автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Организационно-правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

На правах рукописи

иис!4ЬиБ8 1 Доилышцын Алексей Борисович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

05.26.02 - безопасность в чрезвычайных ситуациях (юридические науки)

Автореферат диссертации на соиска1ше ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург - 2008

003450681

Работа выполнена в Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор

Артамонова Галия Калимуловна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Григонис Эугениюс Пранович;

Ведущая организация Северо-Западный региональный центр МЧС России

заседании совета гссертаций

Д 05.003.06 при Санкт-Петербургском университете Государственной противопожарной службы МЧС России по адресу: 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 149.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета Государственной противопожарной службы МЧС России.

кандидат юридических наук Полянская Наталья Анатольевна

Защита состоится

часов на

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета доктор педагогических наук, кандидат юридических наук, профессор

Грешных А. А.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Начало XXI века ознаменовалось увеличением количества чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Динамичное развитие промышленности и иных сфер народного хозяйства, несомненно, способствуют улучшению качества жизни; однако, вмсстс с положительными моментами, технический прогресс порождает изменения климата, делает чрезвычайно высоким риск возникновения чрезвычайных ситуаций.

В этой связи наиболее актуальными становятся проблемы разработки новых и совершенствования имеющихся мер организационно-правового характера, которые способствуют повышению защищенности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Следует отметить, что на данный момент законодательством Российской Федерации организационно-правовые вопросы отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций урегулированы недостаточно. В национальных нормативных правовых актах о чрезвычайных и других кризисных ситуациях отсутствуют единые подходы к определению понятий и категорий, связанных с чрезвычайными ситуациями; нечетко определены полномочия государственных органов по их предупреждению и пресечению; не в полной мере урегулирован порядок применения соответствующих сил и средств. Кроме того, в текстах правовых актов имеются разночтения, и, в целом, не создана единая система правового обеспечения национальной безопасности и управления кризисами.

Еще одним существенным минусом является чрезмерно централизованный характер деятельности по ликвидации чрезвычайных ситуаций, и то, что ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций является прерогативой федеральной власти. Опыт ликвидации крупномасштабных чрезвычайных ситуаций свидетельствует, что основной объем мероприятий осуществляется под руководством федерального центра. Жесткая централизация власти, скрытие реальной информации о

чрезвычайной ситуации от населения приводят к недостаточной эффективности мероприятий по защите населения в зоне чрезвычайных ситуаций. С другой стороны, значительные негативные социально-экономические последствия кризисных ситуаций занимают промежуточное место, и главной их особенностью является региональный характер проблем, решение которых не представляется возможным без вмешательства федеральных структур государственной власти. Ликвидация катастрофических социально-экономических последствий не только ложится тяжелым бременем на экономику страны, но и порождает огромные социальные проблемы, которые остаются неразрешенными в течение многих лет.

Правовой механизм, призванный обеспечить защиту гражданского населения и организовать его эффективное жизнеобеспечение в условиях кризиса, определенный Федеральным конституционным законом № 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении», в нашей стране в полном объеме не был реализован ни разу. Не говоря уже о том, что каждый правовой режим должен иметь свою развитую правовую основу (включая должностные инструкции и инструкции населению о поведении в условиях кризиса).

Все это свидетельствует о том, что в России к настоящему времени не сформировался целостный правовой механизм обеспечения кризисного управления. Правовые предписания по-прежнему требуют в экстремальных условиях подкрепления «авторитета власти» и финансирования из федерального бюджета.

Таким образом, возникает необходимость научного и практического анализа существующего законодательства и механизма его воздействия на соответствующие общественные отношения, выработки практических рекомендаций по приведению вопросов правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к единому знаменателю. От того, насколько высоким будет качественный уровень правового регулирования в вышеуказанной сфере, будут зависеть эффективность реализации соответствующих мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Степень разработанности темы исследования. Организационно-правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются одним из важнейших элементов общественных отношений, отношений между человеком и государством. При чем в данном виде правоотношений защищаются, прежде всего, естественные права человека и гражданина, а согласно статьи 2 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, признание соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

Формирование различных способов государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (а также защиты населения и территорий от последствий различного рода кризисных ситуаций) сопряжено со значительными трудностями и требует решения важных теоретико-правовых вопросов, которые являются во многом новыми для науки. Однако, организационно-правовые основы регулирования отношений в данной области еще не получили должного освещения в научных работах, посвященных исследованию вопросов правовой регламентации управления безопасностью населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Вопросы правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций рассматривались в трудах O.A. Белькова, Ю.Л. Воробьева, В.П. Зимонина, С.Ф. Зыбина, H.A. Костенко, В.А. Рубанова, В.П. Сальникова, C.B. Степашина, В.И. Телегина, С.К. Шойгу и др.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие различные аспекты организационно-правового обеспечения безопасности населения и территорий в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также особенности правоприменительной практики в данной сфере общественных отношений.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы всесторонне исследовать организационно-правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Для достижения указанных целей предполагается решить следующие задачи:

- изучить и систематизировать имеющиеся научные источники, проанализировать и критически осмыслить действующее законодательство в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- исследовать опыт деятельности основных элементов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- обобщить правоприменительную практику МЧС России в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- выявить особенности развития института правового регулирования общественных отношений в условиях чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации;

- исследовать правовую основу системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях;

- изучить организационную основу системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях;

- проанализировать организационно-правовые особенности введения чрезвычайного положения при возникновении чрезвычайной ситуации;

- выявить пробелы и противоречия нормативных правовых норм различного уровня, сформулировать предложения по их устранению и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы познания: системно-научный, историко-правовой, сравнительно-правовой и другие методы.

Теоретическая основа исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды современных отечественных ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.К. Артамоновой, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, Г.Г. Бернацкого, В.Ю. Владимирова, В.В. Лазарева, Л.А. Николаевой, В.И. Рохлина, В.Д. Сорокина и других.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Конституции (Уставы), законы субъектов Российской Федерации и др.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертации обуславливается тем, что данная работа является самостоятельным, законченным исследованием монографического характера, в котором на основе обобщения и систематизации научно-теоретических и нормативных материалов анализируются организационно-правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В диссертации представлены полученные автором результаты теоретического и прикладного характера, имеющие важное значение для разрешения ряда задач по совершенствованию правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На защиту выносятся следующие основные положения.

1. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 30.10.2007) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» содержит дефиниции, определяющие чрезвычайную ситуацию, предупреждение чрезвычайных ситуаций, ликвидацию чрезвычайных ситуаций, зону чрезвычайной ситуации. Данный понятийный аппарат включает не весь перечень понятий, позволяющих раскрыть содержание деятельности по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях в полном объеме. В частности, в нем отсутствуют такие дифференцирующие определения, как техногенная и природная

чрезвычайная ситуация, стихийное бедствие, риск возникновения чрезвычайной ситуации, ее поражающий фактор и ряд других категорий, необходимых для понимания сущности и специфики той или иной чрезвычайной ситуации, которые предопределяют систему мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

2. В качестве законодательного акта, интегрирующего законодательство по веем уровням системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствия, а также обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, должен выступать федеральный закон в форме кодекса, регулирующего определенную межотраслевую группу общественных отношений (построенных как на началах субординации, так и координации), и рассчитанного на длительное применение.

Решающими факторами, определяющими форму систематизации анализируемого законодательства, являются: во-первых, возможность создания общих положений; во-вторых, целесообразность объединения разноотраслевых правовых институтов, подчиненных единой конечной социальной цели - обеспечение безопасности жизнедеятельности населения. Данный базовый закон позволит систематизировать нормы, обеспечивающие реализацию государственной политики в указанной области; придать необходимый статус государственным органам системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также конкретизировать обязанности и ответственность физических и юридических лиц в сфере предотвращения чрезвычайных ситуаций и действий в их условиях; сформулировать основные принципы правового и экономического регулирования системы обеспечения общественной безопасности, на которых будут базироваться нормативные правовые акты других уровней.

3. Кодифицированный законодательный акт, интегрирующий законодательство по всем направлениям предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, возглавляющий систему законодательства по данным направлениям, должен содержать правовые нормы различных отраслей права. При этом главной задачей систематизации должна служить

интеграция правовых институтов, являющихся общими и едиными для всей Российской Федерации, включая ее субъекты и муниципальные образования, либо составляющих основу правового регулирования, на которой будет основываться специфика нормативного решения вопросов обеспечения безопасности жизнедеятельности населения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Это означает, что данный законодательный акт должен трактовать предмет регулирования не с точки зрения особой предметной определенности отношений в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, ликвидации их последствий и обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, а с позиции видов общественных связей, которые требуют интеграции и единого правового регулирования на федеральном уровне.

4. Анализ положений постановления Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», также постановления Правительства от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» не позволяет получить четкого представления о том, какое из структурных элементов Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) должно осуществлять оценку чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в части определения их уровня и, как следствие, степени угрозы для населения. Реализацию данной аналитической функции необходимо возложить на национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России, как орган, аккумулирующий и контролирующий все информационные потоки о чрезвычайных ситуациях.

5. Представляется целесообразным нормативно закрепить четкие правовые основания привлечения сил и средств МЧС России в целях восстановления нормального функционирования территорий в зонах проведения миротворческих операций. Необходима тщательная работа по предельно точному законодательному определению правовых форм взаимодействия сил МЧС России и других структур правоохранительной

службы в ситуациях подобного рода; выработке правового механизма принятия обоснованных решений по использованию сил МЧС России.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что положения и выводы, формулируемые и обоснованные в диссертации, вносят определенный вклад в совершенствование законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в научные исследования по данной проблематике.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы:

- в последующих научных разработках по данной проблематике;

- в правотворческой деятельности при разработке и обосновании положений, связанных с совершенствованием действующего законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по соответствующим учебным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. Результаты исследования нашли отражение в публикациях по теме, а также в выступлениях автора на следующих научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (СПб университет ГПС МЧС России, 30-31 октября 2007 года); научно-практическая конференция «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (СПб университет ГПС МЧС России, 23- 24 апреля 2008 года), а также в опубликованных автором иных научных работах.

Структура и объем диссертационного исследования.

Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка из 140 наименований. Основной текст диссертации изложен на 164 страницах.

и

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются степень ее разработанности, объект и предмет исследования, его цели и задачи, методологическая база и научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов исследования.

Глава 1. «Развитие института правового регулирования чрезвычайной ситуации в Российской Федерации» состоит из двух параграфов: «Особенности чрезвычайной ситуации как объекта правового регулирования» (параграф 1.1) и МЧС России как субъект регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (параграф 1.2).

В начале первого параграфа диссертант отмечает, что формирование методологии государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а так же защиты населения и территорий от последствий различного рода кризисных ситуаций, сопряжено со значительными трудностями и требует решения важных теоретико-правовых вопросов, во многом новых для науки.

Вследствие терминологического разночтения в действующем законодательстве о чрезвычайных ситуациях и иных подобных обстоятельствах, которые можно назвать кризисными, в законодательных актах не сформирован единый правовой механизм обеспечения кризисного управления в Российской Федерации. В законодательстве для определения кризисных ситуаций используются различные термины. Далее диссертант перечисляет эти термины и законы, в которых данные термины используются, а также проводит их сравнительно-правовой анализ. На его основе формулируется вывод о необходимости использования специального универсального термина (он предлагает назвать его «кризисная ситуация»), который охватывал бы не только природные и техногенные аварии и катастрофы, но и другие чрезвычайные события.

Далее автор приводит критерии разграничения кризисных ситуаций: временной, пространственный, социальный, эпидемиологический, экологический и другие. По мнению автора, наличие некоторых параметров или их составных частей, качественно описывающих критерии кризисных ситуаций, является необходимым условием для отнесения ситуации к экстремальной, но недостаточными условием для определения ситуации в качестве чрезвычайной.

После этого автор выделяет критерии и элементы кризисных ситуаций, преследуя цель выявить, какие стороны таких ситуаций влияют на характер, вид деятельности органов государственной власти и управления по их устранению, преодолению, т.е. целенаправленному сдерживанию в определенных рамках и трансформированию в нормальную, естественную обстановку.

Затем автор акцентирует внимание на том, что социально-экономические последствия любой кризисной ситуации зависят, как от прямого ущерба, связанного с воздействием поражающих факторов на население, материальные и культурные ценности, так и от косвенных и долгосрочных последствий аварии, катастрофы или стихийного бедствия.

С учетом прямой, косвенной и долгосрочной составляющих ущерба, причиненного в результате аварии, катастрофы или террористического акта населению, социально-экономические последствия целесообразно разделить на незначительные, существенные и катастрофические (принявшие форму национального бедствия). Незначительные социально-экономические последствия не оказывают существенного влияния на жизнедеятельность населения и экономику пострадавшего региона. Негативные последствия кризисных ситуаций устраняются собственными силами под руководством местной администрации.

Ликвидация катастрофических социально-экономических последствий является прерогативой федеральной власти. Ликвидация таких кризисных ситуаций не только ложится тяжелым бременем на экономику страны, но и порождает огромные социальные проблемы, некоторые их которых не могут быть разрешены в течение многих лет.

В завершении первого параграфа диссертант отмечает, что правовая регламентация режима подавления кризисной ситуации необходима для поддержания его легитимности, соблюдения Конституции РФ и международных обязательств России в области защиты прав человека, создания необходимых условий жизнедеятельности населения. Автором высказывается мнение, что основы правового механизма управления кризисами должны быть закреплены в системообразующем Федеральном Законе в форме кодекса, регулирующего определенную межотраслевую группу общественных отношений, положения которого конкретизировались бы в законах, регламентирующих виды государственной деятельности в условиях кризиса (например, «О порядке применения Вооруженных Сил в вооруженных конфликтах», «О гражданском контроле над Вооруженными Силами» и др.). С их учетом должны быть скорректированы законы, определяющие задачи, структуру и полномочия силовых ведомств. Кроме этого, каждый правовой режим должен иметь свою развитую правовую основу, включая должностные инструкции и инструкции населению о поведении в условиях кризиса.

Во втором параграфе диссертант рассматривает МЧС России, как субъект регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

В начале параграфа автор рассматривает концептуальные положения развития одной из крупнейших федеральных группировок спасательных сил страны предназначенной для ликвидации чрезвычайных ситуаций: группировки сил МЧС России (силы РСЧС), ее создание, значение, структуру (войск гражданской обороны (ГО), аварийно-спасательных служб (АСС) и аварийно-спасательных формирований (АСФ), сил государственной противопожарной службы (111С).

Далее диссертант отмечает, что в период существования РСЧС возникают проблемы повышения управляемости, надежности и эффективности этой большой системы. Для выхода из сложившейся ситуации автор предлагает принять закон о Государственной спасательной службе.

Затем автором анализируются организационно-экономические тенденции, которые наблюдаются в России в последние годы в развитии спасательных сил МЧС России. В частности, диссертантом отмечается, что АСС и АСФ присущ недостаток - невысокая эффективность их реагирования на чрезвычайные ситуации регионального характера. Этот недостаток обусловливает необходимость скорейшего осуществления мероприятий, направленных на усиление ТСО (территориальных спасательных отрядов) и спасательных отрядов органов местного самоуправления (СООМС), увеличение числа ТСО и СООМС, усиление региональных АСС и АСФ МЧС России, рациональное размещение на территории страны (территориях субъектов Российской Федерации) региональных поисково-спасательных отрядов (РПСО) и их филиалов, оптимизацию организационно-штатной структуры РПСО и их филиалов (с учетом опыта ликвидации ЧС, характерных для региона, на территории которого размещаются РПСО), повышение эффективности АСС и АСФ экстренного реагирования на ЧС федерального уровня. Диссертантом также делаются обобщающие выводы но развитию АСС и АСФ.

По мнению диссертанта, развитие сил МЧС России в настоящее время должно строиться на основе интеграции и диверсификации их составляющих.

Интеграция - это процесс взаимного объединения и приспособления отдельных структурных и функциональных элементов организаций (в данном случае составляющих сил МЧС России - АСС и АСФ, сил ГПС), углубление взаимодействия последних, развитие связей между этими организациями и группировками сил других федеральных ведомств и субъектов. Диверсификация - расширение сферы и изменение вида профессиональной деятельности, услуг (продукции), оказываемых организацией (предприятием), освоение новых видов услуг с целью повышения эффективности и получения экономической и (или) иной выгоды. Содержательно диверсификация и интеграция тесно связаны, и, как методы повышения эффективности деятельности, они широко применяются в экономике.

В заключительной части второго параграфа диссертант отмечает, что в ближайшей перспективе необходимо осуществлять научную оценку целесообразности и возможности создания единой группировки спасательных сил МЧС России с единым органом управления, имеющим статус юридического лица. На основе этой оценки желательно принять политическое решение, и в случае положительного результата - приступить к практическому воплощению данной идеи, а именно - к окотанию первого десятилетия текущего века осуществить структурную реорганизацию группировки спасательных сил МЧС России, создать необходимое нормативно-правовое и нормативно-методическое обеспечение организации и деятельности этих сил.

Глава 2 «Система обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях» состоит из трех параграфов: «Правовая основа системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях» (параграф 2.1); «Организационная основа системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях» (параграф 2.2); «Организационно-правовые особенности введения чрезвычайного положения при возникновении чрезвычайной ситуации» (параграф 2.3).

В первом параграфе исследовано федеральное законодательство в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. Прежде всего, изучению подвергались Закон РФ «О безопасности» и Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об обороне» и др.

Диссертант в начале первого параграфа отмечает, что состояние готовности Российской Федерации к защите жизненно важных потребностей и интересов личности, общества и государства достигается за счет создания системы обеспечения общественной безопасности. Главной целью системы обеспечения общественной безопасности является создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации. Для ее реализации разрабатывается и принимается

система правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественной безопасности, определяются основные направления деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения общественной безопасности, а также определяются механизмы контроля и надзора за их деятельностью.

Методология решения вопросов о системе обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях основывается на оценках Закона Российской Федерации «О безопасности», Концепции национальной безопасности Российской Федерации и в первую очередь - Доктрины общественной безопасности, которая разрабатывается в настоящее время государством.

Затем автором анализируются Закон РФ «О безопасности» и выделяется следующие основные задачи этой системы.

1. Проведение единой государственной политики в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиты жизни и здоровья людей, материальных и культурных ценностей, окружающей среды при их возникновении в мирное время. Выявление и прогнозирование жизненно важных интересов личностей, общества и государства; оценка состояния общественной безопасности, прогнозирование ее динамики, разработка, обеспечение и реализация политики государства в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства; комплексное планирование и реализация программ деятельности исполнительных структур в целях обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, государства и общества в условиях действия возникающих и прогнозируемых угроз.

2. Формирование системы экономических и правовых мер по обеспечению защиты личности, государства и общества. Эта задача предполагает определение гражданско-правовой ответственности за причиненный ущерб, создание государственных норм и стандартов, определяющих порядок проведения надзора, экспертизы, лицензирования, организацию страхования от чрезвычайных ситуаций,

различных фондов, резервов, непосредственно не связанных с функционированием экономики.

3. Осуществление государственных целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, защиты человека и среды его обитания, повышение устойчивости функционирования объектов народного хозяйства и социальной сферы при возникновении чрезвычайных ситуаций. В соответствии с третьей задачей государственные целевые и научно-технические программы реализуются соответствующими органами государственной власти и управления с целью координации финансовой, кредитной, налоговой и инвестиционной политики и снижения их дестабилизирующего воздействия и др.

После этого соискателем проводится краткий анализ правового регулирования проблем обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях в США, странах ЕЭС и Японии, в результате чего он делает вывод, что они эволюционно шли от создания частных законов по отдельным видам опасностей к формированию в 70-80-х годах законов общего, концептуального действия, которые сегодня и определяют национальную политику в этой области. В этой связи зарубежный опыт позволяет учесть мировой уровень развития национального законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также использовать его в практике создания механизма правового регулирования этой проблемы в Российской Федерации.

Далее диссертант определяет, что одним из наиболее актуальных направлений при выработке научно-обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования правоотношений в сфере общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях является обеспечение приоритета закона. Автором отмечается, что установленная ст. 56 Конституции РФ норма о введении чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных ее местностях критикуется международным сообществом. При этом диссертант рассматривает различные точки зрения.

Далее диссертант отмечает, что анализ положений постановления Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также постановления Правительства от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» не позволяет получить четкого представления о том, какой из структурных элементов РСЧС должен осуществлять оценку чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в части определения их уровня и, как следствие, степени угрозы для населения. По мнению автора, реализацию данной аналитической функции необходимо возложить на национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России, как орган, аккумулирующий и контролирующий все информационные потоки о чрезвычайных ситуациях.

В заключительной части параграфа диссертант отмечает, что анализ действующих правовых актов в сфере обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, свидетельствует о том, что они пока не создают достаточных нормативных предпосылок для обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в полном объеме и предлагает издание нового законодательного акта - Кодекса безопасности жизнедеятельности.

Во втором параграфе автор исследует организационные основы системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

Диссертант в начале параграфа отмечает, что система обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях включает в себя следующие субъекты: государство, негосударственные формирования и граждан. Среди государственных органов автор особо отмечает Вооруженные Силы и другие войска, среди задач которых, в частности, выделяются: предупреждение экологических катастроф и других чрезвычайных ситуаций, ликвидация . их последствий; организация гражданской и территориальной обороны; обеспечение технического

прикрытия и восстановления коммуникаций; обеспечение информационной безопасности.

Далее, автор приходит к выводу, что современная система субъектов обеспечения общественной безопасности в основном сформирована. Однако, данная система далека от оптимального ее варианта. Прежде всего, не завершено формирование системы исполнительной власти, охватывающей всс сферы безопасности.

Негосударственная система обеспечения общественной безопасности состоит из общественных и иных формирований, создаваемых в установленном порядке.

Граждане участвуют в обеспечении общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в составе специализированных общественных формирований либо непосредственно в соответствии с законом.

Соискатель отмечает, что общее руководство государственными органами обеспечения общественной безопасности в соответствии со ст. 11 Закона Российской Федерации «О безопасности» осуществляет Президент Российской Федерации, он же и возглавляет Совет Безопасности. Затем диссертантом перечисляются основные задачи Совета Безопасности Российской Федерации.

По мнению диссертанта, исполнительная власть в системе органов обеспечения общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях занимает особое место, обусловленное особенностями задач рассматриваемого периода деятельности. От эффективности ее работы в решающей степени зависит непосредственное обеспечение общественной безопасности. Наряду с основными задачами и функциями, осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в повседневной деятельности, в чрезвычайных ситуациях на них в соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным Правительством Российской Федерации № 794 от 30.12.2003 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» возлагается ряд функций с учетом внезапно

возникающих задач. Однако, эти задачи и функции характерны для органов исполнительной власти только в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Но чрезвычайные ситуации могут носить и социальный характер. Далее диссертантом приводятся функции, которые необходимо возложить на федеральные органы исполнительной власти.

В заключительной части параграфа автор высказывает мысль о необходимости усиления региональной составляющей для усиления действенной системы субъектов обеспечения общественной безопасности. Кроме того, отмечается, что при формировании системы обеспечения общественной безопасности недостаточно учитываются особенности ее функционирования при чрезвычайных ситуациях социального характера.

В третьем параграфе диссертант рассматривает организационно-правовые особенности введения чрезвычайного положения при возникновении чрезвычайной ситуации.

В начале параграфа диссертант отмечает, что важным элементом государственно-правовой системы и обязательным компонентом системы национальной безопасности страны является конституционный институт чрезвычайного положения. Регулирование основ этого института носит конституционный характер, регламентируется на уровне конституционных требований, и это является одной из правовых гарантий предотвращения или нейтрализации кризисных социальных явлений, ликвидации последствий природных катаклизмов, а также мерой недопущения возможных злоупотреблений властными полномочиями со стороны государственных органов, защита политических, экономических и социальных прав и свобод граждан (а в федеративных государствах - и прав субъектов Федерации) в период чрезвычайного положения.

Далее в диссертации проводится анализ Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актов, который позволяет выделить рад исходных положений при решении вопросов правового статуса населения в условиях чрезвычайного положения, выделяются группы возможных обстоятельств для введения чрезвычайного положения.

Затем диссертант определяет законодательный комплекс мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения, а также силы и средства, задействованные при данном правовом режиме. Среди которых выделяются следующие:

а) чрезвычайное положение по своему содержанию, как и иные чрезвычайные ситуации, объективно и представляет реальную угрозу безопасности населения; при этом необходимость и существо принимаемых мер определяет содержание этой угрозы, условия, при которых она может реализоваться либо уже реализуется, а не простое усмотрение власти;

б) по форме чрезвычайное положение как особый правовой режим, осуществляемый в определенных пределах должно основываться на конституционных нормах и международных обязательствах Российской Федерации и устанавливаться в каждом отдельном случае в определенных законом рамках с учетом особенностей регулируемой ситуации, действительных интересов государства, общества, населения территории, отдельных граждан;

в) правовой режим направлен на достижение или восстановление нормальных, обычных условий жизнедеятельности в определенных границах и одновременно связан с принятием экстраординарных мер, ограничивающих суверенитет личности; он охватывает сложный комплекс регулирующих и охранительных мер, требует высоких затрат в ресурсном и социально-психологическом отношении;

г) введение и осуществление чрезвычайного положения во многом связано с проблемой ответственности, которая может порождаться действиями, вызвавшими необходимость особого режима, а также противодействием порядку чрезвычайного положения, либо превышением власти в этой ситуации, либо халатностью или некомпетентностью власти; эта ответственность может носить политический, государственно-правовой и иной характер.

В заключительной части параграфа диссертант указывает, что попытка провести анализ условий введения чрезвычайного положения при возникновении чрезвычайной ситуации природного и техногенного

характера носит теоретический характер, так как в нашей стране отсутствует достаточная практика введения такой меры вообще, а при авариях и катастрофах такой практики нет. Вместе с тем правовой механизм чрезвычайного положения, определенный действующим законодательством, содержит достаточный объем властных полномочий органов исполнительной власти для нормализации ситуации при любой чрезвычайной ситуации. Однако, остаются крупные проблемы, требующие более тщательного анализа. Решение этих и других проблем возможно только при проведении комплексных исследований с привлечением ведущих научно-исследовательских учреждений Министерства юстиции РФ, МВД РФ, Генеральной прокуратуры РФ, МЧС России и др.

В заключении подводятся итоги и формируются выводы и основные предложения, вытекающие из диссертационного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах.

1. Доильницын А.Б. Обзор и анализ основных законодательных и иных нормативных правовых актов по охране труда, касающихся сферы профессиональной деятельности сотрудников Государственной противопожарной службы МЧС России // Жизнь и безопасность. - 2004. - № 3- 4. (в соавт.) 0,5/ 0,2 п.л.

2. Доильницын А.Б. О системе законодательства Российской Федерации в области подготовки специалистов по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Вестник Санкт-Петербургского института ГПС МЧС России. - 2006. -№ 4 (15). 0,6 п.л.

3. Доильницын А.Б. Правовая основа системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях // Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам: Материалы III Междунар. науч.-практ. конф., Санкт-Петербург, 30-31 октября 2007 года - СПб.: СПб университет ГПС МЧС России, 2007. 0,2 п.л.

4. Доильницын А.Б. Проблемы правового регулирования деятельности МЧС России по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Сервис

безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы: Материалы Междунар. науч.-практ. конф., Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 года -СПб.: СПб университет ГПС МЧС России, 2008. 0,1 п.л. 5. Доильницын А.Б. Некоторые аспекты создания системы независимой оценки рисков в области пожарной безопасности, гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера // Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы: Материалы Междунар. науч.-практ. конф., Санкт-Петербург, 23-24 апреля 2008 года. - СПб.: СПб университет ГПС МЧС России, 2008. (в соавт.) 0,4/ 0,2 п.л.

Подписано в печать 14.08.2008 Печать офсетная_

Формат 60* 84 i/i6 Тираж 100 экз.

Объем 1 п.л.

Отпечатано в Санкт-Петербургском университете ГПС МЧС России 196105, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 149

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Развитие института правового регулирования ЧС в Российской Федерации.

1.1. Особенности чрезвычайной ситуации как объекта правового регулирования.

1.2. МЧС как субъект регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации ЧС.

Глава 2. Система обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

2.1. Правовая основа системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях.

2.2. Организационная основа системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях.

2.3. Организационно-правовые особенности введения ЧП при возникновении ЧС.

Актуальность темы исследования. Начало XXI века ознаменовалось увеличением количества чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Динамичное развитие промышленности и иных сфер народного хозяйства, несомненно,' способствуют улучшению качества жизни; однако, вместе с положительными моментами, технический прогресс порождает изменения климата, делает чрезвычайно высоким риск возникновения чрезвычайных ситуаций.

В этой связи наиболее актуальными становятся проблемы разработки новых и совершенствования имеющихся мер организационно-правового характера, которые способствуют повышению защищенности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Следует отметить, что на данный момент законодательством Российской Федерации организационно-правовые вопросы отношений в области предупреждения и- ликвидации чрезвычайных ситуаций урегулированы недостаточно. В национальных нормативных правовых актах о чрезвычайных и других кризисных ситуациях отсутствуют единые подходы к определению понятий и категорий, связанных с чрезвычайными ситуациями; нечетко определены. полномочия государственных органов-по их предупреждению и пресечению; не в полной мере урегулирован порядок применения соответствующих сил и средств. Кроме того, в текстах правовых актов имеются разночтения, и, в целом, не создана единая система правового обеспечения национальной безопасности и управления кризисами.

Еще одним существенным минусом является чрезмерно централизованный характер деятельности по ликвидации чрезвычайных ситуаций, и то, что ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций является прерогативой федеральной власти. Опыт ликвидации крупномасштабных чрезвычайных ситуаций свидетельствует, что основной объем мероприятий осуществляется под руководством федерального центра. Жесткая централизация власти, скрытие реальной информации о чрезвычайной ситуации от населения приводят к недостаточной эффективности мероприятий по защите населения в зоне чрезвычайных ситуаций. С другой стороны, значительные негативные социально-экономические последствия кризисных ситуаций занимают промежуточное место, и главной их особенностью является региональный характер проблем, решение которых не представляется возможным без вмешательства федеральных структур государственной власти. Ликвидация катастрофических социально-экономических последствий не только ложится тяжелым бременем на экономику страны, но и порождает огромные социальные проблемы, которые остаются неразрешенными в течение многих лет.

Правовой механизм, призванный обеспечить защиту гражданского населения и организовать его эффективное жизнеобеспечение в условиях кризиса, определенный Федеральным1 конституционным законом № 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении», в нашей стране в полном объеме не был реализован ни разу. Не говоря уже о том, что каждый правовой режим должен иметь свою развитую правовую, основу (включая должностные инструкции и инструкции населению о поведении в условиях кризиса).

Все это свидетельствует о том, что в России к настоящему времени не сформировался целостный правовой механизм обеспечения кризисного управления. Правовые предписания по-прежнему требуют в экстремальных условиях подкрепления \ «авторитета власти» и финансирования из федерального бюджета.

Таким образом, возникает необходимость научного и практического анализа существующего законодательства и механизма его воздействия на соответствующие общественные отношения, выработки практических рекомендаций по приведению вопросов правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к единому знаменателю. От того, насколько высоким будет качественный уровень правового регулирования в вышеуказанной сфере, будут зависеть эффективность реализации соответствующих мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Степень разработанности темы исследования. Организационно-правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются одним из важнейших элементов общественных отношений, отношений между человеком и государством. При чем в данном виде правоотношений защищаются, прежде всего, естественные права человека и гражданина, а согласно статьи 2 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью, признание соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Формирование различных способов государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (а также защиты населения и территорий от последствий- различного рода кризисных ситуаций) сопряжено - со значительными трудностями и требует решения важных теоретико-правовых вопросов, которые являются во многом новыми для- науки. Однако; организационно-правовые основы, регулирования* отношений в» данной* области- еще не получили должного. освещения в научных работах, посвященных исследованию- вопросов правовой регламентации управления, безопасностью населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Вопросы правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций рассматривались в трудах О.А. Белькова, Ю.Л. Воробьева, В.П. Зимонина, С.Ф. Зыбина, Н.А.

Костенко, В.А. Рубанова, В.П. Сальникова, С.В. Степашина, В.И. Телегина, С.К. Шойгу и др.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие различные аспекты организационно-правового обеспечения безопасности населения и территорий в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также особенности правоприменительной практики в данной сфере общественных отношений.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы всесторонне исследовать организационно-правовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Для достижения указанных целей предполагается решить следующие задачи: изучить и систематизировать имеющиеся научные источники, проанализировать и критически осмыслить действующее законодательство в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; исследовать опыт деятельности основных элементов Единой государственной- системы предупреждения- и ликвидации^ чрезвычайных ситуаций; обобщить правоприменительную практику МЧС России в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; выявить особенности развития института правового регулирования общественных отношений в условиях чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации; исследовать правовую основу системы обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях; изучить организационную основу системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях; проанализировать организационно-правовые особенности введения чрезвычайного положениями возникновении чрезвычайной ситуации; выявить пробелы и противоречия нормативных правовых норм различного уровня, сформулировать предложения по их устранению и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы познания: системно-научный, историко-правовой, сравнительно-правовой и другие методы.

Теоретическая основа исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды современных > отечественных ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.К. Артамоновой, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, Г.Г. Бернацкого, В.Ю. Владимирова, В.В. Лазарева, JI.A. Николаевой, В.И. Рохлина, В^Д. Сорокина и других.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской»Федерации, Постановления. Правительства Российской' Федерации, Конституции (Уставы), законы субъектов Российской Федерации и др.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Научная новизна диссертации обуславливается тем, что данная работа является самостоятельным, законченным исследованием монографического характера, в котором на основе обобщения и систематизации научно-теоретических и нормативных материалов анализируются организационноправовые основы регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В диссертации представлены полученные автором результаты теоретического и прикладного характера, имеющие важное значение для разрешения ряда задач по совершенствованию правового регулирования отношений в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На защиту выносятся следующие основные положения.

1. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 30.10.2007) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» содержит дефиниции, определяющие чрезвычайную ситуацию, предупреждение чрезвычайных ситуаций, ликвидацию чрезвычайных ситуаций, зону чрезвычайной ситуации. Данный понятийный аппарат включает не весь перечень понятий, позволяющих раскрыть содержание деятельности по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях в полном объеме. В частности, в нем отсутствуют такие-дифференцирующие определения, как техногенная и природная чрезвычайная ситуация, стихийное бедствие, риск возникновения чрезвычайной ситуации, ее поражающий фактор и ряд других категорий, необходимых для понимания сущности и специфики той или иной чрезвычайной ситуации, которые предопределяют систему мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

2. В качестве законодательного акта, интегрирующего законодательство по всем,уровням системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствия, а также обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, должен выступать федеральный закон в форме кодекса, регулирующего определенную межотраслевую группу общественных отношений (построенных как на началах субординации, так и координации), и рассчитанного на длительное применение.

Решающими факторами, определяющими форму систематизации анализируемого законодательства, являются: во-первых, возможность создания общих положений; во-вторых, целесообразность объединения разноотраслевых правовых институтов, подчиненных единой конечной социальной цели - обеспечение безопасности жизнедеятельности населения. Данный базовый закон позволит систематизировать нормы, обеспечивающие реализацию государственной политики в указанной области; придать необходимый статус государственным органам системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также конкретизировать обязанности и ответственность физических и юридических лиц в сфере предотвращения чрезвычайных ситуаций и действий в их условиях; сформулировать основные принципы правового и экономического регулирования системы обеспечения общественной безопасности, на которых будут базироваться нормативные правовые акты других уровней.

3. Кодифицированный законодательный акт, интегрирующий законодательство по всем направлениям предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, возглавляющий систему законодательства по данным направлениям, должен содержать правовые нормы различных отраслей права. При этом'главной задачей систематизации должна служить интеграция правовых институтов, являющихся общими и едиными для, всей Российской Федерации, включая ее субъекты и муниципальные образования; либо составляющих основу правового регулирования, на которой будет основываться специфика нормативного решения вопросов обеспечения безопасности жизнедеятельности населения субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Это означает, что данный законодательный акт должен трактовать предмет регулирования не с точки зрения особой предметной определенности отношений в области предупреждения чрезвычайных ситуаций,, ликвидации их последствий и обеспечения? безопасности жизнедеятельности населения, а с позиции: видов общественных связей, которые требуют интеграции и единого правового регулирования на федеральном уровне.

4. Анализ положений постановления Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», также постановления Правительства от 30.12.2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» не позволяет получить четкого представления о том, какое из структурных элементов Единой государственной системы предупреждения, и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) должно осуществлять оценку чрезвычайных, ситуаций природного и техногенного характера в части- определения их уровня* и, как следствие, степени угрозы для, населения: Реализацию данной аналитической функции; необходимо? возложить на национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России, как орган, аккумулирующий и контролирующий все информационные потоки о чрезвычайных, ситуациях.

5. Представляется: целесообразным нормативно* закрепить четкие, правовые основания привлечения сил и средств; МЧС России в целях восстановления; нормального функционирования территорий? в зонах проведения; миротворческих; операций; Необходима? тщательная: работа по предельно точному законодательному определению; правовых форм взаимодействия сил МЧС России и других структур правоохранительной^ службы в ситуациях подобного рода; выработке правового механизма принятия^ обоснованных решений по использованию сил МЧС России.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что положения и выводы, формулируемые и обоснованные в диссертации, вносят определенный вклад в совершенствование законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций,, а также в научные исследования по данной проблематике.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования могут быть использованы:

- в последующих научных разработках по данной проблематике;

- в правотворческой деятельности при разработке и обосновании положений, связанных с совершенствованием действующего законодательства в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по соответствующим учебным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России. Результаты исследования нашли отражение в публикациях по теме, а также в выступлениях автора на следующих научно-практических конференциях: Международная научно-практическая конференция «Технические средства противодействия террористическим и криминальным взрывам» (СПб университет ГПС МЧС России, 30-31 октября 2007 года); научно-практическая конференция «Сервис безопасности в России: опыт, проблемы, перспективы» (СПб университет ГПС МЧС России, 23- 24 апреля 2008 года), а также в опубликованных автором иных научных работах.

Структура и объем диссертационного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, библиографического списка из 140 наименований. Основной текст диссертации изложен на 164 страницах.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Формирование методологии государственного управления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а так же защиты населения и территорий от последствий различного рода кризисных ситуаций сопряжено со значительными трудностями и требует решения важных теоретико-правовых вопросов, во многом новых для науки.

Вследствие терминологического разночтения в действующем законодательстве о чрезвычайных ситуациях и других кризисных ситуациях, в законодательных актах не сформирован единый правовой механизм обеспечения кризисного управления в Российской Федерации.

В российском законодательстве о чрезвычайных и других кризисных ситуациях представленном в федеральных конституционных законах отсутствуют единые подходы к определению кризисных ситуаций и их классификации, меры по их локализации и пресечению расплывчаты, нечетко определены полномочия государственных органов по их предупреждению и пресечению, не урегулирован порядок применения соответствующих сил и средств. Кроме того, в текстах законов используется несогласованная терминология, имеются разночтения и, в целом, не создается единая система правового обеспечения национальной безопасности и управления кризисами. По нашему мнению, понятие «кризисная ситуация» хотя не является строго конкретным, вполне отражает в собирательном смысле состояние кризиса на определенной территории, где уже реализовались различные по характеру, продолжительности и масштабам угрозы, жизненно важным интересам личности и общества. Именно обстановка, сложившаяся в результате техногенной аварии, опасного природного явления или иного бедствия является кризисной ситуацией, а не собственно техногенная авария, террористический акт или природная катастрофа.

Еще одним существенным минусом является чрезмерно централизованный характер деятельности по ликвидации чрезвычайных ситуаций, то, что ликвидация является прерогативой федеральной власти. Опыт ликвидации крупномасштабных чрезвычайных ситуаций свидетельствует, что основной объем мероприятий осуществлялся под руководством федерального центра. Жесткая централизация власти, скрытие реальной информации о чрезвычайной ситуации от населения привели к неэффективности мероприятий по защите населения в зоне чрезвычайных ситуаций. С другой стороны, существенные социально-экономические последствия кризисных ситуаций занимают промежуточное место и главной их особенностью является региональный характер проблем, решение которых просто требует вмешательства федеральных структур государственной власти. Ликвидация катастрофических социально-экономических последствий не только ложится тяжелым бременем на экономику страны, но и порождает огромные социальные проблемы, которые не могут быть разрешены в течение многих лет.

Правовой механизм, призванный обеспечить защиту гражданского населения и организовать его эффективное жизнеобеспечение в условиях кризиса, определенный Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» ни разу в нашей стране в полном объеме не был реализован. Не говоря уже о том, что каждый правовой режим должен иметь свою развитую правовую базу (включая должностные инструкции и инструкции населению о поведении в условиях кризиса).

Все это свидетельствует, что в России к настоящему времени не сформировался целостный правовой механизм обеспечения кризисного управления. Правовые предписания по-прежнему требуют в экстремальных условиях подкрепления «авторитета власти» и финансирования из федерального бюджета.

Таким образом, приведенный анализ правового понятия «кризисная ситуация», а так же исследование механизма действия права в экстремальных условиях позволяет говорить об особой области деятельности государства, реализации специфического комплекса мероприятий.

Анализ действующих правовых актов в сфере обеспечения общественной безопасности при ЧС, свидетельствует о том, что они пока не создают достаточных нормативных предпосылок для обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях. Основные недостатки современной правовой базы обеспечения общественной безопасности сводятся к следующему:

Во-первых, их значительная часть устарела и не отражает сегодняшних потребностей защиты объектов общественной безопасности.

Во-вторых, действующее законодательство не содержит системы норм, обеспечивающих эффективную защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций различного характера.

В-третьих, медленное устранение пробелов в законодательстве приводит к заполнению этих «ниш» подзаконными актами, нередко противоречащих закону и ущемляющих законные права и интересы граждан, государственных и общественных организаций.

В-четвертых, не завершено нормативное обеспечение организации и деятельности субъектов обеспечения общественной безопасности, что препятствует их эффективной работе.

В этой связи, выработка проблем в структуризации самого понятия научно-обоснованной и последовательной стратегии дальнейшего регулирования указанных общественных отношений требует решения существенных и противоречивых общественной безопасности и его соотношения с иными категориями и явлениями; в выделении значимых и системообразующих законов концептуального характера; в выявлении пробелов, несоответствий в законодательстве; в обеспечении целостного восприятия законов, через них - систему управления и ответственность в данной сфере; в показе преемственности и взаимоотношении между отраслями российского права. Это разрешение могло бы найти в разработке нового законодательного акта — основ законодательства по обеспечению общественной безопасности. Этот акт должен иметь кодифицированный характер в данной сфере отношений и быть рассчитанным на длительное применение. Преимущества этого предложения выражаются в том, что данный основополагающий закон позволит сконцентрировать правовое обеспечение в государственной политике и стратегии в этой области, придать необходимый статус государственным органам системы обеспечения общественной безопасности, а также конкретизировать обязанности и ответственность физических и юридических лиц в сфере предотвращения и действий в условиях чрезвычайных ситуаций, сформулировать основные принципы правового и экономического регулирования системы обеспечения общественной безопасности, на которых будут базироваться остальные нормативные акты.

Таким образом, разработка данного закона позволит более точно определить границы правосубъектности в сфере обеспечения общественной безопасности. В ходе исследования была предпринята попытка проведения анализа условий введения чрезвычайного положения при возникновении ЧС природного и техногенного характера. Во многом эта попытка носит теоретический характер, так как в нашей стране отсутствует достаточная практика введения такой меры вообще, а при авариях и катастрофах - полностью. Вместе с тем правовой механизм чрезвычайного положения, определенный действующим законодательством, содержит достаточный объем властных полномочий исполнительной власти для нормализации ситуации при любой чрезвычайной ситуации. Однако остаются крупные проблемы, требующие более тщательного анализа. Хотя бы такие, как обоснование экономической целесообразности введения чрезвычайного положения, поскольку предполагается большая нагрузка на федеральный бюджет компенсационные выплаты населению за утраченное имущество, предприятиям - за использование резервов и выпуск необходимой продукции; финансирование строительства объектов жилищного и социального назначения и т.д.); возможность создания группировки сил и средств для обеспечения мер и ограничений в условиях чрезвычайного положения.

Решение этих и других проблем возможно только при проведении комплексных исследований с привлечением ведущих научно-исследовательских учреждений Минюста, МВД, Генеральной прокуратуры, МЧС России и др.

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237.

2. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Собрание законодательства Российской Федерации от 8 января 2001 г. № 2. ст. 163.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации Часть первая // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 декабря 1994 г. № 32. ст. 3301

4. Федеральный закон от 31.05. 2002г. №63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.№23. Ст.2102.

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г. № 46. ст. 4532.

6. Уголовный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 1996 г. № 25. ст. 2954.

7. Семейный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 1 января 1996 г. № 1. ст. 16.

8. Трудовой кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (ч.1) ст. 3.

9. Уголовно-процессуальный кодекс РФ. №174-ФЗ. От 22 ноября 2001г. // Собрание законодательства РФ. 2002. №22.Ст.2027.

10. Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446

11. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ

12. Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994г. №69-ФЗ

13. Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ

14. Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996го да №3-Ф3

15. Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ

16. Федеральный закон «Об обороне» от 31 мая 1996г. № 61-ФЗ

17. Федеральный закон «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ

18. Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 20.07.1997 года №116-ФЗ

19. Федеральный закон «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ.

20. Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 года№ 53-Ф3

21. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. №76-ФЗ

22. Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ

23. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ

24. Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ.

25. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003г.№58-ф3.

26. Проект федерального закона «О государственной спасательной службе» -М.: МЧС России, ФЦ ВНИИ ГОЧС.

27. Указ Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 305 «О Государственном комитете при Президенте РСФСР по делам гражданскойобороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

28. Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1993 г. № 643 «О гражданской обороне».

29. Указ Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом» (утратил силу).

30. Указ Президента Российской Федерации от 27 мая 1996 г. № 784 «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации» Положение о Войсках гражданской обороны Российской Федерации.

31. Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации».

32. Указ Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 года № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности».

33. Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2002 г. № 1011 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

34. Указ Президента Российской Федерации от 28 августа 2003 года № 991 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

35. Приказ Министра обороны СССР от 16 февраля 1990 г. № 75 «Об объявлении Женевских конвенций о защите жертв войны от 12 августа 1994 года дополнительных протоколов к ним».

36. Руководство по применению Вооруженными Силами СССР норм международного гуманитарного права — Приложение к приказу Министерства обороны СССР от 16 февраля 1990 г № 75.

37. Постановление СМ РСФСР от 13 февраля 1985 г. № 65 «Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Российской Федерации Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды

38. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 июля 1987 г. № 886-213 «О мерах по коренной перестройке системы гражданской обороны».

39. Постановление Совета Министров СССР от 1988 г. № 243-5 «О ходе работ по ликвидации землетрясения в Армении».

40. Положение о Государственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерация /Утв. постановлением Совета Министров Российской Федерации от 23 августа 1993 г. № 849

41. Положение о Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 ноября 1998 г. № 1357.

42. Постановление Совета Министров Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. № 176 «Об укомплектовании войск гражданской обороны Российской Федерации».

43. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 1992 г. № 528 «О совершенствовании деятельности туристских и альпинистских спасательных служб, пунктов и центров».

44. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 ноября 1995 г. № 1010 «О российском национальном корпусе чрезвычайного гуманитарного реагирования».

45. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2001 г. № 103 «О территориальных подразделениях Государственной противопожарной службы МВД России».

46. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июня 2001 г. № 486 «О совершенствовании деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на подводных потенциально опасных объектах».

47. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. № 1376-р.

48. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. № 65 «Об утверждении федеральных авиационных правил поиска и спасания в государственной авиации».

49. Положение о поисково-спасательной службе МЧС России. / Утв. приказом МЧС России от января 2002 г. №32.

50. Положение о региональном центре по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий