автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Совершенствование нормативно-правового обеспечения безопасности объектов государственной охраны

Для служебного пользования ^

Экземпляр № «уС? На правах рукописи

ЛУКАШ СЕРГЕЙ АЛЕКСЕЕВИЧ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ОБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ОХРАНЫ.

Специальность: 05.26.02. — «Безопасность, защита, спасение и жизнеобеспечение населения в чрезвычайных ситуациях»

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

МОСКВА - 2000

Работа выполнена

на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Степашин С.В.

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Дамаскин О.В. кандидат юридических наук Сатлейкин П.И.

Ведущая организация:

Научно-исследовательский центр Федеральной службы безопасности Российской Федерации

Защита диссертации состоитсяг^, 03 2000г. в часов на заседании диссертационного совета ССД 001.01.01.

в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации - , . .

по адресу: 117606 г. Москва, проспект Вернадского, 84, ауд^ 7 ^у

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослав7^^/февраля 2000г.

Ученый секретарь диссертационного совета Кандидат военных наук, профессор И.К.Макаренко

хмим. ЩО

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современных условиях становления и испытания на прочность российской государственности, формирования политической основы и законодательной базы возрастает потребность в развитии специфической области права - нормативно-правового обеспечения национальной безопасности. Чем слабее становится система обеспечения национальной безопасности государства, его законодательной составляющей, тем чаще и громче предъявляются территориальные претензии, тем сильнее развиваются сепаратистские и националистические тенденции. Возрастает степень международной изоляции.

Советский период развития законодательства в сфере обеспечения государственной безопасности имеет свою особенность. Основные теоретико - правовые исследования проблем обеспечения безопасности были вынесены за рамки открытых дискуссий. Секретность и сверхсекретность окутывала деятельность всей системы обеспечения безопасности.'

Безопасность народов России, их образа жизни и территории Российского государства определяются в первую очередь геополитическим положением, местом и ролью России в формирующейся системе международных отношений, а также внутренней социально-экономической и общественно-политической обстановкой в стране. Эти факторы в современном мире имеют противоречивый и неоднозначный характер. Обеспечение безопасности существования и развития государства является важнейшей национальной целью и приоритетной

задачей его внутренней и внешней политики. Успех проводимых демократических преобразований невозможен без восстановления у народов России чувства уверенности в завтрашнем дне, самоуважения и осознания своей личной причастности к истории. Это может быть обеспечено только в условиях политической и социальной стабильности гражданского мира и согласия при единении всех здоровых сил общества.

Безопасность государства в соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации "О безопасности" понимается как " состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз." Она включает в себя три основных элемента - "интересы", "угрозы", "защита" и от того, каково содержательное наполнение этих элементов и зависят формы, методы, средства обеспечения безопасности.2

Национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.3 Национальные интересы обеспечиваются институтами государственной власти.

Безопасность Российской Федерации - одна из качественных и количественных характеристик того конкретного исторического комплекса (социума), существующего в определенных правовых, пространственных, временных и географических условиях, составными

1 Российское административное право. Под редакцией В.М.Манохина, Ю.С.Адушкина, З.А.Багишева. М.,1996.с.347.

2 Закон Российской Федерации «О безопасности». Ведомости Съезда народных депутатов РФ и

Верховного Совета РФ.1992.№15.с.769.

А

элементами которого являются личность, общество и государство. К основным параметрам обеспечения национальной безопасности относится и государственная охрана, как функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны.

На современном этапе, когда на фоне перманентного кризиса государственной власти, сложной общественно-политической и экономической ситуации произошел подъем уровня различного рода преступности, террористических актов, политического и уголовного террора, коррупции, расширения деятельности зарубежных противоправных организаций и спецслужб на территории России, возникла возможность проникновение организованной преступности в органы власти, особое значение приобретает проблема правового обеспечения безопасности объектов государственной охраны, как одно из направлений обеспечения защиты национальных интересов России, обеспечения безопасности государства. Как показывает исторический опыт и современные события в мире, высшие должностные лица государства являются объектами посягательства различного рода организаций. В Федеральном Законе «О государственной охране» от 27 мая 1996 года, №57-ФЗ, законодатель дает основные понятия применяемые в сфере государственной охраны:

1. государственная охрана - функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе

Концепция национальной безопасности. Независимое военное обозрение. №1.,2000.

совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер;

2. объекты государственной охраны - лица, подлежащие государственной охране в соответствии с настоящим Федеральным законом;

3. охраняемые объекты - здания, строения и сооружения, в которых размещены федеральные органы государственной власти, прилегающие к указанным зданиям, строениям и сооружениям территории и акватории, подлежащие защите в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны.

В результате разрушения централизованной системы государственной безопасности СССР в Российской Федерации образовались самостоятельные федеральные службы, входящие в состав сил и средств обеспечения национальной безопасности (СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФПС России, ФАПСИ, ГУСП, а также соответствующие структуры МВД России и другие военизированные государственные организации). В связи с этим образовались нерешенные в настоящее время задачи по вопросам координации и взаимодействия спецслужб России. Кроме того, просматриваются определенные разделения одних и тех же функций, как бы решение задач в свою польз> с ущербом для других звеньев, учитывая при этом финансовые V технические интересы, распределение информационного пространства Такое явление является опасным в единой политике обеспеченш безопасности государства и не может не сказаться на эффективное» деятельности спецслужб. Представляется, что в системе мер п<

обеспечению безопасности объектов государственной охраны особое внимание должно быть уделено нормативно-правовым проблемам в действиях всех специальных служб России, в наращивании потенциала противодействия угрозам безопасности государства. Для решения задач правового обеспечения органов государственной охраны и иных спецслужб России необходим единый специальный координирующий орган. Кроме того, актуальными являются методы и способы законодательного контроля за деятельностью органов государственной охраны и спецслужб России. В настоящее время отсутствует универсальный механизм государственного и общественного контроля, что не позволяет широкой общественности иметь правильное представление о федеральных службах, их деятельности.

Степень научной разработанности темы. В настоящее время система нормативно правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны и проводимая в этой сфере нормотворческая работа не нашли должного отражения в научной и учебной литературе и теоретических дискуссиях. Основная часть нормативно-правового регулирования деятельности органов государственной охраны отражена в закрытых источниках. В зарубежной практике проводятся ежегодные межгосударственные конференции по вопросам безопасности и разведывательной деятельности, материалы конференции публикуются в открытой печати. Представители Российской Федерации принимали участие в последней конференции в Иерусалиме.

Исследованные автором открытые отечественные печатные издания по вопросам государственной охраны отражают практические рекомендации или политические направления и не имеют научной

направленности. Некоторые аспекты специальной деятельности федеральных органов обеспечения безопасности объектов государственной охраны отражены в научной работе Шумилова А.Ю. «Спецслужбы России: законы и комментарии»- и Воронцова С.А. «Правоохранительные органы. Спецслужбы». Необходимо отметить, что при всем обилии отечественных и зарубежных источников, касающихся вопросов обеспечения безопасности высших должностных лиц государства, научная база по вопросам правового регулирования в данной сфере практически отсутствует.

В иерархической подсистеме права в области национальной безопасности на протяжении последнего десятилетия наблюдается увеличение множественности нормативных актов.

В диссертационном исследовании автор предпринял попытку отойти от существующих стереотипов в изучении и освещении проблемы правового регулирования обеспечения безопасности объектов государственной охраны, с целью теоретического обоснования государственной и конституционно-правовой природы вопроса государственной охраны. Обеспечение безопасности объектов государственной охраны, как условие нормального поступательно-прогрессивного развития общества, формирования и функционирования

государственных органов власти, рассматривается и исследуется

>

диссертантом как межотраслевая и междисциплинарная проблема юриспруденции, социальной философии и философии права, социологии и политологии. При этом широко используются и применяются положения и категории теории государства и права, конституционного права, административного права, правовых основ государственной службы. Несмотря на то, что проблема исследования имеет различные

научные направления, в диссертации отражена ее правовая направленность.

Цель настоящего исследования заключается в выработке конкретных рекомендаций по совершенствования правового механизма обеспечения безопасности объектов государственной охраны от возможных угроз, развитие и формирование научных представлений о процессах, протекающих в сфере правового обеспечения государственной охраны. Для достижения указанной цели диссертант определил следующие основные задачи:

- исследовать состояние нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны;

- исследовать динамику и характер развития правового обеспечения безопасности объектов государственной охраны;

- проделать анализ основных понятий действующего законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны;

- провести сравнительный анализ практики правового обеспечения безопасности высших должностных лиц иностранных государств и международных организаций;

- определить основные направления совершенствования правового обеспечения безопасности объектов государственной охраны.

Объектом диссертационного исследования является механизм обеспечения безопасности объектов государственной охраны.

Предметом диссертационной работы нормативно-правовое обеспечение безопасности объектов государственной охраны. В основу методологии исследования положены философско-правовые и государствоведческие научно-теоретические построения, структурно-

функциональный метод познания политико-правовых процессов и явлений. Кроме того, использованы общенаучные, частно-научные методы исследования и методы структурного моделирования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды в области права, философии права, теории права и государства, конституционного права, административного права, гражданского права, государственной службы, отечественных и зарубежных ученых. При подготовке диссертации использованы научные работы ученых правоведов Васильева A.B., Веремеенко И.И., Дьякова C.B., Ефимова В.И., Жилинского С.Э., Ильина И.А., Каска Л.И., Козловой Е.И., Кузнецова М.Н., Кутафина O.E., Лазарева Б.М., Макеева A.B., Мальцева Г.В., Манохина В.М., Нерсесянца B.C., Оболонского A.B., Полениной C.B., Семенова В.А., Соловьева Э.Ю., Станкевича З.А., Степашина C.B., Черноголовкина Н.В., Шамба Т.М., Шульца В.Л., Шумилова А.Ю., Юрьева С.С., Яценко И.С. и ряда других авторов, а также материалы Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации и семинаров Института государства и права Российской академии наук, международных конференций и семинаров по вопросам безопасности и права (Международная конференция по безопасности и разведывательной деятельности. Австралия 1994 год).

Источниковедческую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации; нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации; постановления и другие материалы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; нормативные акты федеральных органов

обеспечения государственной безопасности; законодательные акты

СССР; документы и правовая практика иностранных государств.

Научная новизна результатов исследования заключается:

- в комплексном исследовании актуальных задач обеспечения безопасности высших должностных лиц государства;

- в сравнительном правовом анализе нормативно-правовых актов в области государственной охраны;

- в сравнительном исследовании зарубежной правовой практики по вопросам обеспечения безопасности высших должностных лиц государств и выработке предложений по внедрению зарубежных технологий в Российской Федерации;

- в раскрытии правового статуса федеральных органов в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах постоянного и временного пребывания;

- в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы в области государственной охраны и государственной службы.

На защиту выносятся следующие научные положения:

1. Положение о том, что функция обеспечения безопасности объектов государственной охраны включает нормотворчество, как средство регулирования административных правоотношений;

2. Принципы разграничения функции обеспечения безопасности объектов государственной охраны от функции государственной охраны в Российской Федерации;

3. Результаты анализа угроз обеспечению безопасности объектов государственной охраны;

4. Рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой деятельности государственных органов в системе государственной охраны.

Практическая значимость работы заключается в том, что на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации и практики его применения автор исследования вносит конкретные предложения по совершенствованию понятийного аппарата, нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере обеспечения безопасности государства; уточняет и конкретизирует основные принципы организации системы обеспечения безопасности объектов, государственной охраны; предлагает авторское решение по вопросам правового регулирования деятельности государственных органов в системе государственной охраны в соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения исследования отражены в опубликованных автором работах, использованы им при подготовке ведомственных нормативных актов органов государственной охраны, а также в практической деятельности Федеральной службы охраны Российской Федерации, Службы безопасности Президента Российской Федерации. Отдельные предложения по совершенствованию законодательного регулирования и обеспечения безопасности объектов государственной охраны нашли отражение в «Соглашении об основных направлениях взаимодействия и координации деятельности Федеральной

службы охраны Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации»4, в реализации постановления Правительства Российской Федерации №1314 от 15 октября 1997 г. "Об утверждении Правил оборота боевого ручного стрелкового и иного оружия, боеприпасов и патронов к нему, а также холодного оружия в государственных военизированных организациях"3

Материалы исследования использованы при совершенствовании законодательства Российской Федерации, нормативно-правовом обеспечении деятельности государственных органов, в учебном процессе.

Структура диссертации определена с учетом характера и специфики исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, схем приложения, списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.

Основные положения исследования

Во введении обоснована актуальность данной темы исследования, охарактеризован его объект, предмет, сформулированы цель, задачи, определены границы исследования, методика, научная новизна, ее научное и практическое значение, представлена апробация работы.

Первая глава диссертации «Организационно-правовые основы обеспечения безопасности объектов государственной охраны» посвящена рассмотрению механизма и теоретическому обоснованию правовых основ обеспечения безопасности высших должностных лиц государства.

4 См. ((Соглашение об основных направлениях взаимодействия и координации деятельности ФСО России и МВД России» От 11 ноября 1998 г.

5 См. Постановление Правительства Российской Федерации №1314 от 15 октября 1997г.

В условиях глубокого системного кризиса России, охватывающего все области ее существования, усиления ряда действовавших ранее и возникших в более позднее время опасностей для коренных интересов личности, общества и государства, степень правовой защищенности этих интересов в принципе существенно снизилась. Сформировавшийся ранее механизм обеспечения безопасности страны явно не соответствует приоритетным задачам в этой области, новым условиям общественного развития. Формирование же нового законодательного механизма идет противоречиво, недостаточно системно, отстает от объективных потребностей преобразования общества на последовательно прогрессивных началах — на началах глубоких демократических реформ. Обеспечение национальной безопасности является условием и целью российского реформирования. Условием потому, что глубокие преобразования в стране требуют сосредоточения всех сил и средств на решение созидательных задач. Их отвлечение на нейтрализацию или парирование угроз существенно затрудняет, а то и делает невозможным успешное продвижение по избранному пути. Обеспечение национальной безопасности является также и целью реформирования, все содержание которого должно быть подчинено созданию внутренних и внешних условий, обеспечивающих благополучие, стабильность и устойчивое, поступательное развитие личности, общества и государства. Однако, в настоящее время проработанность и осознание теоретических проблем национальной безопасности и ее обеспечения недостаточная, отсутствует официально принятое и законодательно утвержденное определение самого понятия «национальная безопасность». Формулировок и

определений данного понятия более, чем достаточно, в том числе и самых полярных."

Закон Российской Федерации «О безопасности» определяет безопасность - как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.7 Федеральный закон «О государственной охране» от 27 мая 1996 года определяет предназначение государственной охраны, при этом государственная охрана выделяется как функции федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны.

Как каждый в отдельности, так и в любом вариантном сочетании виды, составляющие понятие государственной охраны, обеспечения безопасности объектов государственной охраны и национальной безопасности, отражают состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Исполнение обязанностей высших должностей государства относится к категории повышенного риска и воздействия внутренних и внешних угроз. Поэтому, определение приоритетов в сфере обеспечения безопасности высших должностных лиц государства, позволяющее оптимизировать силы и средства государственных органов, создать необходимое правовое обеспечение, минимизировать социально-политические издержки и потери, при реализации функции государства по обеспечению безопасности, невозможно без сопоставления категорий жизненно важных интересов, внутренних и внешних угроз, а также задач, на которые нацелены основные направления политики в области национальной безопасности.

6 См. А.А.Прохожев. Информационный сборник «Безопасность»№1-2 М. 1999. с. 19

' См.Закон «О безопасности»

Особенность правового положения государства, как участника общественных отношений в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, заключается в том, что оно, с одной стороны, является основным субъектом обеспечения безопасности, осуществляя функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей, а, с другой, основным объектом безопасности, в лице высших должностных лиц государства и их аппаратов.

Основные направления политики национальной безопасности в свете Указа Президента Российской Федерации № 24 от 10 января 2000г. «О концепции национальной безопасности Российской Федерации», ежегодные послания Президента Российской Федерации выделяют на первый план обеспечение безопасности Российской Федерации, как совокупной составляющей различных видов и форм национальной безопасности, в том числе и безопасности объектов государственной охраны.

Государство действует в тех целях, для осуществления которых оно создано. Его функции определяются основными задачами государства и могут быть различными на этапах его развития. При этом функции государства следует отличать от функций его различных органов, которые имеют более конкретный характер, и зависят от задач такого органа.

Организационно-правовое оформление стремления государства к поступательному развитию общества, защите национальных интересов и конституционного строя вызвали появление специальной функции -обеспечение безопасности государства. При этом система органов обеспечения государственной безопасности является механизмом обеспечения безопасности. Одним из компонентов системы является государственная охрана и все процессы, происходящие в целом

механизме обеспечения безопасности, имеют отражение и на его (механизма) составляющих.

Подводя итог исследованному вопросу обеспечения безопасности объектов государственной охраны, как функции государства в теории и практики правового регулирования, можно сделать следующие выводы:

1.Основными функциями обеспечения безопасности являются: - выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;

- специализация в создании и поддержании в готовности сил и средств обеспечения безопасности объектов государственной охраны;

- управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;

- участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.

2. Состояние правового регулирования и законодательная практика обеспечения безопасности объектов государственной охраны и государства в целом, в первую очередь зависят от конкретной исторической формы государства, в совокупности форм правления, государственного устройства и государственно-политического режима.

3. Обеспечение безопасности объектов государственной охраны есть функция государства и органов государственной власти и управления.

4. Функция обеспечения безопасности объектов государственной охраны является важной составляющей в национальной безопасности Российской Федерации.

В условиях нарастающей правовой интеграции усиливается роль сравнительного анализа, как методологии правовых исследований. Предметом анализа и сопоставления в настоящем исследовании являются как угрозы, непосредственно влияющие на обеспечение безопасности, так и нормы, правовые массивы, правовые концепции, приемы юридической техники. Такими базовыми угрозами, влияющими на безопасность объектов государственной охраны, являются:

- политическая и экономическая нестабильность государства;

- расширение масштабов организованной преступности;

- распространение оружия;

- распространение коррупции;

- рост терроризма;

- деятельность иностранных спецслужб;

- экологическая безопасность.

Проведенное исследование базовых угроз безопасности объектов государственной охраны, позволяет автору сделать выводы:

1. Защита и обеспечение безопасности объектов государственной охраны в системе государственной власти должна достигаться разноуровневыми юридическими средствами, соответствующими правовому статусу объектов защиты и характеру реальных и потенциальных угроз;

2. Угрозы объектам государственной охраны составляют широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности Российской Федерации;

3. В зависимости от отнесения вопросов к внешней или внутренней составляющим безопасности объектов государственной охраны в системе государственной власти, достижение цели и реализация функции с необходимостью определят систему обеспечения безопасности и ее функциональность.

Во второй главе «Нормативно правовые аспекты обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной охране» исследованы нормативно-правовые аспекты обеспечения безопасности объектов государственной охраны, проведен сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательного регулирования обеспечения безопасности высших должностных лиц государства и раскрыты правовые основы деятельности государственных органов по обеспечению безопасности объектов государственной охраны.

Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства, которая содержит нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений. Успех деятельности государственных органов в системе обеспечения безопасности объектов государственной охраны во многом определяется наличием четкой и эффективно действующей правовой базы.

В современном мире усиливается тенденция выделения сферы правового сотрудничества, в рамках которой наблюдается взаимопроникновение правовых теорий, учений и взглядов, интенсивный обмен юридической информацией, принятия в результате него согласованных сходных актов и норм. Словом, правовая сфера, как государственного масштаба, так и мирового сообщества насыщена разными средствами правового регулирования. В данной главе предпринята попытка дать анализ их взаимовлияния.

Законодательство, регулирующее общественные отношения в области национальной безопасности, носит общегосударственный характер (в странах с федеративным устройством - общефедеральный), достаточно полно освещают весь круг вопросов, относящихся к данной сфере функциональной деятельности государства (задачи, права и обязанности, объекты и субъекты, пределы деятельности и использования информации, координация, специальные силы и средства). Характерной особенностью зарубежного законодательства является его своевременное и адекватное реагирование на изменения «социального политического поля» предмета правового регулирования. Обеспечение безопасности высших должностных лиц государства за рубежом преследует своими целями не только проверку государственных служащих на благонадежность и защиту государственных секретов в сфере политической и экономической деятельности государства, но и противодействие коррупционным процессам в органах власти. Многолетнее соприкосновение национальных правовых систем привело к выработке способов применения норм права одного государства на территории другого государства.

Сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательного регулирования и практики обеспечения безопасности высших должностных лиц государства является необходимым инструментарием для раскрытия общих, присущих многим правовым системам, особенностей развития правоотношений в области обеспечения безопасности. В диссертационном исследовании предпринята попытка выделения общих закономерностей, присущие, системам обеспечения безопасности таких стран, как США, Франция, Великобритания. В основном соответствующие материалы не отражены в открытых

источниках информации,8 правовых и теоретических положениях, т.к. большинство нормативных актов являются закрытыми или находятся на уровне внутриведомственного регулирования, не попадая в основные кодификационные массивы. Как показало исследование, «краеугольным камнем» большинства систем безопасности является совокупность законов или равных им по статусу нормативных актов, так или иначе связанных с Конституциями и общенациональными концепциями безопасности. Необходимым элементом правового обеспечения безопасности высших должностных лиц государства за рубежом является правовой статус органов обеспечения безопасности.

Проведенный анализ правовой практики обеспечения безопасности высших должностных лиц государства и органов государственной власти на примерах Французской Республики, Великобритании и США позволяет сделать следующие выводы для возможного творческого использования зарубежных технологий в совершенствовании правового обеспечения и системы безопасности объектов государственной охраны в Российской Федерации:

1. Обеспечение безопасности объектов государственной охраны в Российской Федерации является самостоятельным направлением деятельности государства, урегулированным законодательством и реализуемое специальными государственными органами или внутриведомственными подразделениями;

2. Важной составляющей безопасности объектов государственной охраны является защищенность от угроз государственных аппаратов и правоотношений государственной службы;

3. Основными угрозами безопасности государственному аппарату и

' US Code. Internet. W.W. W.4. Law. Cornell. Edu/ us code/index.XTLM.

правоотношениям государственной службы, наряду с терроризмом и политическим экстремизмом, являются коррупция, протекционизм, отсутствие государственного, в том числе парламентского и судебного контроля за административно-распорядительной деятельностью органов исполнительной власти и их аппаратов.

Исследование правовой основы деятельности государственных органов по обеспечению безопасности объектов государственной охраны показало, что применительно к органам обеспечения государственной безопасности установленная для них законом компетенция содержит только тот объем полномочий, который адекватен соответствующим задачам. В связи с этим следует подчеркнуть, что изначальным составным элементом правового положения органов обеспечения безопасности являются возлагаемые на них обязанности, которые конкретизируют вид, направления и содержание практической работы. Производной составной частью модели компетенции органов обеспечения безопасности является вопрос о способах и формах реализации компетенции органов безопасности.

Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации, который возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности.

Однако подобное приближение органов безопасности к Президенту имеет и свои минусы. С одной стороны, это сковывает деятельность спецслужб в плане риска, принятия острых мер для достижения

желаемого результата, ибо каждый «прокол» в работе органов безопасности в подобном организационном варианте бросает тень на авторитет Президента Российской Федерации. Помимо этого в повседневной работе органов безопасности может появиться синдром заторможенности в их действиях вследствие невозможности немедленного согласования на высшем уровне тех или иных повседневных острых мероприятий. Из числа сил, входящих в систему обеспечения безопасности, непосредственное отношение к обеспечению безопасности объектов государственной охраны имеют следующие государственные органы: Совет Безопасности (СБ) Российской Федерации; Федеральная служба охраны Российской Федерации, Федеральная служба безопасности (ФСБ) России; Служба внешней разведки (СВР) России; Федеральное агентство правительственной связи и информации (ФАПСИ) при Президенте Российской Федерации; Главное управление специальных программ (ГУ СП) при Президенте Российской Федерации. Их правовой статус различен. Федеральная служба охраны Российской Федерации осуществляет функции обеспечения безопасности объектов государственной охраны, обеспечивает режим охраны зданий, строений и сооружений, в которых размещены федеральные органы власти, а также, совместно с ФАПСИ и Главным управлением специальных программ при Президенте Российской Федерации, противодействуют возможной утечке секретной информации по техническим каналам. При этом широкий спектр вопросов, касающихся защиты от определенных угроз, обеспечения режима секретности и собственной безопасности, требующих комплексного подхода, остается не охваченным. В данной ситуации просматривается отсутствие единого органа, который координировал бы на основе единого правового пространства, действия

вышеперечисленных спецслужб и федеральных органов государственной власти в вопросах комплексного обеспечения безопасности объектов государственной охраны от угроз, имеющих свое проявление в коррупционных явлениях, а также протекционизме и бюрократизме как явлениях способствующих коррупции в государственном аппарате.

Действующее российское законодательство, регулирующее общественные отношения в сфере обеспечения безопасности, представляет собой динамично развивающийся правовой институт. Вместе с тем теоретическое обеспечение совершенствования и практическое развитие нормотворчества явно не соответствуют уровню национальной значимости проблемы. Высшие должностные лица государства и их аппараты больше защищены от внешних, по отношению к ним, угроз. Вопросы правового обеспечения защиты от внутренней составляющей угрозе безопасности объектов государственной охраны несут на себе отпечатки приоритетов интересов власти над интересами гражданского общества.

В результате исследования правовой основы деятельности государственных органов в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, автор сделал следующие выводы:

1. В сфере правового регулирования обеспечения безопасности объектов государственной охраны в настоящее время используются не все имеющиеся резервы;

2. Для координации действия федеральных органов обеспечения национальной безопасности (в том числе и государственной охраны) на основе единого правового пространства необходимо создать коллегиальный орган в составе Совета Безопасности.

В третьей главе «Совершенствование нормативно-правового обеспечения безопасности объектов государственной охраны» сделан сравнительно-правовой анализ состояния государственной охраны в системе обеспечения безопасности и предложены методы и варианты их совершенствования, проанализированы правовые аспекты обеспечения безопасности объектов государственной охраны.

Проблема совершенствования нормативных и правовых норм обеспечения безопасности объектов государственной охраны, как одна из составных частей обеспечения национальной безопасности и подвид безопасности государства, имеет непосредственное отношение к реализации функции безопасности государства. Одним из главных факторов, который может определять направление и динамику развития правовой составляющей обеспечения безопасности объектов государственной охраны, по мнению автора, является соотношение намерений и потенциала. В настоящее время Федеральный закон « О государственной охране» — нормативный правовой акт высшей юридической силы, регулирует общественные отношения в деятельности российских федеральных органов государственной охраны и в деятельности некоторых иных государственных органов. В нем определяется предназначение государственной охраны, устанавливаются объекты данной охраны, полномочия федеральных органов государственной охраны.

Государственная охрана наряду с законодательными актами осуществляется на основе иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Важнейшим среди этих актов является Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1996 г. № 1136, которым утверждено Положение о Федеральной службе охраны Российской

Федерации. Согласно пункту 1 Положения, Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) есть федеральный орган государственной охраны, обеспечивающий в пределах своих полномочий безопасность лиц, подлежащих государственной охране в соответствии с Федеральным законом «О государственной охране». Определенный интерес представляют положения части 2 пункта 4 Положения: «Общественные объединения обязаны оказывать содействие ФСО России в решении возложенных на нее задач». Применяя эти правила на практике, сотрудникам ФСО России следует помнить, что они вступают в противоречие с отдельными нормами Федерального закона от 19 мая 1995г. «Об общественных объединениях», где обязанности такого объединения определяются самими его учредителями (участниками) в соответствии с уставом объединения (см. ч. 4 ст. 6, ст. 29 и др.).

Одним из важнейших нормативных положений Федерального закона является то, что применение негласных (конспиративных) методов в деятельности федеральных органов обеспечения государственной охраны возможно исключительно в пределах осуществления оперативно-розыскной деятельности (см. п. 2 ст. Л). Эта деятельность проводится в соответствии и по правилам, установленным в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности». Никакой иной деятельности Федеральная служба охраны Российской Федерации и Служба Безопасности Президента Российской Федерации, в которой можно было бы применять негласные силы и средства, в соответствии с российским законодательством проводить не должны.

Однако в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий, кроме указанных, участвуют и другие государственные органы. В

Федеральном законе изложен не закрытый (исключительный), а открытый (примерный) перечень субъектов, участвующих в государственной охране (см. ч. 2 ст. среди которых можно назвать, какие из них полномочны применять конспиративные силы и средства (причем не только в рамках оперативно-розыскной деятельности).

Следует отметить во многом декларативность содержания правил Федерального закона « О государственной охране» о контроле и надзоре (см. ст. 31 и 32/ Это обстоятельство, с одной стороны, создает значительные трудности на практике для контролирующих и надзирающих инстанций, а с другой — выводит из-под реального вневедомственного контроля значительную область правоотношений в сфере деятельности федеральных органов государственной охраны. Так, прокурорский надзор может проводиться только «за исполнением законов» (см. ч. 1 ст. 32/ То есть иные формы правореализации (соблюдение и использование законов правоприменителями), а равно наиболее важная для практической деятельности форма — применение законов надзору со стороны прокуратуры не подлежат.

Реальным контролем за деятельностью федеральных органов государственной охраны обладает только Президент Российской Федерации. «Создание, реорганизацию и упразднение федеральных органов государственной охраны осуществляет Президент Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством». (Статья 12 часть 4 Федерального закона «О государственной охране»). Соответственно именно Президент Российской Федерации дает распоряжения о предоставлении охраны тем или иным лицам (см. ст. 9 и ч. 3 ст. 12/ принимает решения о выделении органам охраны средств

вооружения и оснащения, включая специальные технические средства (см. ч. 1 ст. 30) и пр.

Основой, на которой построена система обеспечения безопасности объектов государственной охраны является Конституция Российской Федерации. Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Федеральный закон «О государственной охране» является регламентирующим правовым актом для деятельности органов обеспечения государственной охраны и обеспечения безопасности объектов государственной охраны.

В законе законодатель определил государственную охрану как функцию федеральных органов власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны. Однако статья 5 Закона выделяет органы государственной охраны как доминирующими в системе государственной охраны, а иные государственные органы относит только к участию в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов. Простой анализ показывает, что в данной ситуации отсутствует понимание безопасности, как безопасность объекта государственной охраны. В диссертационном исследовании автор дополняет понятийный аппарат в сфере государственной охраны следующими понятиями: безопасность объекта государственной охраны, безопасность охраняемого объекта, система охраны, непрерывность охраны.

Важнейшей задачей органов обеспечения безопасности объектов государственной охраны является организация охранных мероприятий во время визитов за рубеж. Следовательно, в области международного права и отношений по вопросам обеспечения безопасности объектов государственной охраны федеральные органы государственной охраны являются главенствующими, иные государственные органы обеспечения безопасности находятся в оперативном подчинении федеральным органам государственной охраны.

В статье 16 Федерального закона «О государственной охране» отмечено, что федеральные органы государственной охраны обеспечивают безопасность объектов государственной охраны и во взаимодействии с организациями независимо от форм собственности.

Правомерно отметить в этой части негосударственные охранные структуры. Однако правоотношения в данной сфере в настоящее время не отрегулированы. Методы деятельности частных охранных предприятий являются их собственностью и никаким образом не контролируются компетентными государственными органами.

По мнению автора, такие виды, как лицензирование деятельности охранных структур, учебная база и законодательное оформление отношений и методов их деятельности необходимо отнести к контрольным и разрешительным функциям федеральных органов обеспечения безопасности, в том числе и государственной охраны. Контрольные функции за соблюдением и исполнением законов возложить на Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Предложенный вывод требует более детального исследования.

Закрепление за государством роли гаранта всех видов

собственности, и придание негосударственным организациям определенного статуса в системе национальной безопасности позволит определить основные направления включения негосударственных организаций в качестве подсистемы обеспечения безопасности.

Государственные органы безопасности являются доминирующими в системе национальной безопасности, поэтому внедрение контроля над негосударственными структурами в сфере охранных мероприятий, выдачи лицензий, кадровой политике, оперативное подчинение во время проведения охранных и иных мероприятий государственного значения позволит противодействовать криминализации охранных предприятий и повысить уровень совместных мероприятий в сфере обеспечения безопасности личности, общества, государства.

Статья 5 Конституции Российской Федерации определяет федеративное устройство государства. Субъекты Российской Федерации имеют свои конституции, законодательства и уставы. Руководители субъектов Федерации являются высшими должностными лицами государства и входят в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Однако вопросы обеспечения безопасности руководителей субъектов Федерации решаются на уровне администраций этих субъектов. Поэтому уровень и степень их защиты, по мнению автора, не адекватен угрозам. Такое состояние требует своего адекватного разрешения.

Основываясь на результатах исследования нормативно-правового обеспечения безопасности объектов государственной охраны автор делает следующие выводы и предложения:

1. Большая часть специальной деятельности органов

государственной охраны в области обеспечения безопасности объектов государственной охраны остается вне контроля государства и общества;

2. Предложение о необходимости дополнения понятийного аппарата в сфере государственной охраны терминами: безопасность объекта государственной охраны, безопасность охраняемого объекта, система охраны, непрерывность охраны;

3. Рекомендации о законодательном урегулировании отношений органов обеспечения безопасности Российской Федерации с негосударственными охранными структурами;

4. Рекомендации по созданию законодательной основы обеспечения безопасности руководителей субъектов Федерации.

В заключении на основании результатов выполненных исследований в диссертации сформулированы выводы и предложения. В диссертационном исследовании рассмотрена и исследована сущность и социальное содержание института обеспечения безопасности государства. Исследование состояния правового обеспечения безопасности объектов государственной охраны показало, что практика законодательного регулирования в данной сфере еще очень далека от совершенства. Имеются существенные расхождения в понятийном аппарате в области государственной охраны. Недостаточна теоретическая база в сфере обеспечения безопасности, что существенно влияет на качество выпускаемых нормативных актов.

Правовое регулирование общественных отношений в сфере

обеспечении безопасности государства имело четко очерченный административно-правовой характер, т.к. функция обеспечения безопасности представляла собой производную от полицейской функции государства. Развитие законодательства об обеспечении безопасности государства всегда имело характерную классовую сущность, но в отдельные периоды российской истории было политизировано до уровня потери своего законодательно-правового начала. Поэтому современное российское законодательство, в период своего становления, оказалось без необходимого правового инструментария, а имеющийся нуждался в корректировке под существенно изменившуюся общественно-политическую ситуацию в стране.

Кроме того, существует зависимость уровня состояния защищенности объектов государственной охраны, государственного аппарата и правоотношений государственной службы от стабильности всей политической системы общества, наличия или отсутствия институтов гарантирующих стабильность и преемственность государственной службы в условиях смены парламентского состава, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Одна из причин высокого уровня коррупции в государственном аппарате современной России связана с различного рода его реорганизациями. Особенно остро этот вопрос стоит с государственными служащими, замещающими государственные должности Российской Федерации.

В научной работе представлены ряд выводов и предложений, которые могут быть использованы при организации деятельности органов обеспечения безопасности объектов государственной охраны и

совершенствования правового обеспечения их безопасности:

1. Необходима систематизация законодательных и других нормативно-правовых актов регламентирующих деятельность спецслужб в сфере обеспечения безопасности и обслуживания объектов государственной охраны;

2. Функция обеспечения безопасности объектов государственной охраны является важной составляющей системы национальной безопасности Российской Федерации;

3. Защита и обеспечение безопасности объектов государственной охраны в системе государственной власти должна достигаться разноуровневыми юридическими средствами, соответствующими правовому статусу объектов защиты и характеру реальных и потенциальных угроз;

4. Важной составляющей безопасности объектов государственной охраны является защищенность от угроз государственных аппаратов и правоотношений государственной службы;

5. Необходимо законодательное урегулирование отношений органов обеспечения безопасности Российской Федерации с негосударственными охранными структурами;

6. Анализ законодательства в области государственной охраны свидетельствует, что для его адекватного и однозначного понимания необходимо дополнить понятийный аппарат и привести его в соответствие с законодательными актами в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Безопасность объектов государственной охраны в правовом государстве, по глубокому убеждению автора исследования это, прежде всего отсутствие угроз гражданскому обществу, конкретной личности и государству.

Публикации. По теме диссертационного исследования и непосредственно связанной с ней проблематике автором был подготовлен и издан ряд материалов:

1. Лукаш С.А., Ефимов Д.Е. Развитие обстановки в республике Дагестан в 1998 году в количественных оценках. Информационный сборник "Безопасность"., №5-6., М.,1999.

2. Лукаш С.А. Правовые аспекты обеспечения безопасности объектов государственной охраны. Информационный сборник "Безопасность". №11-12.(51).,М.,1999.

3. Лукаш С.А. Сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательного регулирования обеспечения безопасности высших должностных лиц государства. Информационный сборник "Безопасность" ., №1-2.(52М).,2000.

4. Лукаш С.А. Практические рекомендации по ведению переговоров об освобождении заложников. Центр документации СБГ1 РФ. 1994г. рег.№ 1/10-421 ДСП в/ч 11488.

Зак.№ 35 Тир 60 экз. ПМБ РАГС 117606 Москва, ^ Вернадского, &4