях социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности не проводилось Все это свидетельствует о необходимости существенного наращивания знаний в рассматриваемой области, что и обусловило выбор объекта, предмета исследования, решаемой научной задачи, а также цели и задач диссертационного исследования

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации органами и подразделениями МВД России мер по преодолению социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности.

Предметом исследования является правовое регулирование отношений, возникающих в процессе реализации органами и подразделениями МВД России мер по предопределению социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности

Сущность решаемой в диссертации научной задачи заключается в теоретическом обосновании проблем совершенствования нормативно-правовой базы деятельности органов и подразделений МВД России по реализации мер, направленных на преодоление социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях.

Основная цель диссертационного исследования состоит в определении современных направлений совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России по преодолению социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Для достижения данной цели потребовалось решить следующие научно-исследовательские задачи:

- исследовать и обосновать характеристики кризисных явлений на территории Российской Федерации Провести научный анализ феномена социально-политического кризиса с позиций правовой оценки действий органов и подразделений МВД России при его локализации и преодолении,

- определить целевую и организационно-структурную составляющие МВД России, как специализированного федерального органа исполнительной власти по обеспечению внутренней безопасности страны,

- проанализировать и переосмыслить компетенционную конструкцию властных полномочий органов и подразделений МВД России в условиях введения чрезвычайного положения, а также правоприменительную практику использования силовых методов в кризисных ситуациях;

- исследовать особенности правового регулирования действий органов и подразделений МВД России в условиях социально-политического кризиса (внутреннего вооруженного конфликта на Северном Кавказе), с учетом специфики применения силового федерального вмешательства,

- сформулировать и обосновать конкретные предложения по совершенствованию правовых основ деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России при урегулировании социально-политических кризисов в современных условиях

Методология и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования стали общенаучные методы познания, в частности, исторический, системно-структурный, логический, сравнительно-

правовой анализ, конкретно-социологические методы, методы моделирования, исследования операций и логической семантики.

Нормативно-правовую базу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство в области чрезвычайного и военного положения, действующее законодательство Российской Федерации и ведомственные правовые акты, регулирующие деятельность правоохранительных структур в чрезвычайных обстоятельствах

Обоснованность и достоверность результатов исследования предопределятся избранной методикой В диссертации широко использовались методы сравнительного правоведения, контент-анализа документов, связанных с практикой противодействия террористическим проявлениям, ликвидации незаконных вооруженных формирований, урегулирования социально-политических кризисов

Эмпирическую базу исследования составили результаты обобщения практики деятельности органов и подразделений МВД России в системе сил обеспечения национальной безопасности, основанные на фактических материалах реальных событий, связанных с процессом урегулирования внутренних вооруженных конфликтов в Чеченской Республики В работе нашли применение статистические и информационные материалы МВД России, Минобороны России, МИД России, ФСБ России и др

Научная новизна исследования. Данная работа представляет собой комплексное научное исследование, в котором осуществлена попытка проведения системного по характеру и концептуального по содержанию анализа законодательных, правовых и организационных аспектов деятельности органов и подразделений МВД России в условиях социально-политического кризиса Предложенный диссертантом логико-концептуальный подход к данной проблематике представляет собой своеобразную интеграцию имеющихся научных знаний в этой области

В диссертации раскрыт правовой механизм привлечения подразделений МВД России для реализации задач обеспечения внутренней безопасности страны в условиях социально-политических кризисов Систематизированы научные представления о предмете, способах, механизмах и пределах правового регулирования преодоления внутренних конфликтов с использованием силовых действий органов и подразделений МВД России Выявлены проблемы и правовые коллизии, возникающие в процессе формирования нормативной правовой базы деятельности органов внутренних

дел и подразделений внутренних войск МВД России по урегулированию социально-политических кризисов, в том числе в форме внутренних вооруженных конфликтов на территории Российской Федерации.

При рассмотрении теоретико-методологических и правовых аспектов диссертации научная новизна исследований просматривается в выявлении причинно-следственной связи между политико-организационным подходом к урегулированию социально-политических кризисов и развитием законодательства, определяющего основы деятельности органов управления и сил МВД России в этих условиях внутреннего кризиса

Отдельные рассматриваемые в диссертации вопросы деятельности органов внутренних дел и подразделений МВД России в условиях социально-политических кризисов, ее форм и методов до настоящего времени не были предметом развернутых, системных теоретико-методологических и правовых исследований

Новизна исследования определяется также тем, что оно проведено на основе системного анализа новейших нормативных правовых актов отечественного и зарубежного законодательства, что позволило обосновать возможность имплементации международно-правовых норм регулирования внутренних конфликтов на внутригосударственный уровень. Рассмотрение в таком ракурсе компетенции сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в условиях социально-политических кризисов ранее не было предметом специального правового исследования

Достоверность научных результатов обусловлена привлечением современной правовой базы, а также рядом полученных выводов, имеющих как теоретическое, так и прикладное значение, и вносящих определенный вклад в развитие права национальной безопасности, административного права и других отраслей права.

В более конкретном виде новизна исследования раскрыта в следующих основных положениях, выносимых на защиту.

1 Классификация и характеристика социально-политических кризисов в современной России

Автором обоснован вывод о том, что проблема правового регулирования действий органов и подразделений МВД России по преодолению социально-политических кризисов является важным направлением деятельности системы национальной безопасности Российской Федерации Показано, что совокупность органов и подразделений МВД России следует определить как важнейшую составляющую системы сил обеспечения внут-

ренней безопасности государства, которая является одним из основных гарантов урегулирования социально-политических кризисов, в том числе при силовых вариантах их преодоления (в форме внутренних вооруженных конфликтов) на территории Российской Федерации При этом в диссертации обосновано, что особый правовой статус органов управления и сил МВД России в системе субъектов обеспечения внутренней безопасности в условиях преодоления кризиса определяется наличием специальных сфер правоохранительной деятельности, отнесенных к его ведению, существенным объемом властных полномочий, включая применение мер принуждения, физической силы и оружия, традиционным восприятием органов внутренних дел основной массой населения как главной правоохранительной силой государства

2 Комплекс правовых и силовых мер по урегулированию социально-политических кризисов Выработан комплекс мер силового политико-правового федерального вмешательства с целью сохранения одного из своих основополагающих принципов сущности федерализма - внутреннего суверенитета Федеральное вмешательство, как правило, осуществляется с использованием системы мер чрезвычайного характера, которые могут предусматривать значительное расширение полномочий субъектов его урегулирования и, как следствие, ограничение или приостановление некоторых конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в зонах усиленного контроля, а также применение силовых методов принуждения

Автор показал, что возможность применения мер силового воздействия к субъекту Российской Федерации, нарушающему целостность и единство Российской Федерации, предусмотрена ст 4 Конституции Российской Федерации По мнению автора, данные меры должны применяться в рамках чрезвычайного положения и предусматривать соответствующие четко регламентированные полномочия сил обеспечения внутренней безопасности. При этом отсутствие целостной, всеобъемлющей законодательной базы контртеророристической операции на территории Чеченской Республики привело к существенной деформации компетенционной основы органов управления и сил МВД России при урегулировании данного кризиса

На основании критического анализа состояния нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России обоснована необходимость

четкого соответствия вводимых при силовом варианте преодоления социально-политических кризисов мер по ограничению прав и свобод граждан международно-правовым нормам

Автором показано, что предусмотренные законодательством нормы ответственности за применение специальных средств, оружия, и боевой техники не охватывают вопросов ограничения или расширения полномочий применения различных видов оружия, и средств поражения в условиях внутренних вооруженных конфликтах В связи с этим, в диссертации обоснован вывод о том, что необходимым и обязательным является им-плементация норм и принципов права вооруженных конфликтов, четко регламентирующих ограничения применения репрессалий в условиях социально-политических кризисов

3 Предложения и рекомендации по совершенствованию правовой базы деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск при преодолении социально политических кризисов, предусматривающие следующее

■ правовое регулирование мер федерального вмешательства при урегулировании социально-политических кризисов с участием органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России, в том числе при введении режима контртеррористической операции и чрезвычайного положения,

■ учет в механизме правового регулирования специфики деятельности специальных подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России в условиях кризисных ситуаций,

■ расширение круга полномочий, решение новых, не входивших ранее в компетенцию органов и подразделений МВД России специфических задач, а также пересмотр существующих принципов их участия в мерах по преодолению социально-политических кризисов, в том числе, предполагающих применение силовых методов,

■ необходимость увязки проблемы реализации задач и функций МВД России в условиях кризиса с проблемой ответственности личного состава, которая может иметь как государственно-правовой, так и уголовно-правовой характер и др

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что это первая монографическая научная работа, в которой на системной основе исследованы правовые аспекты деятельности органов и подразделений МВД России в условиях социально-политических кризисов

Проведенное исследование существенно дополняет теоретические основы деятельности органов и подразделений системы МВД России по обеспечению внутренней безопасности, в части восполнения пробелов в административно-правовой науке, теории национальной безопасности, касающихся малоизученных аспектов правового регулирования преодоления кризисов

Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей деятельность правоохранительных органов в условиях чрезвычайного положения, в практической деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России при подготовке личного состава к действиям в режимах чрезвычайного и военного положения, а также в процессе преподавания в образовательных учреждениях системы МВД России, в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся организации деятельности органов и подразделений МВД России

Апробация результатов исследования

Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования апробированы в ходе практической деятельности автора и обсуждались на методологических семинарах и «круглых столах» кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в 2006-2007 гг. Различные аспекты исследования изложены в четырех публикациях автора, в том числе в издании, рекомендованном ВАК, общим объемом 5,1 п.л.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность и степень разработанности темы, раскрывается ее научная новизна, цели и задачи, определяются объект и предмет исследования, характеризуется методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая базы диссертации, показывается теоретическая и практическая значимость результатов исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту, а также сведения об апробации основных положений разработанных в работе

В первой главе - «Правовые аспекты проблемы преодоления социально-политических кризисов в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации» - выделены три параграфа «Социально-политические кризисы как угроза национальной безопасности Российской Федерации», «Сущность и понятие «социально-политический кризис», «Классификация и характеристики социально-политических кризисов в современной России»

В диссертации показано, что история стран и народов свидетельствует, что в мире и согласии они жили в лучшем случае 5% времени своего существования, проводя подавляющую его часть в разрешении кризисов и конфликтов В этом случае следует понимать кризис как серьезную угрозу, опасность, связанную с возможной гибелью людей или с экономическим ущербом, характерную для террористических актов, вооруженных конфликтов, беспорядков и т п

Автор констатирует, что за последнее десятилетие конфликтный потенциал в Российской Федерации видоизменился, переместившись с глобального уровня на региональный и локальный. Вероятность международных вооруженных столкновений существенно уменьшилась, а проблемы регулирования многочисленных очагов локально-региональной напряженности вышли на первый план В основном они отражали сложное переплетение объективных факторов различного уровня социально-экономического развития регионов России и субъективных элементов конфликтного взаимодействия, определяющих его конкретно-историческую форму - этническую, религиозную и т п Взаимодействие этих факторов усложнялось вмешательством государственных силовых структур в ход конфликтов, носившим весьма неоднозначный и противоречивый характер Весь спектр негативного воздействия сказывался на уровне конфликтного потенциала, способствуя его росту

В диссертации проведен подробный анализ терминологической структуры понятий, используемых для обозначения различного рода кризисных явлений, рассмотрен процесс их введения в научный и практический оборот, а также дальнейшая трансформация

В работе рассматривается понятие социально-политический кризис Отсутствие в правовой науки определения «социально-политический кризис», предопределило разработку авторского варианта данного понятия

Социально-политический кризис - явление, характеризуемое нарушением сложившихся связей между личностью, обществом и государст-

вом вследствие масштабного террористического акта, попытки насильственного изменения государственной власти, деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональных, межэтнических столкновений, характеризуемое угрозами целостности и устойчивости общества, жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления Преодоление социально-политического кризиса, в большинстве случаев, предполагает силовой вариант их разрешения с использованием органов управления и сил федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, их силового блока

Отмечается, что высшей фазой социально-политического кризиса является внутренний вооруженный конфликт, который рассматривается как вооруженное противоборство, возникшее и протекающее на территории региона с двусторонним применением оружия и боевой техники, как способ разрешения политических, национально-этнических, религиозных и иных противоречий между а) правоохранительными силами и организованными вооруженными участниками массовых беспорядков; б) враждующими повстанческими военизированными и управляемыми группировками, в) федеральными силовыми подразделениями и незаконными вооруженными формированиями оппозиционного или сепаратистского толка, находящимися под ответственным командованием

Системный подход к исследованию возможных способов классификации кризисов позволил автору не только решить проблему выбора оснований для их классификации, но и выделить обобщенные характеристики источник возникновения, социальные последствия, масштабность, формы борьбы, политическую направленность и др Исследуя правовую составляющую сущности внутреннего вооруженного конфликта, включающую его общественную опасность и социальные последствия, автор подчеркивает, что данная характеристика дает возможность подробно изучить природу, причины и условия возникновения данного явления и определить пути его предотвращения с наименьшими затратами

В главе проанализирована правовая характеристика одного из наиболее опасных в настоящее время для общества и актуального для органов внутренних дел преступления - «организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем» Наличие и функционирование этих формирований в виде организованных бандитских и террористических групп, а также иррегулярных вооруженных подразделений и является ос-

новой социально-правовой характеристики кризиса Именно незаконные вооруженные формирования «вырождаются» в группировки международных террористов.

Процесс радикального изменения общественно-политического и социально-экономического устройства России 90-х годов XX столетия предопределил обострение противоречий между различными социальными группами и властными структурами. Наибольшую внутреннюю угрозу с точки зрения национальной безопасности в этот период представлял собой не столько рост числа локально-региональных конфликтов сам по себе, сколько их возросший дестабилизирующий потенциал, коренящийся в области проблем региональной политики Российской Федерации Он, как правило, и является причиной существования потенциальной конфликтности, то есть реальной возможности возникновения предпосылок внутреннего вооруженного конфликта в регионе при наличии определенных условий и их причинно-следственных связей В связи с этим представляется целесообразным в рамках системного подхода оценивать уровень потенциальной конфликтности в регионе как показатель степени обеспечения его внутренней безопасности

Характерной чертой социально-политических кризисов является интеграция терроризма и вооруженных конфликтов Современный терроризм эволюционировал от целенаправленного убийства и устрашения к форме достижения политических целей путем воздействия на властные структуры опосредованно, через организованное и масштабное насилие, направленное против мирного населения Он приобрел признаки военизированной организации, способной по своим возможностям, формам и методам осуществлять военные действия, сопоставимые по масштабам с действиями регулярных вооруженных сил Все это роднит современный терроризм с такой формой достижения политических целей как военная агрессия Произошла глобализация этого вида преступления Террористическая деятельность превратилась в систему акций, осуществляемых профессионально, хорошо организованными и подготовленными группировками (незаконными вооруженными формированиями)

Диапазон действий террористической деятельности постоянно варьируется в зависимости от эффективности ответных мер Ранее существовавшая линия разграничения между понятиями военной конфронтации и терроризма становится все более размытой Нынешний терроризм может

служить не только дополнением или элементом, но и детонатором вооруженных конфликтов

Различные формы внутреннего вооруженного конфликта дают основания для применения различных форм их правового регулирования. Локальный характер такого конфликта существенно сужает область применения традиционных институтов разрешения вооруженных разногласий, в первую очередь - Вооруженных Сил Российской Федерации Это предопределяет больший удельный вес участия в разрешении конфликта структур, обеспечивающих внутреннюю безопасность, прежде всего органов и подразделений МВД России

Вторая глава «Характеристика правового регулирования деятельности органов внутренних дел и подразделений МВД России по преодолению социально-политических кризисов в современной России» - объединяет три параграфа «Правовой статус органов и подразделений МВД России в системе сил обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации», «Правовое обеспечение деятельности органов и подразделений МВД России в условиях силового варианта разрешения социально-политического кризиса», «Сравнительно-правовая характеристика властных полномочий системы органов управления и сил МВД России в условиях введения чрезвычайного положения»

В главе рассмотрена государственно-правовая и организационная характеристика МВД России как специализированного органа системы сил обеспечения внутренней безопасности страны с учетом анализа совокупности властных полномочий его органов и подразделений в условиях социально-политического кризиса Правовые полномочия субъектов обеспечения безопасности в условиях социально-политического кризиса — одна из важнейших юридических категорий, которая неразрывным образом связана с обстоятельствами их функционирования

Правовая характеристика социально-политического кризиса определяется совокупностью умышленных противоправных действий физических лиц или организованных групп, представляющих внутреннюю угрозу личности, обществу и государству При этом, в ряде случаев, когда социально-политический кризис приобретает форму вооруженного конфликта осуществляется насильственное вытеснение населения с мест постоянного проживания, создаются препятствия деятельности органам государственной власти, выводятся из строя объекты жизнеобеспечения, осуществляются диверсионные и террористические акты, захваты заложников, имеют

место устойчивые вооруженные столкновения с участием незаконных вооруженных формирований

Наиболее проблемными в этих условиях остаются вопросы обеспечения правопорядка и общественной безопасности Для реализации данной функции необходимы специализированные органы, ибо для всех других эта деятельность неизбежно не будет носить приоритетный характер Несмотря на то, что таким специализированным органом в системе исполнительной власти является МВД России, на которое возложено непосредственное государственное управление внутренними делами, правовой механизм деятельности органов и подразделений министерства в условиях социально-политического кризиса не определен

Вопрос о месте и роли системы МВД России в общем механизме обеспечения внутренней безопасности имеет важное теоретическое и практическое значение. Теоретически - это важно для выработки единого мнения о правовом статусе органов и подразделений МВД России в зоне конфликта, а с практической стороны - для корректировки его структуры и координации деятельности с другими субъектами обеспечения внутренней безопасности

Содержательное уточнение целевой характеристики и структурно-организационного построения системы МВД России позволяет автору определить, что правовой основой деятельности МВД России являются задачи и функции министерства, как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности. При этом совокупность органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России определяется как единая вооруженная и военизированная правоохранительная организация, входящая в систему сил обеспечения внутренней безопасности государства

Анализ правового регулирования применения силовых методов пресечения террористических проявлений, локализации и блокирования районов конфликтов, уничтожения незаконных вооруженных формирований, банд и террористических групп показал, что происходит наложение понятий «правового применения вооруженной силы» и законодательного закрепления возможности использовать силовые структуры внутри страны По мнению автора, это принципиально разные вещи

Опираясь на научные разработки ученых-правоведов в области административного права, уголовного права, теории национальной безопасности, автор поддерживает их мнение о том, что основой правовой базы деятельности органов и подразделений МВД России является их компетенция, представляющая собой систему властных полномочий (прав и обязанностей) Компетенция является решающим фактором при определении характера правосубъектности

Автор показал, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти отраслевой компетенции, реализующим свою деятельность на всей территории России Оно осуществляет в пределах своей компетенции государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, непосредственно реализует основные направления деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск Именно с установлением компетенции органы и подразделений МВД России приобретают возможность либо требовать от объектов управления известного поведения, либо самим в соответствии с возложенными на них обязанностями действовать согласно положениям соответствующих нормативных правовых актов Вся последующая деятельность органов внутренних дел, включая организационные мероприятия и правоотношения, выступает как результат осуществления их компетенции Именно в компетенции органов внутренних дел более всего проявляется волевое содержание их управленческого решения

Автор отмечает, что существующая нормативная правовая база, определяющая деятельность МВД России при возникновении чрезвычайных обстоятельств, весьма объемна Однако основополагающие законодательные акты, регламентирующие властные полномочия системы МВД России, не в полной мере учитывают особенности кризисных условий, а нормативные правовые акты, определяющие основные характеристики возможных внутренних вооруженных конфликтов, не конкретизируют компетенцию органов и подразделений МВД России Принятие большого количества внутриведомственных и межведомственных правовых актов, регламентирующих деятельность системы МВД России в процессе урегулирования социально-политических кризисов на территории Российской Федерации, носит причинно-вынужденный и временный характер, а также не может претендовать на роль универсальной основополагающей нормативной правовой базы для указанных условий в целом

Специфика полномочий системы МВД России по обеспечению внутренней безопасности обусловливается функциями, которые она осуществляет Функции, в свою очередь, определяются характером условий деятельности, особенностями процесса их развития, а также экономическими, демографическими и социально-политическими условиями

Урегулирование кризисных ситуаций должно определяться системой мер чрезвычайного характера, которые могут предусматривать не только значительное расширение полномочий, ограничение или приостановление некоторых конституционных прав и свобод граждан, свободы передвижения в запретных зонах усиленного контроля, но и предполагать отмену жестких ограничений на применение силовых мер принуждения Исследуя особенности деятельности органов и подразделений МВД России в кризисных ситуациях, автор приходит к заключению, что в условиях, когда грань между традиционными военными и правоохранительными функциями становится все более размытой, требуется более активное использование военизированных милицейских формирований, таких как специальные отряды быстрого реагирования и отряды милиции особого назначения Специфика этих подразделений состоит в использовании силового компонента в правоохранительной деятельности Данные формирования гораздо более приспособлены и подготовлены к выполнению специфических задач в области обеспечения внутренней безопасности, стоящих перед силовыми структурами в данных условиях, чем вооруженные силы общего назначения

Анализ деятельности подразделений внутренних войск МВД России по решению задач обеспечения внутренней безопасности показал, что наиболее приемлемым оказывается их применение на промежуточном, переходном этапе внутреннего вооруженного конфликта, после прекращения широкомасштабных военных действий и до восстановления нормальной работы органов государственной власти Автор подчеркивает, что внутренние войска, по сути, являются внутренними вооруженными силами страны В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос трансформации внутренних войск в систему подразделений специального назначения с законодательным наделением их соответствующими полномочиями, что может стать одним из решений проблемы проецирования силового воздействия на внутренние угрозы Российской Федерации

В главе рассматриваются некоторые аспекты содержания специальных правовых режимов и их соотношение с точки зрения целесообразно-

сти и обоснованности При этом отмечается, что правовое обеспечение деятельности органов и подразделений МВД России в условиях кризиса должно происходить и развиваться при регулирующем воздействии комплекса специальных правовых режимов, отличающихся не только основаниями их введения, но и содержанием форм и методов их обеспечения Уровень полномочий органов и подразделений МВД России, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, недостаточен для урегулирования социально-политических кризисов, в том числе внутренних вооруженных конфликтов

Традиционно применяемые в рамках режима чрезвычайного положения силы, средства, приемы и методы могут оказаться не эффективными При этом введение отдельных положений Федерального конституционного закона «О военном положении» нельзя считать неприменимым при возникновении социально-политических кризисов

Обеспечение специальных правовых режимов как особая деятельность отличается по своему содержанию от всех иных видов деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России и нуждается в специализации ее норм Следовательно, процесс реализации властных полномочий органов и подразделений МВД России в условиях кризиса заключается в практическом применении конкретных форм, которые отвечают целям введения того или иного специального правового режима

Третья глава «Совершенствование правовой базы деятельности органов внутренних дел и подразделений внутренних войск МВД России в условиях социально-политических кризисов» - состоит из трех параграфов «Правовое регулирование мер федерального вмешательства при преодолении кризисной ситуации в условиях чрезвычайного положения», «Совершенствование правового регулирования обеспечения общественного порядка в условиях внутреннего вооруженного конфликта», «Предложения по совершенствованию регламентации правовой ответственности личного состава МВД России в условиях социально-политического кризиса»

В главе автором рассмотрены вопросы практической реализации правового регулирования деятельности органов и подразделений МВД России в условиях социально-политического кризиса в Чеченской Республике Автор показал, что восстановление конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики изначально предполагало применение мер государственного принуждения, поэтому пресечение

деятельности незаконных вооруженных формирований в зоне конфликта осуществлялось силовым путем

Подчеркивая, что Северо-Кавказский регион по-прежнему находится в зоне нестабильности, автор считает, что исследование и анализ событий, эпицентром которых стал «чеченский конфликт», являются модельными для оценки эффективности мер федерального вмешательства при преодолении социально-политического кризиса С этой точки зрения в работе проведен анализ стадии конфликта, который позволил сделать ряд важных выводов и сформулировать предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел и подразделений при преодолении социально-политических кризисов

Первое Урегулирование внутреннего вооруженного конфликта предполагало целый комплекс мер проецирования силового политико-правового федерального вмешательства с целью сохранения одного из основополагающих принципов сущности федерализма - внутреннего суверенитета1

Основы применения Президентом Российской Федерации необходимых мер по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности определены ст 80 Конституции Российской Федерации Однако данные меры должны были применяться в рамках специального правового режима, содержащего элементы чрезвычайного и военного положения Предусматривать соответствующие четко регламентированные полномочия сил обеспечения внутренней безопасности. Отсутствие законодательной базы данного режима привело к существенной деформации их компетенционной основы при урегулировании данного конфликта

Исследование поэтапного развития конфликта на территории Чеченской Республики позволило определить, что на каждом этапе вооруженного конфликта у органов и подразделений МВД России были свои специфические задачи, которые требовали расширения круга полномочий, не входивших ранее в их компетенцию Это, в свою очередь, предопределило необходимость пересмотра существующих принципов участия системы МВД России не только в предупреждении внутренних вооруженных конфликтов, но и непосредственно в процессе урегулирования социально-

1 Возможность применения мер воздействия к субъекту Российской Федерации, нарушающему целостность и единство Российской Федерации, предусмотрена п 3 ст 4 Конституции

политического кризиса, а также в постконфликтных мероприятиях по стабилизации обстановки, которые включают в себя комплекс мер антикризисного реагирования

Второе Важным направлением антикризисного реагирования на Северном Кавказе было проведение стабилизационных операций по обеспечению и поддержанию безопасности на промежуточной стадии между прекращением полномасштабных военных действий в конфликтной зоне и полной нормализацией обстановки (восстановлением органов власти, законности и правопорядка) Эти задачи, в частности, включали создание относительно безопасных условий для местного населения в зоне конфликта, особенно беженцев и перемещенных лиц, обеспечение безопасности персонала международных гуманитарных организаций и др.

Как показывает опыт, решение этих задач в условиях, когда грань между традиционными военными и полицейскими функциями становится все более размытой, требует более активного использования военизированных специальных формирований правоохранительного толка

Предметом особого рассмотрения в диссертации является проблема правовой ответственности субъектов урегулирования социально-политических кризисов Применительно к данному исследованию - это вопросы регламентации возможных правонарушений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими внутренних войск при урегулировании социально-политических кризисов в форме внутренних вооруженных конфликтов Автор показал, что спектр этих правонарушений очень широк, он включает как дисциплинарные нарушения, так и преступления, которые можно отнести к разряду военных В связи с тем, что данные вопросы пока не кодифицированы, данную регламентацию автор представляет как экстраполяцию, выведенную их различных норм и существующей практики правоприменения

При этом, учитывая особенности внутреннего характера конфликта, автор подчеркивает, что ответственность за действия органов и подразделений МВД России в данных условиях возлагается на сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск только в рамках выполнения, возложенных на них функций и с учетом предоставленных им государственных полномочий

В заключении, наряду с обобщенными выводами, подведена итоговая оценка проделанной работы Подчеркивая основную цель предприня-

того диссертационного исследования, автор выделяет его наиболее важные результаты

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

1 Социально-политические кризисы как угроза национальной безопасности России // Вестник Московского Университета МВД России № 5 2007 г - 0,6 п л

2 Социально-политический кризис Правовое исследование - Брошюра - М , 2006 - 1,5 п л

3 Деятельность органов и подразделений МВД России в условиях социально-политических кризисов — Брошюра — М , 2006 — 1,5 п л

4 Обеспечение общественного порядка в условиях внутреннего вооруженного конфликта — Брошюра М, 2007. — 1, 5 п л

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Бубнов Виктор Георгиевич

Тема диссертационного исследования

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ МВД РОССИИ В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ КРИЗИСОВ

Научный руководитель доктор юридических наук Холиков И В

Изготовление оригинал-макета Бубнов В Г

Подписано в печать «_£_» октября 2007. Тираж экз

Уел п л

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № У У/; 119606, г Москва, пр. Вернадского, 84