автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Правовое обеспечение внутренней безопасности Российской Федерации в современных условиях

ЯМ! ШИН

ООЗ166550

На правах рукописи

ПАВЛИКОВ АЛЕКСАНДР МИХАЙЛОВИЧ

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНО-КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)

Специальности 05 26 02 — Безопасность в чрезвычайных ситуациях

12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2007

Диссертация выполнена на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Шпаковский Юрий Григорьевич

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор,

Петрова Галина Владиславовна

кандидат юридических наук Белхароев Хаджимурад Уматгиреевич

Ведущая организация - Тамбовский государственный

университет им Г Р Державина

Защита состоится » ^^^2007 года в ^Г на заседании

диссертационного совета ДСПР 502 001 02 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606 г Москва, проспект Вернадского, д 84, ауд О

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан « $ » ^ & 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат философских наук, доцент

и

Ю Н Мотин

I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью решения широкого круга проблем, связанных с повышением эффективности деятельности органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так в субъектах Российской Федерации В общем комплексе, необходимых для этого мер трудно переоценить значение последовательного совершенствования правового регулирования организации контрольной деятельности органов исполнительной власти в интересах обеспечения национальной безопасности

На современном этапе развития Российской Федерации возможности государственного контроля как ведущего организационно-правового средства обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении используются недостаточно Контроль нередко подменяется мелочной опекой индивидуальных и коллективных хозяйствующих субъектов, неоправданным вмешательством в сферу частных интересов, нарушением прав и законных интересов участников административно-правовых отношений В то же время должным образом не контролируется ход реализации многих важные решения федерального центра, направленных на реализацию программ экономических и социальных реформ в стране, повышение жизненного уровня населения, обеспечение конкурентоспособности российской экономики, противодействие международному терроризму и организованной преступности

Политико-экономические перемены в современной России создали несоответствие между прежней системой административного контроля и потребностями новой системы государственного управления В России еще не сложилась, соответствующая современным требованиям в области обеспечения национальной безопасности система административного контроля Такое противоречие может быть решено на основе трансформации контрольных механизмов и корректировке в соответствии

с ним функций органов исполнительной власти, осуществляющих контрольную деятельность

Кроме того, контроль нельзя рассматривать изолированно, вне контекста нынешних масштабных административных реформ Более того, в Концепции национальной безопасности Российской Федерации определено, что одним из основных направлений обеспечения национальной безопасности государства является создание эффективного механизма осуществления административного контроля за соблюдением федерального законодательства При этом реализация мер, направленных на упорядочение контроля, не позволит в полной мере реализовать задачи государственной политики в области обеспечения национальной безопасности, если не обеспечить тесной увязки данной политики с административной реформой, реформой государственной службы, а также судебной реформой и реформой федеративных отношений

Таким образом, необходимость анализа современного состояния осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации, потребность разработки мер по обеспечению большей эффективности этого процесса в условиях проведения административной реформы в интересах обеспечения национальной безопасности обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования

Степень научной разработанности темы исследования и круг использованных источников. Несмотря на общепризнанность отечественными учеными-специалистами в области права, государственного строительства и национальной безопасности значимости исследования проблем административного контроля, вопросы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации в современных условиях не были подвергнуты в отечественном правоведении специальному анализу

За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным

изменениям Прежде всего, это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных механизмов контрольной деятельности и др

В разное время к тем или иным аспектам контроля в государственном управлении обращались такие ведущие представители правовой науки, как АП Алехин, Г В Атаманчук, ИН Барциц, ДН Бахрах, Б Н Габричидзе, В М Горшенев, Ю М Козлов, А П Коренев, Б М Лазарев, А Е Лунев, Д М Овсянко, В И Ремнев, Л М Розин, В М Савицкий, Ю А Тихомиров, О В Филимонов, И Б Шахов, Е В Шорина, Ю Л Шульженко, Б С Эбзеев и ряд других

Проблемам административного контроля посвящены труды В Г Бессарабова, Я Л Здира, В Б Иссер, А П Кармолицкого, А Л Прозорова, Ф С Разаренова, Л М Розина, А В Серегина, М С Студеникиной и др

Ряд прикладных проблем контроля и административного надзора исследовался в работах Ю Е Аврутина, В М Безнадежных, И И Веремеенко, Р И Денисова, А Т Дмитриева, М И Еропкина, А В Никонова, Л Л Попова, Г А Туманова и др

В ходе исследования по теме диссертации были использованы работы современных российских исследователей по наиболее общим вопросам деятельности органов исполнительной власти Это научные труды К С Вельского, О Е Кутафина, Д М Овсянко, В М Манохина, В А Прокошина, Н Г Салищевой, С 3 Соловьевой и др

Весомой методологической базой настоящего диссертационного исследования явились труды в области национальной безопасности Российской Федерации, выполненные А Г Арбатовым, И П Блищенко, О В Домаскиным, А И Иойрышем, А А Кокошиным, И К Макаренко, В Л Маниловым, С А Проскуриным, А А Прохожевым, С В Смульским, С В Степашиным, Ю Г Шпаковским и др

Несмотря на столь высокий интерес к проблемам административного контроля и национальной безопасности такой аспект как влияние контрольной деятельности органов исполнительной власти на

стабильность и безопасность Российской Федерации является недостаточно изученным В настоящее время практически отсутствуют фундаментальные исследования, в частности диссертационные, где административно-контрольная деятельность органов исполнительной власти рассматривалась бы в контексте обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Полагаем, это связано с тем, что в юридической науке контрольная деятельность органов исполнительной власти в основном рассматривалась изолированно от проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере организации административно-контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности

Предметом выступает правовое обеспечение административно-контрольной деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в современных условиях

Научная задача, решаемая в диссертации, заключается в теоретическом обосновании направлений совершенствования правовых механизмов осуществления административно-контрольной деятельности органами исполнительной власти Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности

Рабочая гипотеза диссертации заключается в утверждении, что административно-контрольная деятельность органов исполнительной власти приобретает особую значимость в системе современного государственного управления, влияет на состояние национальной безопасности Российской Федерации и способствует стабилизации общественных отношений Эта деятельность должна соответствовать политике проводимых в настоящее время реформ государственной службы и федеративных отношений, а также отвечать современным требованиям и задачам обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Целью диссертации является комплексное исследование современной практики организации контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как государственно-правового института для обоснования конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования в данной сфере в интересах обеспечения национальной безопасности

Для достижения этой цели автор ставил перед собой следующие исследовательские задачи:

• обоснование места и роли административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации,

• исследование правовых механизмов осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации Рассмотрение контроля как особой функции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Российской Федерации,

• исследование отечественного и зарубежного опыта организации контроля в системе государственного управления, а также механизмов его правового регулирования,

• исследование процессов совершенствования контрольных функций органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы,

• обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Методологической основой исследования выступил, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций Структурно-функциональная характеристика контроля как особой функции органов исполнительной власти имеет

первостепенное значение для выработки верного представления о современном состоянии государственной власти в Российской Федерации Сегодня назрела необходимость переосмыслить место административного контроля в деятельности органов исполнительной власти, роль этой сферы деятельности в обществе и значение для развития государства и обеспечения национальной безопасности

В ходе исследования различных аспектов правового регулирования контрольных функции в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др

Сочетание приведенных методов предопределило обращение к вопросам теории права и государства, административного, муниципального и других отраслей права, позволило во-первых, проанализировать правовые основы осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации, во-вторых, обосновать рекомендации по совершенствованию системы государственного контроля в условиях проведения административной реформы в интересах обеспечения национальной безопасности

Теоретической основой послужили работы отечественных и зарубежных ученых по общетеоретическим и правовым проблемам обеспечения национальной безопасности, функционирования органов исполнительной власти, проблемам реформирования системы государственного управления, а также проблемам административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти

Исследование содержит анализ специальной литературы, законодательства и практики деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления ими управленческой деятельности

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные

правовые акты, в том числе проекты различных программ в области реформирования системы государственного управления и совершенствования системы обеспечения национальной безопасности

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором проведен комплексный правовой анализ вопросов осуществления контрольных функций органами исполнительной власти Российской Федерации в интересах обеспечения национальной безопасности

Предложены некоторые теоретические определения и конструкции, в частности, административно-контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти

Новизна диссертационного исследования заключается также в том, что автором исследованы противоречия в нормативном правовом регулировании административно-контрольной деятельности органов государственной власти и предложены механизмы их разрешения

В диссертации проведен обстоятельный анализ истории развития и функционирования системы государственного контроля в Российской Империи, СССР, а также зарубежный опыт рассматриваемого вида деятельности Результаты этого анализа автор использовал при обосновании предложений по совершенствованию правового регулирования контрольной деятельности органов исполнительной власти В диссертации обоснованы предложения, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего административно-контрольные функции органов исполнительной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы и в интересах обеспечения национальной безопасности

Аналитический потенциал исследования правового регулирования контрольной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации состоит в том, что при изучении данной проблематики можно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия

формирования тех юридических рамок, в которых функционируют государство и система обеспечения национальной безопасности

На защиту выносятся следующие основные положения и научные результаты.

1 Определено, что контрольные функции органов исполнительной власти занимают особое место в их деятельности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, так как способствуют укреплению законности и дисциплины в государственном управлении В диссертации показано, что контроль, отражая в первую очередь внутриорганизационный, управленческий аспект функционирования органов государственной власти, является интегрирующей, универсальной организационно-правовой формой, объединяющей различные виды проверочной деятельности и государственного реагирования на выявленные нарушения В силу этого контроль ориентирован, прежде всего, на систематическую проверку хода реализации во внутриорганизационной деятельности управленческих решений и нормативных установлений, выявление и устранение недостатков в работе аппарата управления и должностных лиц

2 В результате, проведенных в настоящей диссертации правовых исследований установлено, что характерной негативной особенностью на современном этапе становления Российской государственности является наличие в контрольных функциях органов исполнительной власти а) совмещения властных функций и полномочий с функциями хозяйствующих субъектов конкурентного характера, б) дублирования контрольных функций различными элементами системы исполнительной власти, в) излишних контрольных функций и полномочий, г) недостаточного правового регулирования и стимулирования процесса передачи части функций и полномочий от органов исполнительной власти в ведение хозяйствующих субъектов, посредством включения в систему контроля института саморегулирования, д) неэффективного механизма бюджетного финансирования деятельности контролирующих органов, ориентированного на цели контрольной

деятельности, а не на сам процесс контроля (например, на количество выявленных нарушений и вынесенных штрафных санкций)

3 Показано, что модернизация, в ходе административной реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти способствовала созданию необходимых юридических предпосылок сокращения субъектов контрольной деятельности, уточнению и унификации правового статуса контрольно-надзорных органов Их реализация в практике дальнейшего организационно-правового совершенствования системы государственной власти в Российской Федерации предполагает установление более четкого разделения «зон» контроля за исполнением федерального законодательства, выявление и устранение дублирования предметов ведения различных федеральных органов исполнительной власти (прежде всего, федеральных служб), уточнения, применительно к каждому из них перечня необходимых функций, а также передачу иным структурам несвойственных или избыточных функций

4 Обоснована необходимость модернизации административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти для более эффективного обеспечения безопасности и устойчивого развития Российской Федерации путем уточнения структуры и состава контрольных органов в системе исполнительной власти С этой целью, в работе обосновывается необходимость уточнения компетенции ряда федеральных служб, а также порядок их финансирования, меры ответственности должностных лиц и другие аспекты системы государственного контроля

5 Обоснованы предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования контрольной деятельности органов исполнительной власти, а также внесению изменений в ряд нормативных правовых актов, регламентирующих структуру и деятельность системы административного контроля

Теоретическая значимость диссертации определяется комплексным исследованием широкого круга проблемных вопросов, раскрывающих организацию, правовую природу, цели, задачи, формы и

методы контрольной деятельности органов исполнительной власти в современной России

Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения, содержат творческое осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования осуществления органами исполнительной власти Российской Федерации контрольных функций Результаты диссертационного исследования позволяют сформировать необходимую теоретическую базу для обоснования конкретных мер по совершенствованию правовых механизмов контрольной деятельности органов исполнительной власти в интересах обеспечения национальной безопасности

Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при обосновании предложений по совершенствованию административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и в субъектах. Российской Федерации Особой сферой практического применения выводов диссертационного исследования является законотворческая деятельность Обоснованные в диссертации рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда нормативных правовых актов, направленных на совершенствование системы государственного контроля Результаты диссертационного исследования так же могут быть использованы в учебном процессе высших учебных заведениях

Апробация результатов исследования Основные результаты диссертационного исследования докладывались автором на

Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Управление и общество» (Тамбов, 2006 г),

Межрегиональной научно-практической конференции «Финансово-экономические и социально-правовые аспекты развития региона проблемы, тенденции, механизмы решения» (Липецк, 2006 г),

Научно-практической конференции «Профессионализм как фактор повышения эффективности и рациональности деятельности государственной и муниципальной службы» (Орел, 2006 г ),

Всероссийской научно-практической конференции «Система государственного и муниципального управления в России проблемы эффективного функционирования и развития» (Тамбов, 2006 г)

Результаты диссертационного исследования обсуждались на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражения также в публикациях автора, общим объемом 5, 1 п л

Структура работы отражает логику исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников Каждая глава диссертационного исследования завершается формулированием соответствующих выводов и рекомендаций, которые в обобщенном виде представлены в Заключении

II ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, постановка научной задачи, формулируются цель, задачи, объект и предмет исследования Раскрывается методология, научная новизна, степень исследованности темы, теоретическая и практическая значимость, а также формулируются положения, выносимые на защиту

В первой главе — «-Теоретико-правовое содержание административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти» исследуются понятие, содержание и принципы контрольной деятельности органов исполнительной власти (раздел 11), система и правовой статус органов, осуществляющих административный контроль (раздел 12), национальная безопасность Российской Федерации как направление деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих административный контроль (раздел 1 3)

Автор акцентирует внимание на базовых теоретико-методологических положениях, исходя из которых строится все исследование В частности исследуется правовая категория административного контроля, как вида государственного контроля, раскрывается специфика контрольной деятельности органов исполнительной власти, а также роль этой деятельности в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации

В главе показано, что сущность контроля заключается в наблюдении за функционированием подконтрольных объектов, получении объективной информации о выполнении ими положений нормативных документов и поручений, их состоянии, а также в возможности вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта Результатом контрольной деятельности является принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности, выявление причин и условий, способствующих правонарушениям, а также принятие мер по привлечению к ответственности виновных должностных лиц

Автором раскрываются содержание административного контроля Выявляются сходства с правовой категорией «надзор» Показано, что контроль как специфический вид деятельности имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах Система контроля имеет многоуровневую организационную структуру Контроль в системе государственной власти реализуется в многообразных видах В работе приводятся различные классификации основных видов контроля

Основой контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти, вытекающей из характера и содержания их фугкуций, является обеспечение четкого исполнения правовых норм, обеспечение законности в управлении Наличие у органа исполнительной власти определенной контрольной функции определяет его компетенцию Реализация контрольной функции возможна лишь в том случае, если федеральный орган исполнительной власти наделен правом выполнять определенные действия, позволяющие добиваться решения стоящих перед ним задач и выполнения возложенных на него функций Предоставленное

нормативными правовыми актами право совершать совокупность таких действий образует полномочия административно-контрольного органа

В ходе проведенного исследования определено, что контроль является базовым компонентом правового статуса ряда федеральных органов исполнительной власти Так, статус, входящих в состав федеральных органов исполнительной власти федеральных служб напрямую включает функции по контролю и надзору в различных сферах деятельности, а также специальные функции в области обороны, безопасности, борьбы с преступностью, общественной безопасности и др 1 В главе анализируются понятия «стабильность» и «безопасность», рассматриваются вопросы правового регулирования национальной безопасности Российской Федерации, в результате чего автор приходит к выводу, что современное законодательное определяя понятие безопасности, включило в себя два базовых компонента защищенность и ориентация на прогрессивное развитие Главная роль в обеспечении национальной безопасности отводится государству К настоящему времени в России сложилась многоуровневая система федеральных органов исполнительной власти, обладающих контрольными функциями и участвующими в обеспечении национальной безопасности России

Обеспечение безопасности государства, общества и личности является важнейшим направлением деятельности федеральных органов исполнительной власти В положениях о ряде федеральных органов исполнительной власти прямо указывается на деятельность связанную с безопасностью в различных сферах2 Хотя указание на деятельность связанную с обеспечением безопасности отсутствует в положениях о многих федеральных органах исполнительной власти, анализ полномочий этих органов власти позволяет сделать вывод о том, что их контрольная деятельность способствует обеспечению стабильности и безопасности

1 Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ 2005 N 4 Ст 305

2 Например, это отражено в положениях о МВД России, МЧС России, Минобороны России и др

Российской Федерации В работе раскрываются основные направления деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих административный контроль по обеспечению стабильности и безопасности

Во второй главе — «.Современные пробчемы правового регулирования административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти» рассматриваются актуальные проблемы административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации (раздел 2 1), отечественный и зарубежный опыт правового регулирования контрольной деятельности органов государственного управления в интересах обеспечения национальной безопасности (раздел 2 2)

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации определено, что интересы государства состоят в экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка Реализация национальных интересов России возможна только на основе устойчивого развития экономики Состояние отечественной экономики, несовершенство системы организации государственной власти создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности страны В настоящее время, экономика страны несет значительные потери вследствие недостаточно эффективной работы системы административного контроля

В систему мер, направленных на защиту общенациональных интересов в сфере экономики, оказывающих регулятивное воздействие на нее, и активное противодействие внешним и внутренним угрозам входит контрольная деятельность органов исполнительной власти При осуществлении контроля органы исполнительной власти используют различные меры правоприменительного (инспекционные и документальные проверки, регистрация, аттестация, аккредитация, лицензирование и др ) и обеспечительного характера (мониторинг, учет и др ) При этом, в настоящее время единой трактовки, как вышеуказанных

понятий, так и детализированной процедуры их применения законодательными актами не установлено

Сфера деятельности органа государственного контроля находится в прямой зависимости от его принадлежности конкретному федеральному органу исполнительной власти, что приводит к созданию органов административного контроля по принципу ведомственного интереса, а не по необходимости осуществления контроля в целом по объекту, что порождает дублирование функций органов административного контроля По мнению автора, проблемы современной системы административного контроля в Российской Федерации заключаются в отсутствии четкости и единообразия в определениях функций, механизмов их реализации и координации взаимодействия

Проведенный анализ отечественного опыта развития правового регулирования контрольных функций органов исполнительной власти показал, что на различных исторических этапах развития России применялись разнообразные виды контроля, в том числе государственный, партийный, партийно-государственный, государственно-общественный, что составляет богатейший эмпирический материал для анализа и оценки, с позиций современной теории государственного управления и практики в интересах поиска оптимальной модели государственного контроля

В диссертации показано, что отрицательное влияние на органы контроля в советский период развития государства оказывала их максимальная политизация, детальная регламентация контрольной деятельности, подчинение контрольных органов партийным структурам, следствием чего стала бюрократизация, формализм, ориентация на административные методы деятельности, строго дозированная гласность, создание широкой и, по существу, декоративной сети «общественных» контрольных структур и т д

Показано, что распад СССР и прекращение существования основных контрольных органов и структур государства стали наиболее существенным негативным результатом коренных изменений политической и экономической ситуации, произошедших в стране в 90-х

годах Предпринятые в последние годы шаги по совершенствованию системы государственного контроля (формирование соответствующих президентских структур, образование федеральных округов и др) существенно активизировали федеральный контроль на всех уровнях государственного управления

В интересах настоящих исследований был проведен правовой анализ зарубежного опыт в области развития контроля со стороны органов государственной власти Анализ организации контрольной деятельности органов государственной власти в США и развитых странах Западной Европы показал, что имеется, как правило, три вида контроля парламентский, судебный и административный Здесь нужно отметить такую черту исполнительной власти, как возможность применения делегированного правотворчества Нормотворческими полномочиями могут быть наделены самые различные органы Так, в Великобритании это правительство, судебные органы, местные органы, а также отдельные учреждения и корпорации При этом, существуют два способа делегирования прямой и косвенный

Прямое делегирование подразумевает издание высшим органом законодательной власти государства особого нормативного акта, санкционирующего делегирование законодательных полномочий исполнительной власти Косвенное делегирование законодательных полномочий позволяет парламентский закон применять без соответствующей нормоустанавливающей деятельности исполнительных органов Косвенное делегирование иначе можно назвать дискреционным законодательством Акты дискреционного характера обладают такими же юридическими характеристиками, как и закон Все они выступают в качестве гарантии утверждения законности, ликвидируя разночтения в статутном праве и делая его более единообразным для облегчения процесса применения

В третьей главе - «.Совершенствование правового регулирования контрольной деятельности органов исполнительной власти в условиях административной реформы в Российской Федерации» рассматриваются

актуальные проблемы реорганизации системы органов исполнительной власти в интересах совершенствования их административно-контрольной деятельности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации (раздел 31), основные направления развитая правового регулирования административно-контрольной деятельности органов исполнительной власти (раздел 3 2)

В главе показано, что построение сильного государства, развитие экономического потенциала, осуществление эффективной борьбы с коррупцией невозможно без эффективного функционирования государственного контроля, отвечающего современным требование в области обеспечения национальной безопасности При этом эффективное осуществление регулирующей функции государства в основных сферах его жизнедеятельности предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы административного контроля, выявляющей правонарушения, препятствующие и тормозящие развитие, и в полной мере обеспечивающей безопасность страны

В этой связи, преобразования в организации органов исполнительной власти, осуществляющих административный контроль должны быть направлены на совершенствование процедур их деятельности, обеспечение эффективного взаимодействия с другими органами государственной власти Рационализация функций и структур органов административного контроля, призвана обеспечить отказ от избыточных функций дублирования, выделение функций, которые целесообразно выполнять предприятиям и организациям, не входящим в систему государственного управления, переход к планированию и оценке эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти непосредственно на основе количества и качества оказываемых услуг (по конечному результату), улучшение координации и взаимодействия и др

По мнению автора, решить эти задачи в полном объеме, тем более обеспечить эффективность контроля, нельзя без усиления роли структур органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, обладающих контрольными полномочиями В работе рассматриваются

вопросы функционирования органов административного контроля на уровне субъектов Российской Федерации

Автором показано, что проблема контроля заключена в том, что на сегодняшний день он размыт между множеством служб и контролирующих инстанций По мнению автора, следует сократить количество органов, наделенных контрольными функциями Кроме этого следует установить ответственность проверяемых организаций, уклоняющихся либо противодействующих деятельности органов контроля, осуществляющих проверку сохранности, эффективного и целевого расходования государственных средств Необходимо в законодательном порядке урегулировать и четко разграничить взаимоотношения органов административного контроля и правоохранительных органов, определив их компетенцию и функции в области предупреждения, выявления, пресечения и расследования нарушений законодательства в сфере деятельности исполнительной власти

Важным направлением является совершенствование контрольных структур всех ветвей власти, а также усиление роли специализированного (внешнего) контроля и надзора за определенными видами управленческой деятельности, напрямую затрагивающую национальную безопасность государства К ним относятся налоговый, таможенный и антимонопольный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический надзор, радиационный контроль, экологический контроль, контроль безопасности дорожного движения и др

В главе показано, что механизм модернизации и развития контрольных функций органов исполнительной власти в условиях проведения административной реформы в Российской Федерации представляет собой систему нормативных и процедурных элементов, способствующих качественному повышению эффективности государственного управления и стабильности в развитии общественных отношений Эффективность данного механизма напрямую зависит от совершения правового регулирования деятельности органов

административного контроля Условиями этого совершенствования является выявление проблем, стоящих на его пути и определение способов их решения

Автор полагает, что для этого необходимо выявить во-первых, направления совершенствования правового регулирования деятельности и организационной структуры органов исполнительной власти, обладающих контрольными полномочиями, во-вторых, проблемы

правоприменительной практики в деятельности контрольных органов и, в-третьих, определить пути повышения эффективности правового обеспечения системы органов административного контроля

Совершенствование правового регулирования деятельности контрольных органов должно осуществляться и путем регламентации всех ее сторон в различных нормативных правовых актах положениях об органе и его структурных подразделениях, должностных инструкциях и т д Практика нормотворчества свидетельствует о наличии серьезных недостатков в этой области правового регулирования рассматриваемой сферы государственной деятельности В частности, недостаточное внимание уделяется установлению рационального порядка распределения между структурными подразделениями контрольных органов различного уровня задач, полномочий и ответственности Особенно это относится к нахождению оптимального соотношения между объемами полномочий и ответственности структурных контрольных подразделений Для повышения эффективности всей контрольной деятельности органов исполнительной власти, необходимы разработка и принятие комплекса поправок к действующему законодательству, регламентирующему статус органов исполнительной власти, наделенных контрольными функциями

Кроме того, по мнению автора, вопросы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах необходимо урегулировать в специальном федеральном законе, тк их деятельность играет весьма заметную роль в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Правовой статус полномочных представителей

специально ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на координацию деятельности территориальных структур федеральной органов исполнительной власти Это необходимо для усиления президентского контроля за осуществлением полномочий федеральных органов исполнительной власти на всей территории Российской Федерации, прежде всего в области обеспечения национальной безопасности

По всем изложенным направлениям совершенствования административно-контрольной деятельности органов исполнительных власти в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации автором в диссертации обоснованы конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство

В заключении делаются основные выводы по исследуемой теме, формулируются предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего административно-контрольную деятельность органов исполнительной власти в интересах обеспечения стабильности и безопасности Российской Федерации

Основные результаты диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:

Работы, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК

1 Павликов А М, Леонов В В Оптимизация контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти в свете реализации административной реформы в России // «Черные дыры в российском законодательстве», № 5, 2007 — 0, 6п л (авторских - 0 4 п л )

Работы, опубликованные в иных изданиях

2 Павликов А М Эволюция контрольно-надзорных функций исполнительной власти в России // Исполнительная власть актуальные проблемы функционирования в России Сб статей аспирантов - М РАГС, 2005 - 0,6 п л

3 Павликов А М Понятие и сущность контроля как направления деятельности органов исполнительной власти//Социология власти

Вестник социологического центра РАГС - № 5, 2006 - М Изд-во РАГС - 0,6 п л

4 Павликов А М Сущность и административно-правовая природа контрольной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации // Материалы I Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Управление и общество», Тамбов ТОГУП «Тамбовполиграфиздат», 2006 - 0,4 п л

5 Павликов А М Система и правовой статус контрольно-надзорных органов исполнительной власти, участвующих в системе обеспечения стабильности и безопасности Российской Федерации// Материалы I Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Управление и общество», Тамбов ТОГУП «Тамбовполиграфиздат», 2006 - 0,7 п л

6 Павликов А М Контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении стабильности и безопасности//Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Финансово-экономические и социально-правовые аспекты развития региона проблемы, тенденции, механизма решения» - Липецк, 2006 - 0,3 п л

7 Павликов АМ Некоторые вопросы эффективности деятельности органов административного контроля//Материалы научно-практической конференции «Профессионализм как фактор повышения эффективности и рациональности деятельности государственной и муниципальной службы» - Орел Изд-во ОРАГС, 2006 - 0,4 п л

8 Павликов А М Реорганизация системы органов исполнительной власти, как способ совершенствования их административно-контрольной деятельности по обеспечению стабильности и безопасности Российской Федерации // Материалы I Всероссийской научно-практической конференции «Система государственного и муниципального управления в России проблемы эффективного функционирования и развития» - Тамбов ТОГУП «Тамбовполиграфиздат», 2006 - 0,6 п л

9 Павликов А М Юридическая и нравственная ответственность в избирательном процессе // Государственное строительство и право Вып 17 Под общ ред Г В Мальцева - М , Изд-во Моек гуманит ун-та, 2006 -0,6 п л

10 Павликов АМ Актуальные проблемы современной системы контроля и надзора в Российской Федерации // Власть и право в Российской Федерации Сб статей — Краснодар, Изд-во Краснодарского института МВД, 2006 - 0,5 п л

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ПАВЛИКОВ Александр Михайлович

ПРАВОВЫЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ (НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНО КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)

Научный руководитель

доктор юридических наук, профессор Шлаковский Юрий Григорьевич

Изготовление оригинала-макета Павликов Александр Михайлович

Подписано в печать 01 102007г Тираж 80 экз Уел пл 1,1