автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Правовое регулирование межведомственного взаимодействия МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА.

1.1. Риски возникновения в Российской Федерации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

1.2. Законодательство Российской Федерации о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

1.3. Нормативно-правовое обеспечение деятельности органов государственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МВД РОССИИ И МЧС РОССИИ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА.

2.1. Задачи, решаемые Министерством внутренних дел Российской Федерации при возникновении чрезвычайных ситуаций и их правовое обеспечение.

2.2. Задачи Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

2.3. Проблемы правового регулирования взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России при выполнении задач в чрезвычайных ситуациях.

Актуальность исследования

В начале XXI века в Российской Федерации, как и в большинстве других стран мира, наблюдается высокий риск возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, сохраняется тенденция возрастания количества и тяжести последствий чрезвычайных ситуаций: растёт ущерб, остаются значительными санитарные и безвозвратные потери населения, наносится непоправимый вред природной среде.

Одной из важнейших задач государственной политики Российской Федерации в области национальной безопасности является обеспечение защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Как подчёркнуто в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, главной целью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является обеспечение жизнедеятельности населения в техногенно-безопасном и экологически чистом мире1.

Негативные факторы техногенного, природного и террористического характера становятся всё более масштабными и представляют одну из наиболее реальных угроз обеспечению стабильного социально-экономического развития страны, повышению качества жизни населения, укреплению национальной безопасности Российской Федерации.

По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (даЛ лее - МЧС России) , с начала 2006 года в Российской Федерации было зарегистрировано 2.735 чрезвычайных ситуаций, при которых погибло 5.409 человек и ранено 12.286 человек. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество чрезвычайных ситуаций увеличилось на 3,7% (2.638), а число погибших - на 4% (5.203).

В частности, в ноябре 2006 года было зарегистрировано 264 чрезвычайные ситуации, в том числе 240 техногенного, 20 природного и 4 биолого-социального характера. В результате этих чрезвычайных ситуаций погибли 563 человека и 1.171 человек получил ранения. В ноябре произошло 16.636 пожаров, при которых погибло 1.367 человек, ещё 7.970 человек получили ранения и ожоги. На водных бассейнах России в этом же месяце произошло 367 происшествий, при которых погибло 342 человека и пострадало 508 человек. В ноябре 2006 года сапёрами МЧС России было обнаружено и обезврежено 2.145 взрывоопасных предметов, в том числе 27 авиабомб. На российских дорогах в ноябре произошло 19.951 дорожно-транспортных происшествие, в ре

1 См.: Указ Президента Российской Федерации "О Концепции национальной безопасности Российской Федерации" от 10 января 2000 года №24.

2 Статистические данные МЧС России // http://www.rnchs.gov.ru/article.html7icH 12863 зультате чего погибло 2.520 человек и пострадало 17.938 человек. К ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий от МЧС России привлекалось 4.406 человек и 2.175 единиц техники.

Сегодня степень влияния чрезвычайных ситуаций на социальные, экологические, экономические, политические и другие процессы давно превысила тот уровень, который позволял относиться к ним как к локальным сбоям в размеренном функционировании общественных структур. Это заставляет рассматривать чрезвычайные ситуации в Российской Федерации как серьёзную угрозу личности, обществу и государству, а также стабильности экономики страны. Чрезвычайные ситуации обусловили целый комплекс проблем государственного уровня, которые в полной мере по сей день не решены.

За последнее десятилетие усилиями органов государственной власти и местного самоуправления, научных организаций был разработан и принят ряд нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Был накоплен определённый опыт в проведении мероприятий по предупреждению аварий, катастроф и стихийных бедствий различного характера и ликвидации их последствий, созданы научная база противодействия катастрофам, современные технологии и средства проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Однако остаётся мало проработанной проблема минимизации потерь путём совершенствования взаимодействия различных органов государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. На важность этого аспекта обратил внимание Президент Российской Федерации. В.В.Путин в своём выступлении на совместном заседании Государственного совета, Совета безопасности и представителей МЧС России 13 ноября 2003 года подчеркнул: "необходимо активизировать работу по ряду направлений, одно из которых - чёткое взаимодействие всех структур, причастных к обеспечению безопасности"3.

Этот тезис актуален и сегодня - в свете проводимой в Российской Федерации административной реформы. По-прежнему одной из проблем является недостаточная урегулированность вопросов совместных действий в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - РСЧС), в частности, МВД России и МЧС России. Федеральными органами исполнительной власти принято лишь несколько приказов, в которых закреплены вопросы взаимодействия органов управления, сил и средств, но только на уровне министерств и ведомств, входящих в состав указанной системы.

Правовые и организационные проблемы межведомственного взаимодействия МВД России и МЧС России при подготовке к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий крайне мало исследованы и в современных научных трудах, посвященных государственному управлению. Это сдерживает научную разработку нормативных правовых документов в рассматриваемой области.

При этом, как показывают расчёты специалистов, эффективное функционирование подсистем РСЧС способно уменьшить размер ущерба на 25-30%, а при отлаженном механизме взаимодействия - на 30-40% и более4. Научными исследованиями также доказано, что один рубль, вложенный в реализацию мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, сохраняет 99 рублей при их ликвидации.

Степень разработки темы исследования

Теме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целом достаточно освещена в специальной литературе.

Среди современных авторов, которые рассматривали нормативный, организационный и управленческий аспекты данной темы, следует выделить В.А.Акимова, И.И.Василишина, Ю.Л.Воробьёва, В.А.Владимирова, М.А.Громова, Н.Н.Долгого, А.Г.Елагин, М.П.Киреева, И.Е.Ложкина, А.Ф.Майдыкова, А.К.Микеева, Б.Н.Порфирьева, С.А.Старостина, М.И.Фалеева, С.Б.Федотова, Ю.Г.Шпаковского и др.

Вопросы взаимодействия различных систем рассматривались А.А.Аксёновым, А.П.Герасимовым, А.Г.Головко, А.В.Готовцевым, К.К.Ермаковым, Н.Н.Жильским, Е.Г.Ивановым, А.П.Ипакяном, В.Е.Карагановым, В.М.Шишкиным, Ю.М.Рашевским, П.Н.Саклаковым, Я.Г.Стаховым, В.И.Тюниным, Е.Д.Шелковниковой и др.

Однако вопросы взаимодействия структурных элементов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций разработаны в недостаточной степени. Это в полной мере относится и к межведомственному взаимодействию МВД России и МЧС России при чрезвычайных ситуациях.

Назрела необходимость - с учётом новейших изменений, внесённых в рамках административной реформы в правовые акты, определяющие организацию и деятельность федеральных органов исполнительной власти, - в обобщении накопленного опыта по правовому регулированию взаимодействия названных министерств при подготовке к чрезвычайным ситуациям и участии в ликвидации их последствий.

Объект и предмет исследования

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, имеющие место в Российской Федерации в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций.

Предметом диссертационного исследования являются правовое регулирование в условиях чрезвычайных ситуаций межведомственного взаимодействия таких органов государственного управления, как Министерство внутренних дел Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Цели и задачи исследования

Целью предлагаемого диссертационного исследования является определение направлений снижения рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловленных природными и техногенными факторами, и выработка предложений по совершенствованию правового обеспечения межведомственного взаимодействия между МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях.

Реализация данной цели исследования предполагает решение следующих задач: определение понятия "чрезвычайная ситуация", классификация чрезвычайных ситуаций с учётом их влияния на состояние окружающей среды; исследование явлений природного и техногенного характера, несущих опасность возникновения различных чрезвычайных ситуаций; анализ системы отечественного законодательства о чрезвычайных ситуациях; выявление специфики нормативно-правового регулирования деятельности органов государственного управления в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их негативных последствий; определение места и роли МВД России и МЧС России в государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; анализ и оценка нормативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях; определение сущности, признаков и принципов взаимодействия МВД России и МЧС России в государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, исследование факторов, влияющих на процесс взаимодействия; разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы в области взаимодействия МВД России и МЧС России в рамках задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Границы исследования

Границы исследования определены его предметом и представляют собой изучение правовых вопросов межведомственного взаимодействия МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях.

Вдумчивое рассмотрение правовых норм, которые сформулированы современным отечественным законодателем относительно деятельности МВД России и МЧС России, невозможно без экскурсов в теорию права и теорию управления. Научная новизна исследования

Работа представляет собой монографическое исследование, в результате которого проведено изучение и обобщение ряда теоретических и практических проблем, ранее практически не являвшихся предметом специальных научных исследований, в частности, были:

• определены состояние и недостатки современной нормативно-правовой базы, регламентирующей взаимодействие МВД России и МЧС России;

• определены принципы, характерные для взаимодействия в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

• раскрыто понятия "взаимодействие МВД России и МЧС России в рамках РСЧС";

• установлены факторы, влияющие на процесс взаимодействия различных подсистем в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

На основе анализа правовой базы и правоприменительной практики внесён ряд предложений по совершенствованию правового регулирования совершенствованию системы управления в чрезвычайных ситуациях и межведомственного взаимодействия МВД России и МЧС России в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Настоящая диссертационная работа представляет собой одну из первых - с момента внесения в период 2004-2005 гг. существенных изменений в правовое регулирование организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти -попыток исследования межведомственного взаимодействия МВД России и МЧС России в рассматриваемой области.

Теоретическая основа исследования

Теоретической основой исследования стали труды отечественных учёных-правоведов, затрагивающих вопросы государственного управления и защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также иные литературные источники, в той или иной мере освещающие тему диссертационной работы.

В частности, теоретической основой исследования послужили работы С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Н.И.Уткина и других авторов.

Ценными для раскрытия содержания темы явились научные выводы, содержащиеся в работах по общей теории права, государственному праву, административному праву и другим отраслям права, а также данные периодической печати по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, деятельности органов государственного управления.

Методологическая основа исследования

В качестве методологической основы исследования использован диалектический метод познания, системный подход к изучению объекта и предмета исследования, а также: общелогические методы (дедукция и индукция, анализ и синтез, метод рассуждения по аналогии, метод рассуждения от противного, абстрагирование, метод восхождения от абстрактного к конкретному и от конкретного к абстрактному); общенаучные методы (метод исторического материализма, представляющий собой распространение диалектического материализма на проводимое исследование, взятые в единстве исторический и логический методы, системный метод познания); специальные и частнонаучные методы (метод системно-структурного анализа, функциональный метод, формально-юридический, статистический метод, метод государственного и правового моделирования, метод конкретно-социологических исследований, сравнительно-правовой метод).

Названные выше общие и частнонаучные методы изучения в настоящем исследовании применяются комплексно, в тесной связи между собой.

Настоящее исследование базируется на принципах всесторонности, историзма, научной обоснованности.

Нормативная база исследования

Нормативную базу диссертационной работы составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты, предметом которых являются правоотношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а равно правовые акты, регулирующие деятельность государственных органов исполнительной власти.

Эмпирическая база исследования

Эмпирическую базу исследования составили: отечественное законодательство о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, правовые акты, регулирующие деятельность МВД России, МЧС России и их структурных подразделений, а также материалы изучения и обобщения практики деятельности органов управления в чрезвычайных ситуациях, публикации в средствах массовой информации, статистические данные и данные социологических исследований.

Сбор информации, необходимой для решения задач исследования, осуществлялся в процессе изучения нормативной правовой базы, опыта взаимодействия МВД России и МЧС России в условиях ликвидации последствий крупных чрезвычайных ситуаций.

Основные положения, выносимые на защиту

В результате проведённого исследования на защиту выносятся следующие положения:

• понятие чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, её содержание и характерные черты;

• дополнения и предложения по совершенствованию законодательной базы о чрезвычайных ситуациях;

• выводы о специфичности процесса управления силами и средствами в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, результаты анализа практики построения систем управления ими и вытекающие из этого предложения;

• предложения по совершенствованию тактики деятельности сил и средств МВД России и МЧС России, привлекаемых в зону чрезвычайной ситуации. Теоретическая и практическая значимость исследования

Материалы диссертационного исследования в определённой мере устраняют пробел, имеющийся в настоящее время в сфере межведомственного взаимодействия МВД России и МЧС России. В работе раскрыты недостаточно изученные правовые и организационные проблемы повышения эффективности взаимодействия при чрезвычайных ситуациях. Существенное значение представляют выявленные диссертантом факторы, влияющие на особенности взаимодействия в рамках Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Практическую значимость имеют разработанные предложения по совершенствованию взаимодействия МВД России и МЧС России. Данные предложения позволяют сделать процесс взаимодействия подразделений рассматриваемых министерств более организованным и эффективным.

Изложенные в диссертации выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:

- в целях совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие сил, участвующих в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- в практической деятельности органов государственного управления, входящих в состав Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- в образовательных учреждениях МВД России и МЧС России в процессе преподавания дисциплин, связанных с изучением деятельности сил данных министерств при подготовке и при участии в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся вопросов взаимодействия компонентов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Достоверность и обоснованность полученных результатов основывается на анализе действующих в настоящее время нормативных правовых актов, использовании научных методов исследования, а также репрезентативностью эмпирического материала, на котором базируются научные положения, предложения и выводы диссертации.

Апробация результатов исследования

В процессе подготовки положения диссертационной работы обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института Государственной противопожарной службы МЧС России.

Основные теоретические и практические положения диссертационной работы отражены в подготовленных автором публикациях, а также в его выступлениях на научно-практических конференциях. Структура диссертации

Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили её структуру и логику. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и литературы, а также двух приложений.

Заключение

В жизни современного человечества всё большее место занимают заботы, связанные с преодолением различных кризисов, возникающих по ходу развития земной цивилизации.

Ни одно государство мира не застраховано от возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловленных природными, техногенными и социальными факторами. Непрекращающийся рост в Российской Федерации количества и тяжести последствий чрезвычайных ситуаций заставляет рассматривать их как серьёзную угрозу личности, обществу и государству.

Чрезвычайная ситуация, по нашему мнению, - это обстановка на определённой территории, сложившаяся в результате военных действий, политического или криминального экстремизма, аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение жизнедеятельности людей.

Чрезвычайную ситуацию можно представить как совокупность событий, характеризующуюся одним или несколькими из следующих признаков: опасность для жизни и здоровья значительного числа людей; существенное нарушение экологического равновесия в районе чрезвычайной ситуации; выход из строя систем жизнеобеспечения и управления, полное или частичное прекращение хозяйственной деятельности; значительный материальный и экономический ущерб; необходимость привлечения больших сил и средств для спасения людей и ликвидации последствий чрезвычайной ситуации; психологический дискомфорт для больших групп людей.

Территория и многочисленные объекты хозяйства Российской Федерации подвержены разрушительным воздействиям практически всех известных типов опасных геологических, гидрометеорологических и биологических процессов. Наибольшую опасность в природной сфере представляют чрезвычайные ситуации, обусловленные землетрясениями, наводнениями, селями, ураганами, лесными пожарами.

В структуру стратегических рисков в ближайшие десятилетия неизменно будут входить риски крупных техногенных катастроф. В техногенной сфере наиболее опасны радиационные и транспортные аварии, связанные с выбросом химически и биологически опасных веществ, взрывами, пожарами, гидродинамическими авариями, авариями на системах коммунально-энергетического хозяйства. Источником рисков в этой сфере, как представляется, является смещение на государственном, региональном, отраслевом и индивидуальном уровнях приоритетов из сферы безопасности в экономическую сферу.

В этих условиях вопросы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются весьма актуальными и представляют собой целый комплекс проблем.

Одним из приоритетных направлений деятельности Российского государство является формирование современной нормативно-правовой базы, позволяющей эффективно реагировать на возникающие чрезвычайные ситуации.

Проведённый анализ состояния российского законодательства о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера свидетельствует о наличии чрезмерно большого количества нормативных правовых актов, принятие которых обусловлено в немалой степени ведомственными интересами и вызвано значительным ростом аварий, катастроф, стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций, порождаемых природными и техногенными факторами. По состоянию на конец 2003 года отношениям в рассматриваемой сфере было посвящено более 600 различных нормативных правовых актов федерального уровня и более 2.500 актов субъектов Российской Федерации.

Принятые за последние годы нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в чрезвычайных ситуациях и действия органов государственного управления, участвующих в нормализации обстановки, нуждаются в специальном исследовании и обобщении практики их применения. Это даёт возможность разработать предложения по повышению эффективности их деятельности по обеспечению вводимых экстраординарных правовых режимов.

Необходимо ставить вопрос об упорядочении и систематизации законодательства о чрезвычайных ситуациях и принятии общегосударственных и межведомственных нормативных правовых актов в области взаимодействия в рамках РСЧС.

Совершенствование механизма взаимодействия органов государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в первую очередь диктует необходимость закрепления в нормативных правовых актах федерального уровня научно обоснованных принципов взаимодействия функциональных подсистем РСЧС.

Наиболее актуальной и приоритетной задачей является разработка нормативно-правовой базы, видов, форм, принципов организации взаимодействия и координации деятельности МЧС России и МВД России в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера.

МВД России является федеральным органом исполнительной власти, который призван осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. Место и роль органов и подразделений МВД России в чрезвычайных ситуациях определяются, исходя из трёх основных положений:

- как правоохранительного аппарата, призванного обеспечивать охрану общественного порядка и безопасность граждан, нормальное функционирование органов государственного управления;

- как органа, участвующего в проведении аварийно-спасательных работ;

- как подразделения, создающего необходимые условия для эффективной работы других формирований (спасателей, медицинских работников, служб питания и иных служб жизнеобеспечения).

МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, который призван осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Потребность государства и общества в эффективном механизме взаимодействия в чрезвычайных ситуациях таких органов государственного управления, как МВД России и МЧС России, представляет важнейший аспект проблемы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и, в целом, обеспечения национальной безопасности.

Анализ задач и функций структурных подразделений МВД России и МЧС России позволяет определить те из них, которые могут участвовать в деятельности по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и, как следствие, должны иметь соответствующего уровня взаимодействие в целях более эффективного решения поставленных задач. Такими подразделениями в системе МЧС России являются: на федеральном уровне - Департамент оперативного управления, Департамент гражданской защиты, Департамент предупреждения чрезвычайных ситуаций, Административно-правовой департамент, Управление войск и сил гражданской обороны, Управление организации пожаротушения и специальной пожарной охраны, Управление поисково-спасательных служб, поиска и спасения на водных объектах; авиации и авиационно-спасательных технологий, Центр управления в кризисных ситуациях МЧС России; на региональном уровне - региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; на территориальном и местном уровнях - органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления.

Кроме того, во взаимодействии могут принимать участие: воинские части войск гражданской обороны, подразделения Государственной противопожарной службы и Поисково-спасательной службы, а также образовательные и научно-исследовательские учреждения МЧС России.

В системе МВД России выделим следующие структурные подразделения: на федеральном уровне - Главное командование внутренних войск, Организационно-инспекторский департамент, Департамент охраны общественного порядка, Правовой департамент, Федеральная миграционная служба МВД России на региональном уровне - главные управления МВД России по федеральным округам; на территориальном и местном уровнях - органы внутренних дел субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Кроме того, от МВД России во взаимодействии принимают участие соединения и воинские части внутренних войск, подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, отряды милиции особого назначения, подразделения патрульно-постовой службы, участковые уполномоченные милиции, а также образовательные и научно-исследовательские учреждения МВД России.

На практике взаимодействие структурных подразделений МВД России и МЧС России может осуществляться в формах:

• организационно-структурных (организационно-институциональных) - надсис-темных (Совет Безопасности, Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности) и внутрисистемных (координационные совещания руководителей, совместные следственно-оперативные и иные группы, совместные (объединённые) оперативные штабы);

• организационно-функциональных (совместные совещания и планёрки, семинары, научно-теоретические и научно-практические конференции, совместные занятия и инструктажи, текущие рабочие встречи, учения, командно-штабные тренировки).

Методами взаимодействия являются: планирование совместных мероприятий; совместный (комплексный) анализ оперативной обстановки; взаимный обмен информацией; обмен передовым опытом; принятие совместных (межведомственных) нормативных актов; оказание взаимной помощи; взаимное использование сил и средств; совместный анализ информации о возможных чрезвычайных ситуациях.

Проведённый автором анализ показывает, что в настоящее время нормативно-правовая база не в полной мере соответствует потребностям современной практической деятельности органов государственного управления, задействованных в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Отсутствует системность в правовом регулировании вопросов взаимодействия функциональных подсистем в рамках РСЧС, в целом, и подразделений МВД России и МЧС России, в частности; не создана основа для комплексного решения проблем взаимодействия между МВД России и МЧС России.

Следует провести системное упорядочение действующей нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы взаимодействия МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях, а также начать разработку информационно-аналитического обеспечения такого взаимодействия.

На практике важно заблаговременного планировать и отрабатывать взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в тех или иных ситуациях на конкретных территориях и объектах. Речь идёт об определении мест и объектов, потен-ционально опасных с точки зрения возникновения чрезвычайных ситуаций, их прогнозировании; об умении точно формулировать возникающие задачи и определять необходимые для их решения силы и средства, способы действий.

Необходимо также подчеркнуть, что совершенствование работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера требует определённых финансовых вложений, однако сделанные затраты окупаются в десятки раз, особенно когда речь идёт о жизни и здоровье людей.

В заключение следует отметить, что автор не претендует на охват всех теоретических вопросов и практических проблем взаимодействия МВД России и МЧС России при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Эта тема требует новых исследований.

1. Законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации / РСФСР / СССРзаконодательные акты

2. О военном положении: Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30 января 2002 года №1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - №5. - Ст.375.

3. О гражданской обороне: Федеральный закон Российской Федерации от 12 февраля 1998 года №28-ФЗ: в ред. федеральных законов РФ от 9 октября 2002 года

4. Ф3, от 19 июня 2004 года №51-ФЗ, от 22 августа 2004 года №122-ФЗ. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - №7. - Ст.799; 2002. - №41. -Ст.3970; 2004. - №25. - Ст.2482; 2004. - №35. - Ст.3607.

5. О Единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Правительство Российской Федерации: Постановление от 30 декабря 2003 года №794: в ред. Постановления Правительства РФ от 27 мая 2005 года №335.

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - №2. - Ст. 121; 2005. -№23.-Ст.2269.

7. О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Правительство Российской Федерации: Постановление от 13 сентября 1996 года №1094 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - №39. -Ст.4563.

8. О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции: Министерство внутренних дел Российской Федерации: Приказ от 18 января 1993 года №17 // Официально не опубликован; СПС "КонсультантПлюс".

9. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

10. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге: Закон Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 года №514-76 // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. - №205.

11. Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственно-правовые и социальные вопросы функционирования и перспективы развития) / МВД России, Санкт-Петербургский университет.-СПб., 1998.- 197 с.

12. Акимов В.А., Новиков В.Д., Радаев Н.Н. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски. М.: ЗАО ФИД "Деловой экспресс", 2001. -344 с.

13. Актуальные проблемы управления органами внутренних дел в условиях административной реформы: Сборник научных трудов / Ред. колл. А.С.Коваленко и др.; Академия управления МВД России. М., 2005. - 159 с.

14. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит-ра, 1997.-399 с.

15. Бахрах Д.Н., Росинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2005. - 800 с.

16. Взаимодействие оперативных и следственных аппаратов ОВД: Лекция / ОРД РВШМВД РФ.-М., 1996.

17. Воробьёв Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы / Под общ. ред. Ю.Л.Воробьёва. М.: ДЭКС-ПРЕСС,2003.-352 с.

18. Воробьёв Ю.Л., Акимов В.А., Соколов Ю.И. Лесные пожары на территории России: Состояние и проблемы / Под общ. ред. Ю.Л.Воробьёва. М.: ДЭКС-ПРЕСС,2004.-312 с.

19. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2005 году. М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2006. - 164 с.

20. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2004 году // http://www.mchs.gov.ru/article.html?id=827

21. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2003 году. М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС, 2004. - 166 с.

22. Дюков А.Н. Основы автоматизированного управления органами внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах техногенного характера. М.: ВНИИ МВД России, 1996. - 126 с.

23. Киреев М.П. Управление органами внутренних дел в особых условиях. Часть 1: Курс лекций. - М., 2004. - 234 с.

24. Криминалистика: Учебник для вузов / Под ред. Н.П.Яблокова. М.: Изд. группа НОРМА - ИНФРА-М, 2000. - 371 с.

25. Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: Теория, законодательство, практика. М.: Юрид. лит-ра, 2001. - 232 с.

26. Мягков С.М. География природного риска. М.: Изд-во МГУ, 1995. - 224 с.

27. Основы управления в органах внутренних дел: Учебник / Аврутин Ю.Е., Артамонов B.C. и др. М.: ГУК МВД РФ, 2002. - 260 с.

28. Проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях: Материалы научно-практической конференции, 14-15 октября 2003 года / Ред. В.С.Артамонов и др. СПб.: СПб институт ГПС МЧС России, 2003. - 164 с.

29. Руководство по действиям органов управления и сил РСЧС при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций. М.: ВНИИ ГОЧС, 1996. - 84 с.

30. Савчук О.Н. Методика выявления последствий чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени: Учебное пособие / Под общ. ред. В.С.Артамонова. СПб.: Санкт-Петербургский институт ГПС МЧС России, 2005. - 106 с.

31. Сейсмические опасности. Тематический том / Под ред. Г.А.Соболева. М.: Изд-во КРУК, 2000.-296 с.

32. Советская военная энциклопедия. В 8 томах. Том 2. - М.: Военное изд-во МО СССР, 1976.

33. Советский энциклопедический словарь / Научн. ред. А.М.Прохоров и др. М.: Советская энциклопедия, 1981. - 1600 с.

34. Совершенствование системы экстренного реагирования органов внутренних дел и внутренних войск на чрезвычайные ситуации: Труды Академии МВД России. -М., 1996. 160 с.

35. Стратегические риски России: оценка и прогноз / Под общ. ред. Ю.Л.Воробьёва. М.: Деловой экспресс, 2005. - 392 с.

36. Шойгу С.К., Воробьёв Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство / Под ред. Ю.Л.Воробьёва. -М.: Энергоатомиздат, 1997. 159 с.22. Статьи

37. Акимов В.А. Реорганизация и становление спасательной службы Российской Федерации // Вестник Санкт-Петербургского института Государственной противопожарной службы. 2005. -№4. - С.13-15.

38. Алёнкин С.В. Институт чрезвычайного положения исключительный правовой режим обеспечения безопасности государства // Право и безопасность. - 2004. - №4. -С.43-48.

39. Великашин И.И. О некоторых проблемах регламентации и функционирования органов государственной власти в условиях чрезвычайного положения // Актуальные проблемы правопорядка. Вып. 7. - М., 2003. - С.65-73.

40. Воробьёв Ю.Л. Методы и принципы среднесрочного (линейного) прогнозирования рисков чрезвычайных ситуаций техногенного характера // Средства спасения -2004: Специальный выпуск. М.: РИА Индустрия безопасности, 2004. - С.12-14.

41. Демичев Д.М. Органы государственного управления при чрезвычайных ситуациях // Правоведение. 1997. - №4. - С.26-32.

42. Жалинский А.Э. Правовой статус населения в условиях чрезвычайного положения. Его оценка и управление им // Обеспечение безопасности населения и территорий / Отв. ред. О.Л.Дубовик, Н.Г.Жаворонкова. М.: ИГПАН, 1994. - С.26-38.

43. Изменения в законодательстве в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и в сфере деятельности противопожарной службы (на основе Закона 122-ФЗ от 22.08.04) // Право и безопасность. 2004. - №4. - С.40-42.

44. Институты административного права: Третьи "Лазаревские чтения" // Государство и право. 1999. - №10. - С.5-26.

45. Кириллов Г.Н. Об огне без дыма // Российская газета. 2006. - 26 января (№14). - С.1,16.

46. Ковалёв Ю.П. Создание и развитие территориальных органов МЧС России // Вестник Санкт-Петербургского института Государственной противопожарной службы. 2005. - №4. - С.9-13.

47. Михайлов В.В., Чебоксаров П.А. Режим чрезвычайного положения // Вестник Санкт-Петербургского института Государственной противопожарной службы МЧС России. 2006. - №3. - С. 125-128.

48. Савчук О.Н. О подготовке населения и сотрудников ГПС в области обеспечения безопасности жизнедеятельности в свете происходящих реформ в МЧС // Вестник Санкт-Петербургского института Государственной противопожарной службы. 2005. -№1. -С.67-71.

49. Смелов С.А. К вопросу о функциях и полномочиях федеральных органов исполнительной власти // Кодекс-info. 2005. - Март-апрель. - С.3-7.

50. Смелов С.А. Новая система и структура федеральных органов исполнительной власти // Кодекс-info. 2004. - №5-6. - С.3-9.

51. Тихомиров Ю.А. Административная реформа разработки учёных Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации // Журнал российского права. - 2004. -№10. - С. 135-157.

52. Федулов Г. Роль государства в обеспечении защиты населения от чрезвычайных ситуаций // Право и политика. 2001. - №1. - С.50-60.

53. Чуприян А.П. Необходимо совершенствовать систему управления в кризисных ситуациях // Пожарное дело. 2005. - №4- С.4-6.

54. Шпаковский Ю.Г. Режим чрезвычайного положения как механизм преодоления кризисных ситуаций // Право и безопасность. 2003. - №3-4 (8-9). - С.109-110.23. Материалы конференций

55. Оценка и управление природными рисками // Материалы Общероссийской конференции "Риск-2000". М.: Анкил, 2000. - 478 с.

56. Диссертации и авторефераты диссертаций

57. Аникиенко С.А. Административно-правовой режим чрезвычайного положения, вводимого в связи с социальными конфликтами (по материалам межнациональных конфликтов): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. -М., 1994. -24 с.

58. Арзамасцев Н.И. Административно-правовое обеспечение органами внутренних дел общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях техногенного характера: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002. - 20 с.

59. Бондаревский И.И. Управление органами внутренних дел по обеспечению общественной безопасности в чрезвычайной обстановке: Теоретические, правовые и организационно-тактические основы: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М., 2000. -51 с.

60. Василишин И.И. Взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях: Правовые и организационные вопросы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004. - 24 с.

61. Гобозов Т.Я. Организационные и правовые основы реализации управленческих решений органов внутренних дел в современных условиях: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999. - 24 с.

62. Мыльников В.В. Управление силами и средствами ОВД при участии в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера (на примере Калужской области): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. -М., 2003. 26 с.

63. Назаренко И.А. Организация деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003. - 25 с.

64. Ноговицын А.И. Управление силами и средствами территориальных органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях природного характера: На материалах Республики Саха (Якутия): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2002. - 26 с.

65. Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях: Правовые и организационные аспекты: Автореф. дис. . докт. юрид. наук. -М., 2000.-33 с.

66. Тарайко В.И. Управление территориальными органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях техногенного характера: На примере Архангельской области: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999. - 29 с.

67. Ухов В.Ю. Управление органами внутренних дел при чрезвычайном положении: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1998. - 28 с

68. Черепанцева Ю.С. Правовая защита территорий и граждан при чрезвычайных экологических ситуациях: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Оренбург, 2000. - 23с.