автореферат диссертации по документальной информации, 05.25.03, диссертация на тему:Нормативно-правовое регулирование деятельности государственных публичных библиотек города Москвы: история и современное состояние

На правах рукописи

005001462

ЧУВИЛЬСКАЯ ОКСАНА АЛЕКСАНДРОВНА

НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПУБЛИЧНЫХ БИБЛИОТЕК ГОРОДА МОСКВЫ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

Специальность 05.25.03 -Библиотековедение, библиографоведение и книговедение

1 О НОЯ 2011

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата педагогических наук

к

/

Москва -2011

005001462

Работа выполнена на кафедре управления библиотечно-информационной деятельностью Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет культуры и искусств».

Научный руководитель:

кандидат педагогических наук, профессор

Владимир Константинович Клюев

Официальные оппоненты:

доктор педагогических наук, профессор Александр Михайлович Мазурицкий

кандидат педагогических наук Ирина Васильевна Харькова

Ведущая организация: Федеральное государственное

бюджетное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования

«Академия переподготовки работников искусства, культуры и туризма»

Защита состоится 25 ноября 2011г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 210.010.01 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный университет культуры и искусств» по адресу: МГУКИ, ул. Библиотечная, д. 7, корпус 2, ауд. 218, г. Химки-6, Московская обл., 141406.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Московского государственного университета культуры и искусств.

Автореферат разослан « » октября 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

т

iv^i вт- Клапиюк

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проходящие в России социально-экономические, политические и правовые преобразования одной из основных задач имеют построение информационного общества, постепенно трансформирующегося в общество знаний. Главным звеном в создании информационно-культурного пространства являются публичные библиотеки, обеспечивающие конституционные права граждан на доступ к информации и культурным ценностям. В сложившихся условиях особое значение приобретают проведение организационных, технико-технологических, кадровых и других преобразований библиотечной отрасли, а также совершенствование нормативно-правовой базы деятельности государственных публичных библиотек.

Под влиянием проходящих изменений в нашей стране, при активном использовании новых информационно-коммуникационных технологий трансформируются традиционные и реализуются новые направления деятельности публичных библиотек, особенно в сверхкрупных городах. Актуальность и своевременность комплексного рассмотрения нормативно-правовых регуляторов библиотечно-информационной сферы обосновываются прежде всего единством целей, связанных с задачами совершенствования деятельности публичных библиотек, особенно сверхкрупных городов, таких как Москва, направленного на обслуживание различных категорий пользователей. Принципиально значимым является исследование эволюции организационно-правового обеспечения государственных публичных библиотек г. Москвы и разработка на этой основе механизма нормативно-правового регулирования их деятельности в условиях мегаполиса.

В Градостроительном кодексе РФ представлена следующая классификация городов России: крупные (количественный состав от 250 тыс. до 1 млн. жителей), крупнейшие (количественный состав от 1 до 3 млн. жителей) и сверхкрупные города (количественный состав свыше 3 млн. жителей). Таким образом, к сверхкрупным городам в Российской Федерации относятся Москва (свыше 10 млн. жителей) и Санкт-Петербург (свыше 4 млн. жителей).

В настоящее время столичная библиотечная сеть очень разветвлена. Она начала складываться 126 лет назад и на сегодняшний день в ведении Департамента культуры города Москвы находится 440 публичных библиотек, в том числе: пять центральных городских библиотек, 36 централизованных

библиотечных систем (с центральными библиотеками и филиалами), 1 библиотек, имеющих самостоятельный статус.

В Москве также сосредоточены крупнейшие библиотеки федеральног значения, сеть библиотек Министерства образования и науки РФ Департамента образования города Москвы, сеть ведомственных библиотек и т д. Наличие большого количества библиотек различных форм подчинени является отличительной особенностью в организации библиотечно информационного обслуживания в сверхкрупных городах.

В соответствии с Федеральным законом РФ «Об общих принципе организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многи регионах России осуществлен перевод государственных библиотек в ведени субъекта РФ или муниципалитетов, с финансированием из соответствующи бюджетов. Однако публичные библиотеки Москвы оставляют за собой стату государственных публичных библиотек, а не муниципальных.

Организационная структура сети публичных библиотек Москвы являете двухуровневой: первый уровень (городской) находится в ведении Департамент культуры города Москвы, второй уровень (окружной) — в ведении управлени" культуры административных округов города Москвы. Очевидным недостатке такой структуры является отсутствие в городе единой библиотечно информационной системы, основанной на нормативно-правовых актах единых стандартах функционирования. В связи с этим остро встает вопро о необходимости разработки концептуальной модели нормативно-правовог регулирования деятельности публичных библиотек.

В 2008 году в Москве была принята «Концепция библиотечног обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года». В 2009 го; Московской городской думой был принят Закон г. Москвы «О библиотечно информационном обслуживании населения города Москвы». В настоящее врег вдет разработка проекта создания библиотечно-информационной сети публичнь библиотек «Библиогород». Вместе с тем, сформированная актуальная нормативно правовая база деятельности публичных библиотек Москвы отсутствует, что име следствием нерационально сформированную систему публичных библиотек. Кроме того, отсутствуют законодательные документы, обусловливающие наличи 5 городских и 12 самостоятельных библиотек, нет документов, определяющи соподчиненность и взаимодействие библиотек между собой.

Изучение нормативно-правовых оснований функционирования государственных публичных библиотек Москвы неразрывно связано с процессом становления библиотечного законодательства в целом. Законотворческий и нормотворческий процесс в библиотечном деле нашей страны активизировался сначала 1990-х годов. Конституция РФ (1993) закрепила принцип разграничения собственности на федеральную государственную собственность и собственность субъектов Федерации. Разграничение полномочий коснулось, в том числе, и сферы культуры. Ст. 71 Конституции РФ закрепила за федеральным центром «установление основ федеральной политики... в области культурного развития». «Общие вопросы» культуры переданы в сферу совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации. По всем остальным вопросам культурной, в том числе и библиотечной деятельности, субъекты РФ получили всю полноту полномочий.

Исходя из этого, актуальность исследования обусловлена необходимостью: комплексного анализа организационно-правового положения государственных публичных библиотек Москвы; разработки концепции нормативно-правового регулирования их деятельности.

Концепция должна учитывать основные аспекты организационно-правового положения публичных библиотек: приоритеты, законодательную базу, организационно-методические основы работы. Главной ее целью является научное обоснование и концептуальное оформление механизма нормативно-правового обеспечения деятельности публичных библиотек Москвы.

Степень изученности проблемы. Развитие библиотечного дела Москвы в контексте эволюции нормативно-правового и организационно-правового развития мало изучено. Специальных монографий или исследований обобщающего ретроспективного характера по организационно-правовому регулированию государственных публичных библиотек города Москвы не существует.

Дореволюционные литературные источники, рассматривающие историю первых публичных библиотек в Москве, представлены отдельными очерками и публикациями в профессиональных журналах — «Вестник просвещения», «Внешкольное образование», «Народное образование», «Библиотекарь» (с 1992 г. - «Библиотека») и др.

Важным аспектом при рассмотрении эволюции организационно-правового положения публичных библиотек Москвы является изучение вопроса управления сетью библиотек. Основой могут служить некоторые

нормативные документы, опубликованные в издании «Москва. Городско управление: 300 лет истории управления городом» (1997), в частности «Положение об общественном управлении города Москвы» (20 марта 1862 г.) «Городовое положение» (16 июня 1870 г.), «Городовое положение» (11 июн 1892 г.).

Значимыми источниками для изучения состояния развития московски сети общедоступных библиотек и правового положения библиотек за период с второй половины XIX века по 1911 год являются материалы I Всероссийског съезда по библиотечному делу (1911).

Одним из немногих обобщающих трудов дореволюционного периода, котором анализируются правовые основы деятельности народных библиотек является опубликованная в 1916 году работа Е. А.Звягинцева «Правово положение народных библиотек за 50 лет». Исследованиями в данной области дореволюционный период занимались ученые Г. А. Фальборк 1 В.И. Чарнолуский. В частности, их совместная работа «Библиотек (общественные и народные) и книжная торговля. Систематический свод законов распоряжений, правил, инструкций, уставов, справочные сведения и пр.» (1905 представляет значительный интерес, т. к. содержит нормативно-правовы документы или извлечения из них, которые определяли правовое поле народных библиотек в дореволюционный период.

Развитию библиотечного дела в российских городах посвящено небольшо количество аналитических работ. В послереволюционный период история библиотечного дела и его нормативно-правовые основы хорошо изучены и нашли отражение в научных трудах К. И. Абрамова и А. Н. Ванеева.

Большую теоретическую и практическую ценность имес фундаментальная монография М. Н. Тищенко «Общедоступные (публичные) библиотеки в системе местного самоуправления» (2006). Анализ исторических этапов формирования законодательства в области библиотечного дела, основные этапы становления и развития правового обеспечения библиотечной деятельности в Российской империи, СССР и в России представлен в работах О. Ф. Бойковой, А. И. Пашина, В. Р. Фирсова.

Проблемам нормативно-правового регулирования современной деятельности публичных библиотек, внедрению библиотечного законодательства в широком правовом аспекте посвящены научные труды и методические публикации: И. Ю. Багровой, О. Ф. Бойковой, Е. И. Борисовой, Ю. А. Гриханова, В. К. Клюева, Т. Л. Маниловой, А. И. Пашина, Ю. Н. Столярова, В. Р. Фирсова.

Имеются диссертации, основные положения которых были использованы для рассмотрения вопросов формирования сети общедоступных (публичных) библиотек дореволюционной Москвы и системы библиотечного обслуживания населения массовыми библиотеками, а также для анализа структуры управления сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города и отдельных аспектов нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек: «Городские народные библиотеки Москвы 80—90 гг. XIX в.» Е. М. Нагловской (1947), «Библиотечное строительство в Москве 1917—1925 гг. (на примере массовых библиотек)» Н. А. Коноваловой (1976), «Структура управления территориальной сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города: современное состояние и перспективы совершенствования» И. В. Харьковой (2001).

Наиболее важными для осмысления эволюции организационно-правового положения публичных библиотек Москвы являются положения диссертационного исследования О. М. Кротовой «Библиотековедческие концепции А. А. Покровского: становление и развитие» (1995). Работы библиотековеда и основателя современной ЦУНБ им. Н. А. Некрасова А. А. Покровского имеют особое значение для детальной реконструкции истории, создания и развития многих библиотек и читален города Москвы. Некоторые принципы и положения, которые определил А. А. Покровский еще до 1917 года, продолжают сохранять актуальность и для построения современной сети публичных библиотек.

Необходимо отметить ряд публикаций, отражающих ретроспективный анализ эволюции и развития публичных библиотек Москвы, основные этапы формирования сети общедоступных библиотек города, деятельность библиотек и читален Московской городской думы, а также характеризующих тенденции развития и совершенствования правового поля функционирования публичных библиотек, стратегии их развития в условиях мегаполиса. Это публикации М. С. Бутковской, Т. И. Вестерман, Ф. С. Воройского, Ю. А. Гриханова, Т. Е. Коробкиной, Е. Лещенко, Е. В. Николаевой, А. К. Покровской, П. С. Сокова, А. М. Стахевича, В. Д. Стельмах, О. А. Чувильской.

В то же время, приходится констатировать, что при наличии большого количества публикаций теоретиков и практиков библиотечного дела, посвященных вопросам развития общедоступных (публичных) библиотек в России, отсутствуют работы, анализирующие динамику развития библиотек в сверхкрупных городах, а также обобщающие труды по проблемам нормативно-правового регулирования деятельности сети публичных библиотек. С этой

точки зрения представляется необходимым и обоснованным проведение комплексного исследования, посвященного истории и проблемам современного состояния нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек в городе Москве.

Объект исследования составляют государственные публичные библиотеки города Москвы.

Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование деятельности государственных публичных библиотек города Москвы.

Цель диссертационного исследования— разработка концептуальных основ нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек города Москвы.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

— провести анализ организационно-правового положения публичных библиотек города Москвы (с начала XVIII века до настоящего времени);

— выявить особенности развития государственных публичных библиотек города Москвы;

— выявить особенности организации библиотечно-информационного обслуживания и построения сети публичных библиотек в городе Москве;

— разработать концептуальные основы нормативно-правового регулирования деятельности современных московских публичных библиотек.

Методологическая основа и методы исследования. Методологической основой исследования послужили положения, изложенные в историко-библиотековедческих трудах отечественных ученых К. И. Абрамова,

A. Н. Ванеева, А. М. Мазурицкого, А. А. Покровского. Важное значение для исследования имели профильные фундаментальные монографии по отраслевому правовому регулированию М. Н. Тищенко и В. Р. Фирсова; теоретические работы по проблемам нормативно-правового регулирования деятельности библиотек О. Ф. Бойковой, И. Ю. Багровой, Е. И. Борисовой, Ю. А. Гриханова, Е. А. Звягинцева, В. К. Клюева, А. И. Пашина, Ю.Н. Столярова,

B. Р. Фирсова.

Методологическое значение для диссертационной работы имели теории и концепции по вопросам типологии библиотек, по истории их становления, изложенные в трудах М. И. Акилиной, Е. Н. Гусевой, М. Я. Дворкиной, Ю. Н. Столярова, И. М. Фрумина.

В диссертационном исследовании использован комплекс взаимосвязанных методов: сравнительный анализ, факторный анализ, статистический анализ, терминологический анализ, структурно-содержательный анализ, типологический анализ, метод периодизации, контент-анализ, моделирование.

Научная новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении истории и современного состояния нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек города Москвы:

- выделены принципы организации сети общедоступных библиотек в дореволюционной Москве (общедоступность; бесплатное пользование; организация единого книжного фонда; учет плотности населения, его состава, культурного уровня и грамотности; учет территориальных и других местных условий);

- выявлены особенности организации библиотечно-информационного обслуживания в городе Москве как сверхкрупном городе, в частности: разветвленная сеть библиотек; отсутствие взаимодействия и координации внутри системы публичных библиотек; отсутствие в городе единого библиотечно-информационного пространства; отсутствие муниципальных библиотек и муниципальной библиотечной сети; отсутствие четко сформированной законодательной и нормативно-правовой базы публичных библиотек города Москвы;

-определены приоритеты нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек сверхкрупного города: создание системы нормативно-правового регулирования библиотечно-информационного обслуживания различных категорий граждан; обеспечение реализации конституционных прав на доступ к информации различным категориям пользователей; внедрение Закона города Москвы «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы» (2009), формирующего правовую основу создания библиотечно-информационной системы «Библиогород»;

- обоснованы направления совершенствования библиотечной политики на уровне сверхкрупного города, разработана и аргументирована концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы, целью которой является формирование нормативно-правовой базы построения библиотечно-информационной системы обслуживания населения Москвы - «Библиогород».

Данная работа вводит в научный и общественный оборот (впервые в таком объеме, применительно к Москве) понятие нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы.

Теоретическое значение исследования заключается в следующем:

- на основе системного анализа расширено представление о нормативно-правовом положении общедоступных (публичных) библиотек Москвы в различные исторические периоды;

- воссоздана эволюция общедоступных (публичных) библиотек Москвы;

- представлены принципы проекта по созданию сети общедоступных библиотек в дореволюционной Москве, который стал основой организации сети библиотек уже в советский период;

- расширены и обогащены имеющиеся в библиотековедении знания об особенностях правового положения публичных библиотек в городе Москве.

Материалы диссертационного исследования, научные выводы и предложенная концепция открывают перспективы для дальнейших научных разработок в области регионального библиотековедения.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработана концепция нормативно-правового регулирования государственных публичных библиотек города Москвы с учетом специфических условий сверхкрупного города. С использованием материалов исследования и при непосредственном участии соискателя разработана утвержденная Правительством Москвы «Концепция развития библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года» (№318-ПП от 22 апр. 2008 г.) и план мероприятий по ее реализации, где одними из основных значатся мероприятия по реформированию системы нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек города Москвы. Материалы диссертационного исследования активно использовались при подготовке законопроекта «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы», принятого 23 сентября 2009 года Московской городской думой.

Также, практическая значимость исследования определяется возможностью использования основных результатов исследования в практике деятельности московских публичных библиотек и библиотек других мегаполисов. Результаты исследования применимы в учебном процессе на библиотечно-информационных факультетах вузов культуры для обогащения

курсов истории библиотечного дела, библиотековедения, менеджмента библиотечно-информационной деятельности, библиотечного права.

Апробация материалов исследования. Научные статьи по ключевым результатам диссертационного исследования опубликованы на страницах профессиональной печати: две статьи в журналах «Научные и технические библиотеки» и «Вестник Московского государственного университета культуры и искусств», входящих в Перечень рецензируемых изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией России, а также в федеральном научно-практическом журнале «Библиотека». Всего по теме диссертации имеется 14 печатных работ, в том числе в соавторстве с О. Ф. Бойковой выпущено научно-практическое пособие «Правовое регулирование деятельности публичной библиотеки» (2010).

Теоретическое обобщение имеющегося опыта исследовательской и практической деятельности автора в этом направлении отражено в ряде научно-практических публикаций. Отдельные положения диссертационной работы представлялись в виде докладов на разноуровневых научно-практических конференциях, в том числе на международных научных конференциях «Скворцовские чтения» (Москва, МГУКИ): «Библиотечное дело-2007: Современные технологии и ресурсы», «Библиотечное дело-2008: Библиотеки и профессиональное образование в информационном обществе», «Библиотечное дело-2009: Традиции и инновации развития в информационном обществе», «Библиотечное дело-2010: Интеграция в мировое образовательное пространство», на XIV Ежегодной конференции Российской библиотечной ассоциации (Вологда, 2009 г.) и др.

Материалы исследования используются в лекционных курсах образовательной программы «Школа инноватики» для специалистов Центральной универсальной научной библиотеки имени Н. А. Некрасова, Курсах повышения квалификации для специалистов библиотек города Москвы и учебном курсе «Библиотечное право» для студентов Московского государственного университета культуры и искусств.

Достоверность и обоснованность результатов исследования подтверждены изучением представительной источниковой базы, использованием совокупности репрезентативных научно-обоснованных методов, профессиональной общественной экспертизой ключевых теоретических положений диссертации в процессе их обсуждения на конференциях и семинарах различного уровня, а также результатами

практического внедрения и апробации основных концептуальных положений исследования.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Возникновение и развитие общедоступных (публичных) библиотек в городе Москве явилось прямым следствием политических, экономических и социально-правовых реформ, начатых правительством дореволюционной России. Важную роль в организации общедоступных библиотек в Москве сыграла Городская дума.

2. В эволюции организационно-правового положения государственных публичных библиотек города Москвы выделяются следующие исторические этапы:

— дореволюционный (начало XVIII века— 1917 г.) - начальный этап формирования нормативно-правовой базы развития библиотек, на котором отсутствует концепция правового регулирования библиотечного дела;

— советский (1918—1990 гг.) - нормативно-правовое регламентирование библиотечно-информационной деятельности подчиняется идеологическим и политическим целям правящей партии, регулирование работы библиотек осуществляется посредством декретов, постановлений и положений, подменяющих законы;

— постсоветский (1991 г. — по настоящее время) - формирование и развитие комплексной многоуровневой системы законодательного и нормативно-правового регулирования деятельности библиотек.

3. В сверхкрупном городе, где функционирует большое количество библиотек различного подчинения, требуется законодательно регулировать и четко нормативно определять деятельность библиотек. Для библиотек сверхкрупного города необходим комплекс нормативно-правовых документов, четко регламентирующих правовой статус, формы и методы библиотечно-информационной деятельности, а также, гарантирующих государственную поддержку библиотек и их сотрудников.

4. Комплексная концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы должна содержать три взаимосвязанных блока: стратегический, законодательный, организационно-методический. Стратегический модуль формирует концептуальные основы развития библиотек и библиотечного дела в Москве. На его базе законодательный модуль закладывает нормативно-правовой фундамент деятельности публичных библиотек города Москвы. Организационно-методический модуль обеспечивает формирование сети

государственных публичных библиотек города Москвы и корпоративной библиотечно-информационной системы «Библиогород».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка литературы (295 названий), приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

В первой главе «ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ БИБЛИОТЕК МОСКВЫ» рассматриваются этапы эволюции организационно-правового положения общедоступных (публичных) библиотек города Москвы; анализируется правовое поле функционирования московских публичных библиотек; исследуются проблемы построения сети публичных библиотек в городе Москве, вопросы организации народных библиотек-читален и управления ими; представлен сравнительный анализ формирования и функционирования государственных публичных библиотек в условиях сверхкрупного города.

В первом параграфе «Статус государственных публичных библиотек города Москвы» выделены три этапа эволюции организационно-правового положения публичных библиотек: дореволюционный (начало XVIII века — 1917 г.); советский (1918—1990 гг.); постсоветский (1991г.— по настоящее время).

Определено, что на разных исторических этапах развития публичных библиотек города Москвы они вобрали в себя опыт и черты народных и публичных библиотек дореволюционной России, массовых библиотек советского периода.

Дореволюционный этап развития библиотек связан с проводимыми Петром I реформами, которые способствовали появлению разных типов библиотек, в том числе первых общедоступных и публичных, которые были основаны по инициативе и на средства богатых людей.

Во второй половине XIX века земствами ведется активная работа по открытию губернских, уездных, городских народных библиотек, бесплатных и доступных для низших слоев населения. Необходимо отметить, что в движении за открытие городских бесплатных библиотек органами самоуправления лидером стала Московская городская дума.

Построение сети публичных библиотек в Москве имело специфику. Разработка Московской городской думой «Положения об общественном

управлении города Москвы» (1862) дает начало развитию и становлению библиотечного дела в городе, начинается период открытия в Москве общедоступных библиотек и библиотек-читален. Положения I Всероссийского съезда по библиотечному делу, проведенного в 1911 г. в Санкт-Петербурге, становятся основой для разработки нормативно-правовой базы развития городских библиотек.

Отмечается, что библиотечное дело Москвы отражало тенденции развития библиотек и библиотечного дела в дореволюционной России: типовое разнообразие библиотек, быстрый рост сети публичных и народных библиотек, раздробленность библиотек по различным ведомствам, их разобщенность, отсутствие нормативно-правового механизма деятельности.

К1917 году в Москве фактически сформировалась сеть городских общедоступных библиотек, включающая крупные библиотеки-читальни и небольшие народные библиотеки. Городской думой был выработан «План нормальной библиотечной сети для Москвы», по этому проекту сеть должна состоять из библиотек двух типов — больших районных библиотек и небольших подсобных, без собственного помещения.

После Октябрьской революции 1917 года развитие библиотечной сети Москвы продолжалось, но уже на иной основе. Все общедоступные библиотеки в городе были национализированы и переданы в государственную собственность. Общедоступные библиотеки приобретают статус государственных, полностью прекращается общественная и частная инициатива в открытии библиотек. В середине 1920-х годов государственные общедоступные библиотеки для населения, расположенные по месту жительства, получили название «массовых». По сути своей эти библиотеки оставались доступными для широких слоев населения и всех категорий граждан.

В 1930-40-х годах складывается новая система управления библиотеками в городе Москве: при исполкомах районных Советов народных депутатов созданы отделы культурно-просветительной работы, которые в 1953 году переименованы в отделы культуры и подчинены созданному в том же году Управлению культуры Мосгорисполкома.

К концу 1950-х началу 1960-х годов усилилась тенденция к созданию в крупных городах центральных городских библиотек — центров методического руководства массовыми библиотеками города. Для московских массовых библиотек таким центром являлась Центральная городская публичная библиотека имени Н. А. Некрасова. Отмечается, что в Москве не было принято

нормативного документа, закрепляющего правовое положение городских библиотек, их иерархию и взаимоотношения.

Новым этапом в развитии московских библиотек стала централизация, которая проводилась на основе «Положения о централизации государственных массовых библиотек» (1975). Государственные массовые библиотеки районов объединялись в единое библиотечное учреждение— Централизованную библиотечную систему (ЦБС), которая функционировала на основе единого административного и методического руководства, общего штата, централизации процессов формирования и использования фонда.

Характерно, что существенно изменилась конфигурация сети массовых библиотек в связи с введением в Москве в начале 1990-х годов новой системы государственно-территориального управления. В столице было образовано 10 административных округов во главе с префектурами. Изменение административно-территориальной структуры Москвы обусловило изменение системы управления библиотечным делом: городской уровень осуществляет Комитет по культуре города Москвы (ныне Департамент культуры, к ведению которого относятся городские библиотеки); окружной (или районный) уровень— управления культуры административных округов (к их ведению относятся ЦБС в округах и самостоятельные библиотеки).

Установлено, что в 1990-х годах, наряду с общероссийским, стал настоятельно необходимым региональный библиотечный закон города Москвы, который определил бы структуру сети московских библиотек, их статус, соподчиненность и механизмы взаимодействия.

Во втором параграфе «Анализ правового поля функционирования московских публичных библиотек» выявлены особенности правового положения публичных библиотек в городе Москве: отсутствие системности в формировании регионального библиотечного законодательства; регулирование региональными библиотечными законами вопросов, являющихся приоритетными для развития библиотек определенной территории, в частности, города Москвы; отсутствие механизма нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек города Москвы, определяющего развитие библиотечного дела в регионе.

Уточнена дефиниция понятия «нормативно-правовое регулирование деятельности государственных публичных библиотек города Москвы», которое определяется как нормативно-организационное воздействие при помощи системы правовых средств на отношения, возникающие в процессе

библиотечно-информационной деятельности, с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями.

Подчеркивается, что правовое поле функционирования московских библиотек неразрывно связано с процессом становления библиотечного законодательства в России. Историческими предпосылками зарождения системы нормативно-правового регулирования библиотечного дела в нашей стране считается начало XVIII века — период создания первых общедоступных библиотек и разработки специальных нормативно-правовых актов, касающихся их деятельности.

Выявлено, что в дореволюционный период начинается формирование нормативно-правовой базы работы народных библиотек в Москве, которая включала устав, правила пользования библиотекой и инструкции библиотекарю. Однако такой пакет документов был у библиотек-читален, а земские и городские народные библиотеки имели устав или правила пользования, краткие извлечения из которых обычно размещались в доступном для читателя месте.

Для московских городских бесплатных народных библиотек-читален действовали: 1) Правила для чтения в городских библиотеках-читальнях; 2) Правила для выдачи книг для чтения на дом из городских библиотек-читален; 3) Инструкция библиотекарю читальни. Разработанные и утвержденные Московской городской думой нормативно-правовые документы для Библиотеки-читальни имени И. С. Тургенева стали типовыми для открытых позднее городских библиотек.

Установлено, что развитие сети общедоступных публичных библиотек в Москве шло медленно. Одной из главных причин создавшейся ситуации являлось отсутствие системы нормативно-правового регулирования деятельности городских библиотек, которая четко определяла бы их статус, закрепляла механизм соподчинения и взаимодействия. Проблемы нормативно-правового регулирования библиотек города Москвы, обуславливались и тем, что не было единого органа руководства библиотечным делом в городе.

Вопрос о нормативно-правовом обеспечении библиотечного дела стал отдельной темой для обсуждения на I Всероссийском съезде по библиотечному делу (1911). Участники съезда приняли несколько резолюций, в том числе «Резолюцию о положении библиотечного дела в столицах», «Резолюцию по вопросу о правовом положении библиотек», «Резолюцию по вопросу о положении библиотечного дела в городах».

Отмечается, что после октября 1917 г. по вопросам библиотечного дела было принято только три правовых акта, имеющих юридическую силу: декрет

Совнаркома РСФСР «О централизации библиотечного дела в РСФСР» (1920), постановление ЦИК СССР «О библиотечном деле в Союзе ССР» (1934), указ Президиума Верховного Совета СССР «Об утверждении «Положения о библиотечном деле в СССР» (1984). Регулирование работы библиотек в советский период осуществлялось посредством декретов, постановлений и положений, подменяющих законы. В 1930—1940 годы в стране были приняты также нормативно-правовые документы, которые определяли построение и развитие сети массовых библиотек, введение норм учета и отчетности в библиотеках и т. д.

В период 1950—1970-х годов принимались нормативно-правовые документы по активному развитию сети массовых библиотек, наблюдалась тенденция к созданию в крупных городах сети библиотек с центральной городской библиотекой как руководящим методическим центром.

С начала 1990-х годов началось формирование нормативно-правовой базы функционирования российских библиотек в новых социально-экономических условиях. Знаковым для постсоветского периода развития библиотек, в том числе и в Москве, является принятие в 1994 году Федеральных законов «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов».

Характерно, что в 2008 году основным нормативным документом в области организации библиотечного дела в городе Москве выступает «Концепция развития библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года». Именно Концепция стала базовым документом для разработки проекта регионального отраслевого законодательного акта, который был принят в 2009 году Московской городской думой - Закона «О библиотечно-информационном обслуживании населения города Москвы». В нем заложены основы законодательного и нормативно-правового регулирования библиотечно-информационного обслуживания населения города Москвы, определена типология библиотечных учреждений, создан правовой механизм стимулирования органами государственной власти и местного самоуправления корпоративного взаимодействия библиотек разных типов и ведомств, заложен механизм создания корпоративной библиотечно-информационной системы «Библиогород». Однако главным недостатком данного Закона является отсутствие механизма соподчинения и взаимодействия публичных библиотек города Москвы.

Во второй главе «ПРАВОВАЯ ПОДДЕРЖКА СОВРЕМЕННЫХ ПУБЛИЧНЫХ БИБЛИОТЕК СВЕРХКРУПНОГО ГОРОДА»

проанализированы основные тенденции развития публичных библиотек и библиотечного законодательства, включая региональный уровень; определены особенности библиотечно-информационного обслуживания и развития библиотек в городе Москве; аргументирована концепция нормативно-правового регулирования деятельности московских государственных публичных библиотек, представляющая стратегический вариант правовой поддержки модернизации библиотечно-информационного обслуживания населения сверхкрупного города.

В первом параграфе «Особенности организации библиотечно-информационного обслуживания в городе Москве» выделены характерные черты организации библиотечно-информационного обслуживания в условиях сверхкрупного города и приоритеты нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек; проанализирована законодательная и нормативно-правовая база библиотечного дела города Москвы.

Установлено, что сеть публичных библиотек Москвы в целом функционирует и развивается неравномерно, основной проблемой является отсутствие взаимодействия, кооперации и координации в их деятельности, что проявляется в плотности размещения библиотек в муниципальных районах и отдельных округах; неравномерном развитии библиотек в различных московских территориальных образованиях; необходимости нормативно-правовой регламентации деятельности библиотек; неравномерном ресурсном оснащении библиотек; слабом развитии материально-технической базы; отсутствии координации в комплектовании фондов внутри округов и по городу в целом.

Обоснована настоятельная необходимость внедрения действенной системы отраслевого нормативно-правового регулирования, которая обеспечит новый импульс развития библиотечного дела Москвы.

Во втором параграфе «Концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы» представлен разработанный автором документ, определяющий ключевые направления совершенствования и развития правового регулирования деятельности московских публичных библиотек.

Структура Концепции предполагает целостность, которая достигается взаимообусловленностью каждого модуля и их составных частей. При этом каждый модуль и его часть имеют важное самостоятельное значение. Представленная Концепция, являясь стратегической и перспективной, способна

развиваться и адаптироваться к постоянно изменяющимся условиям городской реальности.

Обосновывается, что для совершенствования действующей в Москве нормативно-правовой базы библиотечно-информационной деятельности необходимо предпринять следующие шаги: создать иерархическую и консолидированную систему нормативно-правового регулирования процессов формирования и использования информационных ресурсов, правовой регламентации методов и форм библиотечно-информационного обслуживания; обеспечить реализацию конституционных прав на доступ к информации путем законодательного закрепления соответствующих административных и организационных механизмов предоставления информации и ресурсов (в частности, в московских публичных библиотеках); создать библиотечно-информационную систему обслуживания населения города «Библиогород».

Подчеркивается, что в настоящее время нормативно-правовое регламентирование деятельности сети государственных публичных библиотек Москвы является преимущественно децентрализованной и выглядит следующим образом: Департамент культуры Правительства Москвы — городской уровень (нормативно-правовые акты городского уровня, городские целевые комплексные программы); управления культуры административных округов города Москвы— окружной уровень (нормативно-правовые акты окружного уровня, окружные программы развития). Недостатком данной структуры является отсутствие системы нормативно-правового регулирования и комплексной реализации территориального отраслевого законодательства в сфере библиотечного дела.

Регулирование деятельности государственных публичных библиотек Москвы как сверхкрупного города может быть эффективно организовано в рамках разработанной по результатам диссертационного исследования «Концепции нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек». Комплексная концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы включает три взаимосвязанных блока: стратегический, законодательный, организационно-методический. Стратегический модуль формирует концептуальные основы развития библиотек и библиотечного дела в Москве. На его базе законодательный модуль закладывает нормативно-правовой фундамент деятельности публичных библиотек города Москвы. Организационно-методический модуль обеспечивает формирование сети

публичных библиотек города Москвы и корпоративной библиотечно-информационной системы «Библиогород».

Реализация «Концепции нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы» позволит внедрить оптимальную модель нормативно-правового регулирования деятельности библиотеки сверхкрупного города, успешно решить актуальные задачи современного этапа развития московских публичных библиотек.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе исследования получены следующие основные результаты:

1. Изучено состояние нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек в городе Москве. Сделаны выводы о том, что эволюция организационно-правового положения общедоступных (публичных) библиотек города Москвы является следствием происходящих на определенных исторических этапах в России политических, социально-экономических реформ.

2. Выделены этапы развития государственных публичных библиотек в Москве: дореволюционный (начало XVIII века - 1917 гг.); советский (1918 -1990 гг.); постсоветский (1991 г. - по настоящее время). Каждый из них характеризуется определенными историческими предпосылками формирования и развития библиотек, а также, наличием соответствующей нормативно-правовой базы.

3. Обосновано ведущее место государственных публичных библиотек в городской системе учреждений культуры города Москвы. Конкретизирован статус государственных публичных библиотек, как государственного учреждения, предоставляющего доступ к библиотечному фонду всем физическим и юридическим лицам, являющимся его пользователями.

4. Установлено, что основное влияние на деятельность и развитие государственных публичных библиотек сверхкрупного города оказывают так называемые социальные факторы: территориальное расположение, особенности демографической ситуации, административное деление, численность и уровень занятости населения, определяющие во многом интенсивность посещаемости библиотек.

5. Выявлено, что современная нормативно-правовая база в области библиотечного дела города Москвы сформирована фрагментарно, ограничиваясь отдельными общими документами Правительства Москвы и комплексными программами на уровне каждого административного округа.

Аргументированы два перспективных направления совершенствования нормативно-правового регулирования библиотечного дела в Москве: во-первых, обеспечение развития государственных публичных библиотек нормативно-правовыми актами различного уровня; во-вторых, поэтапное формирование единой городской библиотечно-информационной системы с применением технологий распределенного доступа.

6. Выделены региональные особенности реализуемой библиотечной политики сверхкрупного города, которые определяются следующими факторами:

особенностями организации библиотечно-информационного обслуживания населения (отсутствие «шаговой доступности», большое количество на территории города библиотек разных видов и различной ведомственной принадлежности, отсутствие системы межбиблиотечного взаимодействия и т.д.);

различным уровнем социально-экономического развития административных округов города;

- централизованной региональной политикой органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также активной позицией властных структур города по отношению к библиотекам;

- личностью руководителя региона, руководителей городских и окружных исполнительных органов власти, руководителей библиотек (ЦБС);

- активностью профессионального библиотечного сообщества на уровне региона и его влиянием на процессы развития библиотек.

7. Охарактеризованы особенности библиотечно-информационного обслуживания населения в городе Москве. Разработана научно-обоснованная комплексная Концепция развития нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек в городе Москве.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ АВТОРОМ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

- в журналах, входящих в Перечень рецензируемых изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией России:

1. Чувильская, О. А. Законодательство о библиотечном деле: эволюция и современное состояние / О. А. Чувильская // Научные и технические библиотеки. — 2009. — № 9. — С. 17—27. (0,7 ал.)

2. Чувильская, О. А. Нормативно-правовое регулирование деятельности библиотек как средство реализации библиотечной политики /

О. А. Чувильская // Вестник Московского государственного университета культуры и искусств. — 2009. —№ 3. — С. 182—184. (0,4 а.л.)

- научно-практическое пособие:

3. Чувильская, O.A. Правовое регулирование деятельности публичной библиотеки : науч.-практ. пособие / О. А. Чувильская, О. Ф. Бойкова. — М.: Литера, 2010. — 74 с. (2,4 а.л.)

- статьи в научных сборниках и профессиональной периодической печати:

4. Чувильская, О. А. Библиотека в условиях административной реформы / О. А. Чувильская // Вестник библиотек Москвы. — 2006. — № 4. — С. 6—8. (0,17 ал.)

5. Чувильская, О. А. Библиотеки столицы — новым поколениям москвичей / О. А. Чувильская, В.М. Суворова// Модернизация библиотечно-информационного обслуживания населения города Москвы : науч.-практ. сб. / сост. и науч. ред. Ю. А. Гриханов. — М.: ГУК г. Москвы «ЦУНБ им. Н. А. Некрасова», 2009. — С. 111 -116. (0,2 а.л.)

6. Чувильская, О. А. Библиотечная политика и законодательство: эволюция и современное состояние / О. А. Чувильская // Библиотечное дело-2009: Традиции и инновации развития в информационном обществе: Скворцов-ские чтения : Материалы четырнадцатой междунар. науч. конф. — М., 2008. — С. 69—72. (0,2 а.л.)

7. Чувильская, О. А. Доступность библиотечно-информационного обслуживания: реалии и перспективы / О. А. Чувильская, В. М. Суворова// Вестник библиотек Москвы. — 2009. — № 1. — С. 38—40. (0,25 а.л.)

8. Чувильская, О. А. Законотворчество в наших руках / О. А. Чувильская // Независимый библиотечный адвокат.— 2010.— № 5.— С. 12—35. (1,8 а.л.)

9. Чувильская, О. А. Интеллект-центр — библиотека будущего или будущее библиотек / О. А. Чувильская // Молодые в библиотечном деле. — 2006. — Спецвып. № 2—3 (февраль-март). — С. 21—24. (0,24 а.л.)

10.Чувильская, О. А. Интеллект-центр далекие перспективы или реальность современных библиотек / О. А. Чувильская // Вестник библиотек Москвы. — 2007. — № 1. — С.. 19—20. (0,2 а.л.)

11. Чувильская, O.A. О библиотечном законодательстве Москвы/ О. А. Чувильская // Информационный бюллетень РБ А. — 2009. — №52, —С. 9—11.(0,3 а.л.)

12.Чувильская, О. А. Публичные библиотеки сверхкрупного города: правовой аспект/ О. А. Чувильская// Библиотечное дело-2008: Библиотеки и профессиональное образование в информационном обществе: Скворцов-ские чтения: материалы тринадцатой междунар. науч. конф. — М., 2008, —С. 144—151.(1 а.л.)

13.Чувильская, О. А. Стратегия развития библиотек в современном мегаполисе / О. А. Чувильская // Библиотечное дело-2007: Современные технологии и ресурсы: Скворцовские чтения : материалы двенадцатой междунар. науч. конф. — М„ 2007. — С. 143—147. (0,3 а.л.)

14.Чувильская, О. А. Стратегия развития в условиях мегаполиса/ О. А. Чувильская // Библиотека. — 2007. — № 8. — С. 12—13. {0,3 а.л.)

Подписано в печать: 17.10.11 Тираж: 130 экз. Заказ № 3795 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, ул. Фридриха Энгельса, д. 3/5, стр. 2 (495)661-60-89; www.reglet.ru

Введение.

Глава I, Эволюция организационно-правового положения публичных библиотек города Москвы

§ 1. Статус государственных публичных библиотек города

Москвы

§ 2. Анализ правового поля функционирования московских публичных библиотек.

Г лава И. Правовая поддержка современных публичных библиотек сверхкрупного города

§ 1. Особенности организации библиотечно-информационного обслуживания в городе Москве.

§ 2. Концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек в городе Москве.

Актуальность темы исследования.Проходящие в России социальноэкономические; политические и правовые преобразования одной из основных задач имеют построение информационного, общества, постепенно трансфор-мирующешся в общество знаний. Главным звеном в создании информационно-культурного пространства являются публичные библиотеки, обеспечивающие конституционные: права граждан на доступ к информации и культурным ценностям. В сложившихся? условиях особое значение приобретают проведение, организационных, технико-технологических, кадровых и других преобразований библиотечной отрасли, а также совершенствование нормативно-правовой базьг деятельности государственных публичных библиотек.

Под влиянием проходящих изменений; в нашей стране, при: активном использовании новых- . информационно-коммуникационных, технологий трансформируются» традиционные и реализуются новые, направления деятельности публичных библиотек, особенно в сверхкрупных городах. Актуальность и своевременность комплексного рассмотрения, нормативно. правовых регуляторов- библиотечно-информационной сферы обосновываются, прежде всего;, единством-целей, связанных с задачами совершенствования деятельности публичных библиотек, особенно сверхкрупных городов, таких как Москва, направленного на: обслуживание-различных'категорий пользова-г телей: Принципиально значимым является исследование эволюции организационно-правового обеспечения государственных; публичных библиотек г. Москвы* и? разработка на этой основе механизма нормативно-правового регулирования их деятельности в условиях мегаполиса.

В Градостроительном кодексе РФ представлена следующая классификация городов;России: крупные (количественный состав от 250 тыс. до 1 млн. жителей), крупнейшие (количественный состав от 1 до 3 млн. жителей) и сверхкрупные города (количественный состав свыше 3 млн. жителей).

Таким образом, к сверхкрупным городам в Российской Федерации относятся Москва (свыше 10 млн. жителей) и Санкт-Петербург (свыше 4 млн. жителей) [2].

В настоящее время столичная библиотечная сеть очень разветвлена. Она начала складываться 126 лет назад и на сегодняшний день в ведении Департамента культуры города Москвы находится 440 публичных библиотек, в том числе: пять центральных городских библиотек, 36 централизованных библиотечных систем (с центральными библиотеками и филиалами); 12 библиотек, имеющих самостоятельный статус.

В Москве также сосредоточены крупнейшие библиотеки федерального значения, сеть библиотек Министерства образования, и науки РФ и Департамента образования^орода Москвы, сеть ведомственных библиотек и т. д. Наличие большого количества библиотек различных форм подчинения является отличительной особенностью в организации библиотечно-информационного обслуживания в сверхкрупных городах.

В соответствии с Федеральным законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской*Федерации» во многих регионах России осуществлен1 перевод государственных библиотек в ведение субъекта РФ или муниципалитетов, с финансированием из соответствующих бюджетов. Однако публичные библиотеки Москвы оставляют за собой статус государственных публичных библиотек, а не муниципальных.

Организационная структура сети публичных библиотек Москвы является двухуровневой: первый уровень (городской) находится* в ведении Департамента культуры города Москвы, второй уровень (окружной) — в ведении управлений культуры административных округов города Москвы. Очевидным недостатком такой структуры является отсутствие в городе единой библиотечно-информационной системы, основанной на нормативноправовых актах и единых стандартах функционирования. В связи с этим остро встает вопрос о необходимости разработки концептуальной модели нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек.

В 2008 году в Москве была принята «Концепция библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года». В 2009 году Московской городской думой был принят Закон г. Москвы «О библиотечноинформационном обслуживании населения города Москвы». В настоящее время идет разработка проекта создания библиотечно-информационной сети публичных библиотек «Библиогород». Вместе с тем, сформированная актуальная нормативно-правовая база деятельности публичных библиотек Москвы отсутствует, что имеет следствием нерационально сформированную систему публичных библиотек. Кроме того, отсутствуют законодательные документы, обусловливающие I наличие 5 городских и 12 самостоятельных библиотек, нет документов, определяющих соподчиненность и взаимодействие библиотек между собой.

Изучение нормативно-правовых оснований, функционирования государственных публичных библиотек Москвы неразрывно связано с процессом становления библиотечного законодательства в целом. Законотворческий и. нормотворческий процесс в * библиотечном деле нашей страны, активизировался с начала 1990-х годов. Конституция РФ (1993) закрепила принцип разграничения собственности на федеральную государственную-собственность и собственность субъектов Федерации. Разграничение полномочий коснулось, в том.числе, и сферы культуры. Ст. 71 Конституции РФ закрепила за федеральным центром «установление основ федеральной политики. в области ку л ьту р н о го р аз в и тия ». «Общие вопросы» культуры в соответствии со ст. 72 переданы в сферу совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации. По всем остальным вопросам культурной, в том числе и библиотечной деятельности, субъекты РФ получили всю полноту полномочий.

Исходя из этого, актуальность исследования обусловлена необходимостью:

- комплексного анализа организационно-правового положения государственных публичных библиотек Москвы;

- разработки концепции нормативно-правового регулирования их деятельности.

Концепция должна учитывать основные аспекты организационноправового положения публичных библиотек: приоритеты, законодательную базу, организационно-методические основы работы. Главной ее целью является научное обоснование и концептуальное оформление механизма нормативно-правового обеспечения деятельности публичных библиотек Москвы.

Степень изученности проблемы*. Развитие библиотечного дела Москвы в контексте эволюции нормативно-правового и организационно-правового развития мало изучено. Специальных монографий или исследований обобщающего ретроспективного характера по организационно-правовому регулированию государственных публичных библиотек Москвы не существует.

Дореволюционные литературные источники, рассматривающие историю первых публичных библиотек в Москве, представлены отдельными очерками и публикациями в профессиональных журналах — «Вестник просвещения», «Внешкольное образование», «Народное образование», «Библиотекарь» (с 1992 г. - «Библиотека») и др.

Важным аспектом при рассмотрении эволюции организационноправового положения публичных библиотек Москвы является изучение вопроса управления<сетью библиотек. Основой могут служить некоторые нормативные документы, опубликованные в издании «Москва. Городское управление: 300 лет истории управления городом» (1997), в частности «Положение об общественном управлении города Москвы» (20 марта 1862 г.), «Городовое положение» (16 июня 1870 г.), «Городовое положение» (11 июня 1892 г.) [185]. Документы в совокупности позволяют проследить на разных исторических этапах развития организационную структуру управления библиотечным делом в Москве, что очень важно при изучении организационно-правового статуса публичных библиотек Москвы.

Значимыми источниками для изучения состояния развития московской сети общедоступных библиотек и правового положения библиотек за период со второй половины XIX века по 1911 год являются материалы I Всероссийского съезда по библиотечному делу (1911) [259]. В частности, в нашем исследовании использованы следующие материалы съезда:.«Принципы и основы организации библиотечного дела земскими и городскими органами местного самоуправления», «Резолюция о положении библиотечного дела в столицах», «Резолюция по вопросу о правовом положении библиотек», «Резолюция по вопросу о положении библиотечного дела в городах». Они позволили проанализировать положение библиотек и развитие библиотечного дела в крупных городах, к которым в те времена относились г. Москва и г. Санкт-Петербург.

Одним из немногих обобщающих трудов дореволюционного периода, в котором анализируются.правовые основы деятельности народных библиотек, является опубликованная в 1916 году работа Е. А. Звягинцева «Правовое положение народных библиотек за 50 лет» [129]. Автор приходит к выводу об общей нормативно-правовой необеспеченности библиотечного*дела.

Исследованиями в данной области' в дореволюционный период занимались ученые Г. А. Фальборк и В. И: Чарнолуский. [260]. В* частности; их совместная работа «Библиотеки (общественные и народные) и книжная торговля. Систематический1 свод законов, распоряжений,’ правил,.инструкций, уста • bob; справочные сведения и пр.» (1905) представляет значительный интерес, т. к. содержит нормативно-правовые документы или1 извлечения- из них, ког торые определяли правовое поле народных библиотек в дореволюционный период.

Развитию библиотечного дела в российских городах посвящено небольшое количество аналитических работ. В послереволюционный период история библиотечного дела и его нормативно-правовые основы хорошо изучены и нашли отражение в научных трудах К. И. Абрамова [32—35] и

А. Н. Ванеева [84—87]. В работах этих ученых отражены все исторические этапы развития библиотек и библиотечного дела в России, проблемы развития библиотечного обслуживания и нормативно-правового регулирования деятельности библиотек в стране, рассмотрены вопросы управления библиотечным делом.

Большую теоретическую и практическую ценность имеет фундаментальная монография М. Н. Тищенко «Общедоступные (публичные) библиотеки в системе местного самоуправления» (2006) [258]. Данная монография рассматривает вопросы организационных форм и размещения сетей муниципальных библиотек, положение библиотеки в социальной инфраструктуре общества и основы нормативно-правового регулирования деятельности библиотек в различные исторические периоды.

Анализ исторических этапов формирования законодательства в области библиотечного дела, основные этапы становления и развития правового обеспечения библиотечной деятельности Ві Российской империи, СССР и в России представлен в работах О. Ф. Бойковой [62—65], А. И. Пашина.[203— 209], В. Р. Фирсова [265—270]. г

Проблемы нормативно-правового регулирования библиотечноинформационной деятельности в настоящее время являются очень актуальными, о чем. свидетельствуют многочисленные публикации на* страницах профессиональной печати. Проблемам нормативно-правового регулирования современной^ деятельности публичных библиотек, внедрению библиотечного законодательства в широком правовом аспекте посвящены научные труды и методические публикации: И. Ю. Багровой [46—48], О. Ф. Бойковой [66—70], Е. И. Борисовой [71—79], Ю. А. Гриханова [101, 102, 103—119], В. К. Клюева [137-151], Т. Л. Маниловой [173—176], А. И. Пашина*[203, 204, 207—209], Ю. Н. Столярова [250, 252], В: Р. Фирсова [265, 266, 268—270]. Авторы рассматривают круг таких вопросов, как анализ системы нормативно-правового обеспечения и регулирования библиотечно-информационной деятельности, правовое поле публичной библиотеки, обеспеченность деятельности библиотеки соответствующими нормативно-правовыми актами, становление и развитие регионального законодательства. Необходимо отметить, что в большинстве публикаций не раскрыты сущность и особенности нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек в условиях сверхкрупного города, такого как Москва.

Имеются диссертации, основные положения которых были использованы для рассмотрения вопросов, формирования сети общедоступных (публичных)^ библиотек дореволюционной Москвы и системы библиотечного обслуживания населения массовыми библиотеками, а также для анализа структуры у правления сетью общедоступных библиотек сверхкрупного города и отдельных аспектов нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек: «Городские народные библиотеки Москвы 80:—90 гг. XIX в.» Е. М. Нагловской (1947); [187], «Библиотечное строительство в Москве 1917- 1925 гг. (на примере массовых библиотек)» Н. А. Коноваловой (1976) [154], «Структура управления территориальной сетыо общедоступных, библиотёк сверхкрупного города: современное состояние и перспективы совершенствования» И. В. Харьковой,(2001) [274]. ' ,

Наиболее важными; для: осмысления эволюции организационноправового, положения;; публичных .библиотек Москвы, являются положения диссертационного исследования О. М! Кротовой «Библиотековедческие концепции А. А: Покровского: становление и развитие» (1995) [159]: Данная; работа представляет концепцию,> библиотековеда А. А. Покровского по созданию* сети? московских общедоступных библиотек, ее структуры;, механизма • управления и принципов функционирования; концепцию развития библиотечной науки, а также научные подходы к вопросам самообразования.

Работьг библиотековеда и основателя современной ЦУНБ им. Н. А. Некрасова А. А. Покровского [212-—228] имеют особое значение для; детальной реконструкции истории, , создания: и развития многих библиотек и читален города Москвы. Некоторые принципы и положения, которые определил А. А. Покровский еще до 1917 года,, продолжают сохранять актуальность и для по-строения'современной сети публичных библиотек. В' своих работах он представил план организации сети публичных библиотек в Москве, определил принципы, построения «нормальной библиотечной сети», дал анализ статистических данных по развитию библиотек Москвы и Санкт-Петербурга, комментировал новые правила работы городских библиотек, вел дискуссию на страницах профессиональной печати по вопросу платности и бесплатности пользования городскими библиотеками. '

Большой фактографический интерес представляют научные сборники «Из истории московских библиотек»: Вып. 1. (1996) и Вып. 2. (1997) [130], Вып. 3. (1999) [131], Вып. 5. (2006) [186], Вып. 6. (2010) [295]. Оказали помощь в изучении истории создания сети общедоступных библиотек в Москве издания, подготовленные Библиотекой-читальней имени И. С. Тургенева. Это буклет «Старейшие общедоступные библиотеки Москвы» [231] и сборник «Pro bono publiko: Московская общественностью поддержку библиотек в XIX—XX вв.» [295]. Издания, содержат материалы по истории создания общедоступных библиотек в Москве по частной и общественной инициативе, а также представляют выдержки из нормативно-правовых документов по деятельности общедоступных библиотек в российских городах. Необходимо отметить ряд публикаций, отражающих ретроспективный анализ-эволюции и развития публичных библиотек Москвы, основные этапы формирования сети общедоступных библиотек города, деятельность библиотек-и читален Московской-городской'думы, а также характеризующих тенденции- развития и совершенствования^ правового* поля* функционирования публичных библиотек, стратегии, их развития в условиях мегаполиса. Это публикации М. С. Бутковской [81—83], Т. И. Вестерман [89], Ф. С. Ворой-ского [95], Ю. А. Гриханова [111], Т. Е. Коробкиной.[157, 158], Е. Лещенко [172], Е. В. Николаевой [188—190], А. К. Покровской1 [211], П. С. Сокова [241], А. М. Стахевича [246], В. Д. Стельмах [248], О. А. Чувильской [229, 277—289].

В <то же время, приходится, констатировать, что-при наличии, большого количества публикаций теоретиков и практиков библиотечного дела, посвященных вопросам развития общедоступных (публичных) библиотек в России, отсутствуют работы, анализирующие динамику развития библиотек в сверхкрупных городах, а также обобщающие труды по проблемам нормативно-правового регулирования деятельности сети публичных библиотек. С этой точки зрения представляется необходимым и обоснованным проведение комплексного исследования, посвященного истории и проблемам современного состояния нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек в городе Москве.

Объект исследования составляют государственные публичные библиотеки города Москвы.

Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование деятельности государственных публичных библиотек города Москвы.

Цель диссертационного исследования*—разработка концептуальных основ нормативно-правового регулирования деятельности публичных библиотек города Москвы.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач: провести анализ организационно-правового^ положения- публичных библиотек города Москвьг(с начала XVIII века до настоящего времени); выявить особенности развития государственных публичных библиотек города-Москвы; выявить особенности организации, библиотечно-информационного обслуживания и построения сети публичных библиотек в' городе Москве; разработать концептуальные основы нормативно-правового регулирования деятельности современных московских публичных библиотек.

Методологическая основа и методы исследования. Методологической основой исследования послужили, положения, изложенные в историкобиблиотековедческих трудах отечественных ученых К. И. Абрамова [32— 35], А. Н. Ванеева [84—87], А. М. Мазурицкого [186], А. А. Покровского [212—228]. Важное значение для исследования имели профильные фундаментальные монографии по- отраслевому правовому регулированию М. Н. Тищенко [258] и В. Р. Фирсова [265]; теоретические работы по проблемам нормативно-правового регулирования деятельности библиотек

О. Ф. Бойковой [62—65], И. Ю. Багровой [46—48], Е. И. Борисовой [71—79],

Ю. А. Гриханова [101, 102, 103—119], Е. А. Звягинцева [129], В. К. Клюева [137-151], А. И. Пашина [203, 204, 207-209], Ю. Н. Столярова [250, 252],

В. Р. Фирсова [263,268].

Методологическое значение для диссертационной работы имели теории и концепции по вопросам типологии библиотек, по истории их становления, изложенные в трудах М". И: Акилиной [36, 37, 40, 41], Е. Н. Гусевой [121], М. Я. Дворкиной [122—126], -Ю. Н: Столярова [250, 253], И. М. Фру-мина [272]. Ими выработаны различные системы типологических признаков, с учетом', временной, исторической; общественной и социальной обусловленности развития библиотек и библиотечного обслуживания:

В диссертационном исследовании' использован комплекс взаимосвязанных методов: сравнительный анализ, факторный анализ, статистический анализ, терминологический анализ, структурно-содержательный анализ, типологический анализ; метод периодизации-, контент-анализ, моделирование.

Научная новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении истории и, современного состояния-нормативно-правового регулирования деятельности!публичных библиотек города Москвы:

- выделены принципы-организации сети общедоступных библиотек в дореволюционной Москве (общедоступность; бесплатное пользование; организация единого книжного фонда; учет плотности населения, его состава, культурного уровня и грамотности; учет территориальных и других местных условий);

- выявлены особенности организации библиотечно-информационного обслуживания в Москве как сверхкрупном городе, в частности: разветвленная сеть библиотек; отсутствие взаимодействия и координации- внутри системы публичных библиотек; отсутствие в городе' единого библиотечноинформационного пространства; отсутствие муниципальных библиотек и муниципальной библиотечной сети; отсутствие четко сформированной законодательной и нормативно-правовой базы публичных библиотек города Москвы;

- определены приоритеты нормативно-правового регулированиям деятельности государственных публичных библиотек сверхкрупного города: создание системы нормативно-правового регулирования библиотечноинформационного обслуживания различных категорий граждан; обеспечение реализации конституционных прав на доступ к информации различным категориям пользователей; внедрение Закона города Москвы «О библиотечноинформационном обслуживании населения города Москвы» (2009), формирующего правовую основу создания библиотечно-информационной системы «Библиогород»;

- обоснованы направления совершенствования библиотечной политики на уровне сверхкрупного города, разработана и аргументирована концепция нормативно-правового .регулирования,; деятельности.' государственных публичных библиотек города Москвы, целью которой^ является, формирование нормативно-правовой базы построения библиотечно-информационной*; системы обслуживания населения Москвы - «Библиогород». .

Данная работа вводит в научный и общественный оборот (впервые в таком объеме;- применительно к Москве) понятие нормативно-правового регулирования? деятельности государственных: публичных библиотек, города; Москвы. , . . " ■ ' . . •

Теоретическое значение исследования заключается в следующем:

- на;основе: системного анализа расширено представление о нормативно-правовом; положении общедоступных (публичных) библиотек Москвы в различные исторические периоды;

- воссоздана эволюция общедоступных (публичных) библиотек Моеквы; . . .

- представлены принципы проекта по созданию сети общедоступных библиотек в дореволюционной Москве, который стал основой организации сети библиотек уже в советский период;

- расширены и обогащены имеющиеся в библиотековедении знания об особенностях правового положения публичных библиотек в городе Москве.

Материалы диссертационного исследования, научные выводы и предложенная концепция открывают перспективы для дальнейших научных разработок в области регионального библиотековедения.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработана концепция нормативно-правового регулирования государственных публичных библиотек города Москвы с учетом специфических условий сверх-крупного города. С использованием материалов исследования и при непосредственном участии соискателя разработана утвержденная Лравительством; Москвы «Концепция развития библиотечного обслуживания населения города Москвы на период до 2015 года» (№318-ГШяот 22 апр. 2008 г.) и план мероприятий по ее реализации; где одними из основных значатся: мероприятия* по< реформированию системы нормативно-правового регулирования деятель-иости публичных библиотек города Москвы. Материалы диссертационного исследования? активно использовались при?: подготовке .законопроекта:. «О библиотечно-информационном^ обслуживании* населения? города Москвы», принятого 23 сентября 2009 года Московской городской думой.

Также,, практическая: значимость, исследования: определяется; возможностью использования , основных результатов? исследования: в практике деятельности московских публичных библиотек и библиотек, других мегаполисов. Результаты исследования применимы в учебном: процессе на библиотечно-информационных факультетах вузов культуры для обогащения курсов- истории библиотечного- дела, библиотековедения, менеджмента библиотечно-информационнои деятельности, библиотечного права. ;

Апробация материалов исследования. Научные статьи по ключевым результатам: диссертационного исследования опубликованы на страницах профессиональной печати: две статьи в журналах «Научные и технические библиотеки» [281] и «Вестник Московского государственного университета культуры и искусств» [285], входящих в Перечень рецензируемых изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией России, а также в федеральном научно-практическом журнале «Библиотека» [289].

Всего по теме диссертации имеется 14 печатных работ, в том числе в соавторстве с О. Ф. Бойковой выпущено научно-практическое пособие «Правовое регулирование деятельности публичной библиотеки» (2010) [229].

Теоретическое обобщение имеющегося опыта исследовательской и практической деятельности автора в этом направлении отражено в ряде научно-практических публикаций. Отдельные положения диссертационной работы представлялись в виде докладов на разноуровневых научнопрактических конференциях, в том числе на международных научных конференциях «Скворцовские чтения» (Москва, МГУКИ): «Библиотечное дело-2007: Современные технологии и ресурсы», «Библиотечное дело-2008: Библиотеки и профессиональное образование в информационном обществе», «Библиотечное дело-2009: Традиции и инновации развития в информационном обществе», «Библиотечное дело-2010: Интеграция в мировое образовательное пространство», на ХЬУ Ежегодной конференции Российской библиотечной ассоциации (Вологда, 2009’г.) и др.

Материалы исследования используются в лекционных курсах образовательной программы «Школа инноватики» для специалистов Центральной, универсальной научной библиотеки имени Н. А. Некрасова, Курсах повышения квалификации для специалистов библиотек города Москвьь и учебном курсе «Библиотечное право» для студентов Московского государственного университета культуры и искусств.

Достоверность и обоснованность результатов исследования подтверждены изучением представительной источниковой базы, использованием совокупности репрезентативных научно-обоснованных методов, профессиональной общественной^ экспертизой ключевых теоретических положений диссертации в процессе их обсуждения на конференциях и семинарах различного уровня, а также результатами практического внедрения и апробации основных концептуальных положений исследования.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Возникновение и развитие общедоступных (публичных) библиотек в городе Москве явилось прямым следствием политических, экономических и социально-правовых реформ, начатых правительством дореволюционной России. Важную роль в организации общедоступных библиотек в Москве сыграла Городская дума.

2. В эволюции организационно-правового положения государственных публичных библиотек города Москвы выделяются следующие исторические этапы: дореволюционный (начало XVIII века — 1917 г.) - начальный этап формирования нормативно-правовой базы развития библиотек, на котором отсутствует концепция* правового регулирования библиотечного дела; советский (1918—1990 гг.) - нормативно-правовое регламентирование библиотечно-информационной деятельности подчиняется идеологическим-и политическим целям правящей партии, регулирование работы библиотек осуществляется посредством декретов, постановлений и положений, подменяющих законы; постсоветский (1991 г. — по настоящее время) - формирование и развитие комплексной* многоуровневой системы законодательного и нормативно-правового регулирования деятельности библиотек.

3. В сверхкрупном городе, где функционирует большое количество библиотек различного подчинения, требуется законодательно регулировать и четко нормативно определять деятельность библиотек. Для библиотек сверх-крупного города необходим комплекс нормативно-правовых документов, четко регламентирующих правовой статус, формы и методы библиотечноинформационной* деятельности, а также, гарантирующих государственную поддержку библиотек и их сотрудников.

4. Комплексная концепция нормативно-правового регулирования деятельности государственных публичных библиотек города Москвы должна содержать три взаимосвязанных блока: стратегический, законодательный, организационно-методический. Стратегический модуль формирует концептуальные основы развития библиотек и библиотечного дела в Москве. На его базе законодательный модуль закладывает нормативно-правовой фундамент деятельности публичных библиотек города Москвы. Организационнометодический модуль обеспечивает формирование сети государственных публичных библиотек города Москвы и корпоративной библиотечноинформационной системы «Библиогород».

ГЛАВА І

ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ БИБЛИОТЕК МОСКВЫ