автореферат диссертации по архитектуре, 18.00.04, диссертация на тему:Архитектурно-планировочные принципы градостроительного зонирования

МОСКОВСКИЙ АРХИТЕКТУРНЫЙ ИНСТИТУТ (Государственная академия)

АРХИТЕКТУРНО-ПЛАНИРОВОЧНЫЕ ПРИНЦИПЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ (на примере городов Юга России)

Специальность 18.00.04. - Градостроительство, планировка сельских населённых мест.

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени кандидата архитектуры

На правах рукописи

ТРУХАЧЕВ Сергей Юрьевич

Москва 2009 г.

003482226

Диссертация выполнена в Центральном научно-исследовательском и проектном институте по градостроительству (ЦНИИП градостроительства) РААСН.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

В.Н.Белоусов

доктор архитектуры, профессор, действительный член РААСН

A.B. Крашенинников

доктор архитектуры, профессор

A.B. Антюфеев

кандидат архитектуры, профессор

Ведущая организация: ГУП Московской области

Научно-исследовательский и проектный

институт градостроительства

(ГУП МО «НИиПИ градостроительства»)

Защита состоится 26 ноября 2009г. в час. 00 мин. на заседании Диссертационного совета Д 212.124.02 при Московском архитектурном институте по адресу: 107031, г. Москва, ул. Рождественка, д.11

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского архитектурного института.

Автореферат разослан « 22. »OfcT^frj?^ 200Яг.

Учёный секретарь ______j

диссертационного совета —-—^ С.В. Клименко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность исследования.

Актуальность исследования данной темы обусловлена следующими причинами:

• изменение нормативно-правовой базы градостроительства с выходом в свет новых Земельного и Градостроительного кодексов, введение в законодательном порядке необходимости проводить градостроительное зонирование территорий всех населённых пунктов;

• изменение состава и структуры градостроительной документации в современных социально-экономических условиях;

• отсутствие теоретических работ, в которых обобщался бы опыт разработки документов градостроительного зонирования в условиях новой законодательной базы;

• необходимость установления единой методики разработки документов градостроительного зонирования.

Цель исследования:

Выявление научно обоснованных архитектурно-планировочных принципов градостроительного зонирования. Формирование предложений по методике градостроительного зонирования городов.

Задачи исследования:

1. Проанализировать и обобщить опыт проведения градостроительного зонирования в отечественной практике и за рубежом.

2. Выявить основные современные тенденции в градостроительном зонировании. Провести сравнительный анализ современных отечественных моделей градостроительного зонирования.

3. Определить взаимосвязи процесса градостроительного зонирования и градостроительного проектирования.

4. Проанализировать опыт градостроительного зонирования на Юге России.

5. Рассмотреть градостроительное зонирование как часть единого процесса правового регулирования градостроительной деятельности на местном уровне.

6. Определить региональные особенности градостроительного зонирования на Юге России.

Предмет исследования: теория и практика разработки документов градостроительного зонирования и методика их разработки.

Объект исследования: документы градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты) городских поселений.

Границы исследования: города Южного федерального округа.

Состояние вопроса: Исследования по данной теме охватывают период с 1995 г. Наибольший вклад в теоретическое изучение темы внесли: А.Г. Вайтенс, М.Я. Вильнер, В.В. Владимиров, A.A. Высоковский, Ю.Л. Ко-сенкова, A.B. Крашенинников, Н.И. Назаров, М.В. Нащокина, И.М. Смоляр, С.И. Соколов, Э.К. Трутнев и др.

Вместе с тем, в настоящее время отсутствуют комплексные теоретические работы, которые бы обобщали накопленный за последние годы значительный опыт практической разработки документов градостроительного зонирования, подготавливаемых в рамках разных методических направлений. Так, фундаментальная монография И.М.Смоляра «Градостроительное право» вышла в свет в 2000г. и не отражает произошедших существенных изменений в законодательстве. Работы Э.К. Трутнева и A.A. Высоковского обобщают лишь отдельные примеры, представляющие одно из направлений градостроительного зонирования, и недостаточно освещают архитектурно-планировочные аспекты градостроительного зонирования в отличие от экономических и правовых. Работы других авторов посвящены изучению отече-

ственного и зарубежного опыта градостроительного зонирования, либо описывают отдельные проекты правил застройки.

Методы исследования:

• изучение документов градостроительного зонирования по литературным источникам;

• изучение законодательной базы градостроительного зонирования;

• проведение сравнительного анализа существующих документов градостроительного зонирования;

• экспериментальное проектирование - разработка проектов правил землепользования и застройки для отдельных городов Южного федерального округа.

Предметом защиты являются:

• архитектурно-планировочные принципы градостроительного зонирования;

• предложения по методике градостроительного зонирования городов.

Научная новизна работы:

• разработаны архитектурно-планировочные принципы градостроительного зонирования на примере городов Юга России с учётом современного состояния и тенденций развития отечественного градостроительства, социально-экономических и экологических особенностей региона;

• даны предложения по методике градостроительного зонирования;

• даны определения цели и задач градостроительного зонирования как средства переноса в правоприменительную практику положений градостроительной документации, выявлены принципы правового регулирования градостроительства;

• проанализирован опыт разработки документов градостроительного зонирования на Юге России;

• выявлены региональные особенности градостроительного зонирования на Юге России.

Практическая ценность состоит в разработке рекомендаций по градостроительному зонированию городов Юга России, применение которых позволит эффективно проводить процесс зонирования с наиболее цельным отражением особенностей региона.

Апробация и внедрение результатов.

Основные положения исследования вошли в состав научно-исследовательской и проектной работы:

• НИР «Проект краевой целевой программы «Градостроительство в Ставропольском крае». (Разработка иллюстрированной программы-задания Градостроительного Устава и правил землепользования и застройки города Кисловодска Ставропольского края)», выполненной в 2004-2005гг. Градостроительным центром Южного регионального отделения Российской Академии архитектуры и строительных наук (РААСН);

• проект правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Геленджик Краснодарского края, выполненный в 2005-200бгг. в НКП НПО «Южно-Российский градостроительный центр»;

• правила землепользования и застройки города-героя Новороссийск Краснодарского края, выполненный в 2006г. в НКП НПО «ЮжноРоссийский градостроительный центр», утверждённые городской Думой в 2008г.;

• проект правил землепользования и застройки центра города Ставрополь, выполненный в 2005-2006гг. в НКП НПО «ЮжноРоссийский градостроительный центр»;

• проект правил землепользования и застройки города-курорта Ессентуки Ставропольского края, выполненный в 2004-2005гг. в НКП НПО «Южно-Российский градостроительный центр»;

• проект правил землепользования и застройки города Новошах-тинск Ростовской области, выполненный в 2006г. в НКП НПО «Южно-Российский градостроительный центр»;

• правила землепользования и застройки г.Ростова-на-Дону, выполненная в 2007г. в НКП НПО «Южно-Российский градостроительный центр», утверждённые городской Думой в 2008г.;

• НИР по теме 3.1.2.5. «Трансформация проектных решений генерального плана в структуру градостроительного зонирования крупнейшего города», выполненная в 2007-2008гг. в ЦНИИП градостроительства РААСН по гранту молодых учёных за 2008г.

Объём и структура работы.

Диссертация состоит из введения, трёх глав и заключения, общим объёмом 173 страницы, библиографического списка (141 наименование), иллюстраций (16 планшетов), приложения.

Во введении обоснована актуальность темы, определены цели, задачи, предмет, методика, новизна исследования.

В 1 главе «Развитие градостроительного права и современная ситуация в отечественном градорегулировании» освещены исторические аспекты формирования и развития градостроительного права в России и за рубежом и современный зарубежный опыт, описана современная ситуация в градостроительном праве в России, выявлены региональные особенности территориальной организации Юга России.

Во 2 главе «Основные направления разработки документов градостроительного зонирования» рассмотрена правовая база градостроительного зонирования, проанализированы основные тенденции в разработке документов градостроительного зонирования, описаны две модели градостроительно-

го зонирования, принятые в отечественной практике, проведён их сравнительный анализ, проанализирован опыт градостроительного зонирования на Юге России.

В 3-ей главе «Разработка принципов и методики градостроительного зонирования» разработка документов градостроительного зонирования рассматривается как часть единого комплекса мероприятий, составляющих понятие «правовое регулирование градостроительной деятельности», определены и описаны архитектурно-планировочные принципы разработки документов градостроительного зонирования, особенности взаимодействия с другими видами градостроительной документации, выявлены региональные особенности градостроительного зонирования на Юге России, даны предложения по методике градостроительного зонирования.

В заключении сформулированы основные выводы исследования.

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Глава I. «Развитие градостроительного права и современная ситуация в отечественном градорегулировании»

Градостроительное законодательство определяет основы взаимоотношений городского сообщества в целях наиболее рациональной организации пространства, в котором осуществляет свою жизнедеятельность человек.

Необходимость ввести в рамки закона требования к пространственной организации жизнедеятельности города была осознана ещё в древности, что нашло своё отражение в ряде законов древних цивилизаций. Со временем, на разных этапах развития цивилизации, эти требования по-разному осмысливались обществом.

Наибольшее развитие система законов в области градостроительства получила в зарубежной, в основном, в западноевропейской, практике. Путём постепенных трансформаций комплекс требований нормативного характера к пространственной организации городских сообществ нашёл своё отражение в

системе градостроительного законодательства, впервые в полной мере сформированной в западных странах в конце XIX - начале XX вв.

Формирование отечественного градостроительного законодательства происходило несколько иными путями. Городское самоуправление как таковое появилось у нас лишь в 1870-е гг., а до тех пор управление градостроительным развитием было полностью подчинено центральной власти. Диктат административных мер и их превалирование над правовыми способами регулирования градостроительства стали одной из главных особенностей российского градорегулирования.

Системы комплексного градостроительного законодательства в России в дореволюционный период не было. Применительно к XIX в. можно говорить лишь о наличии некоторых элементов градостроительного права, наиболее законченным из которых был Строительный устав, переиздававшийся с различными дополнениями начиная с 1832г.

В целом история развития градостроительного законодательства в дореволюционной России являет собой пример трансформации административных принципов регулирования градостроительства в подобие правовых. При этом зарождение и дальнейшее развитие правовых инструментов градорегулирования было тесно связано с формированием городского сообщества как самостоятельного явления в общественно-политической жизни страны.

Так же, как и в дореволюционной России, в СССР не было специального градостроительного законодательства. Надобность в правовом регулировании отпала в связи с тем, что единственным участником процесса застройки городов являлось государство. Исчез конфликт частновладельческих, государственных, общественных интересов, неизбежно возникающий в условиях частной собственности на землю и порождающий необходимость правового регулирования градостроительства. Таким образом, в советский период регулирование застройки городов происходило в основном посредством системы нормативных технических актов, надобность в правовой регламентации застройки отсутствовала.

В современной зарубежной практике выделяют два основных направления. Западноевропейская школа градостроительного права характеризуется сочетанием правового регулирования градостроительства и административного воздействия, которому отводится довольно значительная роль. Примерами такого подхода могут быть Германия, Франция, Великобритания. Система американского образца характеризуется превалированием правового регулирования над административным вмешательством. Помимо США и Канады эта модель принята в основном в странах, где господствует т.н. «прецедентное» право.

Формирование системы градостроительного зонирования за рубежом в основном завершено и опирается на многовековую историю городского самоуправления, многократно апробированные правовые нормы, регулирующие взаимоотношения субъектов градостроительной деятельности, демократические общественные институты, обеспечивающие вовлечённость в процесс городского развития широких слоев общества. Всё это создаёт базу для стабильности и сбалансированности проводимой градостроительной политики, возможности для её сравнительно лёгкой адаптации к меняющимся социально-экономическим условиям.

Российская традиция управления территориями более тяготеет к западноевропейской, чем к американской, поскольку также подразумевает широкое применение административных мер.

Современная ситуация в отечественном градостроительстве характеризуется возвращением в процесс застройки городов частной инициативы в широких масштабах при столь же стремительном падении роли государства в этом процессе. Частному капиталу стало под силу строительство крупных жилых и общественных комплексов, реализация амбициозных градостроительных проектов. Результатом трансформации воззрений профессионального сообщества стало осознание того, что в современных условиях необходимы некие «правила игры» в градостроительстве, с ролью которых одна лишь

нормативно-техническая документация уже не справляется. Роль таких правил должны сыграть нормы градостроительного права.

Начиная с середины 1990-х гг. происходит процесс научно-теоретического осмысления новых методов регулирования градостроительной деятельности. Появляются и укрепляются в профессиональном сознании такие понятия, как «градорегулирование» и «правовое регулирование градостроительной деятельности». Основными направлениями научно-теоретических разработок в сфере градостроительного права стали анализ зарубежного опыта, изучение собственного дореволюционного законодательства, дискуссия о том, какая модель градорегулирования - западноевропейская или американская - более подходит для России. Своё отражение эти положения нашли в работах И.М. Смоляра, В.В. Владимирова, М.Я. Вильнера.

Для исследования выбран регион Юга России, исторически сформировавшийся в месте соединения различных культур, климатических поясов, форм ландшафта, а как следствие - различных форм пространственной организации общества. Юг России отличает многообразие типологических групп и планировочных схем городов, особый динамизм развития, сравнительно быстрое восприятие обществом социально-экономических изменений и адаптация к ним, и как следствие - обострение проблем, характерных для градостроительства в целом по стране. Предваряя исследование процессов становления градостроительного зонирования в этом регионе, в диссертации дан анализ тех факторов, которые оказывали влияние на градостроительное освоение Юга.

Развитие градостроительства на Юге России неразрывно связано с особенностями общего исторического развития региона. На протяжении многих веков здесь проходило множество торговых путей, создавались и распадались государственно-племенные образования, мигрировали кочевые народы. Процесс привнесения в регион городской культуры в новое время начался с проникновения сюда первых казачьих поселенцев, т.е. с середины XVI в. В процессе освоения территории Российской империей сформировалась спе-

цифическая система расселения в регионе, сочетающая формы, свойственные различным нациям и народам.

Разнообразны и природные условия региона. Находящийся на стыке лесостепи, степи и гор Кавказа регион Юга России богат всевозможными ландшафтами и, как следствие этого, здесь получили развитие многие формы хозяйствования.

В исследовании выделены четыре группы городов по характеру планировочной структуры и пять групп по характеру градообразующей базы. Учёт планировочной структуры и градообразующей базы городов необходим при формировании системы градостроительного зонирования.

Выделены региональные особенности территориальной организации городов Юга России и особенности осуществления градостроительной деятельности на территории в современный период:

• сложный этнокультурный состав населения;

• особенности пространственной организации жилища;

• типологические особенности городов Юга России, доминирование отдельных градообразующих функций;

• изменение геополитической ситуации;

• высокий инвестиционный потенциал рекреационных районов.

Многообразие социально-экономических, природных факторов,

влияющих на развитие градостроительства на Юге России, позволяет получить более полную картину при изучении темы данного исследования, что должно положительным образом сказаться на выработке его результатов.

Глава II. «Основные направления разработки документов градостроительного зонирования».

Во второй главе дан обзор норм, регулирующих градостроительную деятельность в современном отечественном законодательстве, практических разработок в сфере градостроительного зонирования, проведён сравнитель-

ный анализ существующих моделей градостроительного зонирования в стране в целом и в регионе Юга России.

Комплексность градостроительной деятельности, свойственная самой её природе, порождает комплексность градостроительного законодательства. Законодательную базу градостроительства необходимо рассматривать во взаимовлиянии двух больших блоков - собственно градостроительного законодательства и законодательства в смежных отраслях права (экологического, охраны культурного наследия и т.п.). Указанный комплекс законов и иных нормативных правовых актов находится в стадии формирования, что значительно осложняет его изучение.

Начало формированию градостроительного законодательства в современной России было положено в 1992г., с принятием закона «Об основах градостроительной деятельности в РФ». С принятием в 1998г. первого Градостроительного кодекса произошло окончательное законодательное оформление необходимости регулирования застройки в новых социально-экономических условиях правовыми методами. Главным новшеством, введённым в отечественную практику кодексом, было появление института правового зонирования и градостроительного кадастра.

В настоящее время Градостроительный кодекс является основным документом градостроительного права в нашей стране. Помимо этого комплекс документов градостроительного права составляют нормативные правовые акты регионального и местного уровня, различные нормативно-технические документы. Ведётся разработка правил застройки городов.

Особенно важной представляется разработка научно обоснованной методики подготовки нормативных правовых актов, регулирующих градостроительную деятельность на местном уровне, с целью эффективного использования всех возможностей по регулированию застройки, предоставляемых современным законодательством, и наиболее полного учёта при осуществлении градостроительной деятельности местных особенностей.

Смежные градостроительному праву отрасли права сведены нами в следующие четыре группы:

1. Экологическое право.

2. Законодательство в сфере охраны памятников истории и культуры.

3. Законодательство в области управления градостроительной деятельностью.

4. Законодательство в области безопасности жизнедеятельности.

Для определения основ градостроительного зонирования для целей настоящего исследования необходимо внести ясность в ряд терминов и определений, используемых в отечественной практике.

Термин «градостроительное зонирование» нов для отечественной практики. И как всякое нововведение, этот термин трансформировался в первые годы своего существования. В общем виде, градостроительное зонирование — это установление градостроительных регламентов, т.е. неких «рамочных» ограничений градостроительной деятельности на территории поселения.

Очевидно, что само по себе установление территориальных зон и градостроительных регламентов не может быть целью процесса градостроительного зонирования (как это упоминается в статье 1 Градостроительного кодекса РФ), поскольку отражает лишь формально-юридическую сторону вопроса и не определяет смысла установленных законом процедур.

И регламенты, и зоны, т.е. части территории города, на которые распространяется действие регламентов, выступают в качестве инструментов достижения основной цели градостроительного зонирования, которая понимается как формализация в виде системы градостроительных регламентов основных проектных решений, содержащихся в документах территориального планирования и планировки территорий.

Отсюда следует и определение градостроительного регламента как перечня формализованных требований к организации градостроительной

деятельности в пределах заданного элемента городской территории - территориальной зоны (подзоны).

Структура градостроительных регламентов определяется кодексом в трёх частях: видах разрешённого использования земельных участков, параметрах такового использования и перечне ограничений на использование участка.

В результате анализа сложившейся законодательной базы и практики применения градостроительных регламентов выделены следующие задачи градостроительного зонирования:

1. Деление территории города на территориальные зоны и подзоны.

2. Определение границ зон с особыми условиями использования территорий.

3. Определение перечня разрешённых видов использования недвижимости в составе градостроительного регламента.

4. Определение параметров использования земельных участков и объектов капитального строительства в составе градостроительного регламента.

5. Установление взаимосвязей планировки территорий и градостроительного зонирования.

Институт градостроительного зонирования должен стать одним из основных в практике градорегулирования правового государства. Неверно оценивать правила как полностью самодостаточный документ, определяющий зонирование всей территории города, как в настоящий момент, так и на перспективу. На разных этапах развития города или отдельных его частей возникает необходимость в более детальной, или, наоборот, общей регламентации градостроительного развития территорий. Правила застройки являются инструментом реализации решений документов территориального планирования, занимающим своё место в комплексе средств управления территорией, которые выработала современная практика градорегулирования.

Для дальнейших исследований предлагается разделить правила застройки в том виде, в котором они описаны в Градостроительном кодексе, на несколько крупных смысловых блоков.

Правила землепользования и застройки

Процедурный блок

♦ положения о регулировании

llilli^^mvirAicçwiiœn: само- :: : :p)p(noieini}/; (р .

« .розожеаое ор пол^псиЩ w - ■ видов разрешенного псполь-овап ■ ' ' < ' ''' и объектов капитального :/\ï'anpQUi?!it;>t>cj№(f ф1(оннсокРм(! и юридическими лицами;

• положение о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

( i ши

1 < . 1ЫХ iOiVU Ш I

просом чемлепоцшоватт и Mcmpofmt; ■ положение о "внесении ите-непий а прсшта землепояюо-

: (ктан а застройкио§;р:.:.- S .Щ

* /ûhac

, ,) ор/жтпри,{'>')ч îv

* границы son с особыми .ус-жовгтми использования* территорий;

ЩЩЩШШцы р tupi > i an on ait объектов культурного наследия;

*■■■<>!iobî paopeut ю того использования земельны* участков н объектов капитал ь-:: ; ¡¡ого (опроу1опеоооо/!тШ рр

• предельные (минимальные и

о i но пиозр > ; и, меры земельных участков и пред ' а >," 'парам . ы разрешенного строитель-а пва, реконструкции объектов капитальной) : M>ïipoomvoo>cmocppë

♦ ограничения использования земельных участков и объектов капитального строите п ьства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Рос -cm'icKou Федерации.

В результате опытов градостроительного зонирования в России сформировалось разные направления проведения градостроительного (правового) зонирования, которые в общих чертах можно свести к двум моделям, рассмотренным в рамках данного исследования.

Первая модель градостроительного зонирования предполагает постепенное установление регламентов в составе градостроительной документации, разрабатываемой в несколько стадий. Вторая модель градостроительного зонирования предполагает единовременное установление градострои-

тельных регламентов в рамках одного документа - правил землепользования и застройки.

Для рассмотрения первой модели использовалась система, установленная в рамках генерального плана г.Москвы (1999г.). Для рассмотрения второй модели использовались правила застройки Нижнего Новгорода (20032005гг.).

Московская модель являет собой пример того, как градостроительная регламентация адаптирована к отечественным традициям градостроительного проектирования, для чего она принята непосредственно исходящей из самой градостроительной документации, а нижегородская характеризует перенос зарубежных традиций градорегулирования на отечественную почву с небольшой степенью адаптации к историческим традициям градостроительного проектирования, что формально выражается в разработке нового для отечественной практики вида деятельности: градостроительного (правового) зонирования.

«Московская» модель исходит из приоритета градостроительной документации и безусловного признания необходимости проводить зонирование поэтапно, следуя за разработкой градостроительной документации и детализацией проектного решения от генерального плана к проекту планировки, от проекта планировки к проекту застройки, где появляется уже детализированный градостроительный регламент. Только на этом уровне можно говорить о том, что каждый земельный участок полностью обеспечен правовым режимом землепользования и застройки. Таким образом, «московская» модель является образцом следования сверху вниз - от общего к частному.

Напротив, при установлении градостроительного регламента в составе правил землепользования и застройки, принципиальной является посылка о движении снизу вверх, т.е. от земельного участка, как объекта правоотношений и необходимости сначала и сейчас установить правовой режим его землепользования и застройки, минимальный в части архитектурно-

планировочных регламентации, но полноценный с точки зрения формально-юридической, а затем уже дополнять его в рамках установленных процедур.

Таким образом, главное отличие двух моделей зонирования - принципиально разный подход к методу градостроительного зонирования. Как следствие этого, и различие в инструменте градостроительного зонирования - если в первом случае в роли такового выступает градостроительное проектирование, то во втором некие регламенты, установленные нормативными правовыми актами. На основе этого различия указанные модели названы как «проектная» и «регламентная».

Результаты проведённого сравнительного анализа сведены в следую-

щую таблицу:

Критерий оценки Проектная модель Регламентная модель

1. Стадийность разработки и установления градостроительных регламентов Три стадии: • в составе генплана города; • в составе генплана административного округа; • в составе проекта планировки Одна стадия*: • в составе правил застройки * допускается как необязательный вариант вторая стадия - установление регламента подзоны при дальнейшей корректировке Правил

2. Элементы территории города, являющиеся основой для градостроительного зонирования. 1 уровень: Планировочный район; 2 уровень: Планировочный квартал; 3 уровень: Планировочный участок 1 уровень: Территориальные зоны; 2 уровень (необязательный): Подзоны

3. Форма графического отображения результатов градостроительного зонирования В составе градостроительной документации: 1) Генеральная схема зонирования; 2) Схема градостроительного зонирования; 3) План зонирования Единая карта градостроительного зонирования на всю территорию города

4. Практическое применение результатов градостроительного зонирования Правовой режим земельного участка может быть определён только после разработки всех трёх стадий градостроительной документации. Застройщик должен инициировать разработку недостающих стадий градостроительной документации. Правовой режим земельного участка определяется сразу и для всей территории. Застройщику достаточно подготовить градостроительный план участка, представляющий собой простую выдержку из градостроительного регламента.

Обе модели исходят из необходимости в современных социально-экономических условиях обеспечить правовой режим реализации основных положений градостроительной документации. Принципиальное различие здесь в том, что проектная модель предполагает достаточным для этого систему зонирования, принятую в генеральном плане города, а регламентная исходит из необходимости установления нового для существующей практики особого вида зонирования с системой градостроительных регламентов.

Многие противоречия, возникающие при проведении градостроительного зонирования в русле обеих моделей, можно преодолеть путём разработки методических документов, основанных на практике установления и применения градостроительных регламентов. Подобная методика могла бы объединить достоинства обеих моделей, адаптировать их требованиям действующего законодательства. В целях практического применения она должна содержать положения, позволяющие с одинаковым эффектом применять систему градостроительного зонирования в городских поселениях различного типа, учитывать региональные особенности градостроительной деятельности.

Глава III. «Разработка принципов и методики градостроительного зонирования»

В третьей главе градостроительное зонирование рассмотрено во взаимосвязи с градостроительным проектированием, а также как часть единой системы правового регулирования градостроительной деятельности в городах. Таким образом, исследуются взаимосвязи градостроительного зонирования как внутри специфически профессиональных взаимоотношений, так и вовне - в общей структуре правовой системы местного самоуправления.

Правовое регулирование градостроительства - комплекс управленческих воздействий различных уровней, направленных на достижение основных целей градостроительной деятельности - формирования среды для устойчивого развития территорий, - основанных на использовании норм и правил правового государства, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

Определены архитектурно-планировочные принципы градостроительного зонирования городов:

• Соподчинённость.

• Комплексность.

• Стадийность.

• Актуальность.

Соподчинённость системы градостроительного зонирования и генерального плана города - способность градостроительного зонирования переносить основные проектные решения генерального плана в повседневную правоприменительную практику. Это основополагающий принцип градостроительного зонирования. Он служит реализации основной цели градостроительного зонирования - формализации решений генерального плана в виде системы градостроительных регламентов. Если генеральный план - это стратегия пространственного развития города, то система градостроительного зонирования в комплексе с документами планировки территории - это тактика пространственного развития, предполагающая применение совершенно иных методов и инструментов. Для освоения этого инструментария необходима дальнейшая разработка научно обоснованных методик.

Комплексность градостроительного зонирования - взаимосвязанность документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. С одной стороны, правила застройки создают правовую базу для разработки проектов планировки территорий, с другой - проекты планировки дают информацию, необходимую для установления полноценного градостроительного регламента. Реализация на практике этого принципа позволяет создать комплексную систему взаимодействия градостроительных регламентов и градостроительной документации от генерального плана до проектов планировки.

Стадийность градостроительного зонирования подразумевает подготовку градостроительных регламентов в несколько этапов. Выделены два этапа градостроительного зонирования:

Зонирование первого уровня - выделение территориальных зон на основе материалов генерального плана в пределах административных границ города, его главной целью является установление правового режима для всей городской территории.

Зонирование второго уровня - выделение подзон на основе общности выявленных параметров строительного и ландшафтного зонирования, дальнейшая детализация правового режима территорий и параметров использования недвижимости.

Зонирование второго уровня необходимо строго увязывать с разработкой проектов планировки территории. Земельный участок уже на первом этапе обретает правовой статус, который детализируется по мере проведения градостроительного зонирования второго уровня. Градостроительное зонирование второго уровня целесообразно проводить в первую очередь применительно к тем территориям, которые являются наиболее привлекательными для инвестиций, т.е. тех, на которых градостроительная деятельность ведётся наиболее активно.

В отдельных случаях выделяется зонирование 3-го уровня, применяемое адресно для отдельных планировочных элементов (микрорайонов, кварталов, групп кварталов), подлежащих комплексной реконструкции.

Актуальность градостроительного зонирования. Система градостроительного зонирования должна основываться на регулярно актуализуе-мой информации о состоянии территории. Если генеральный план предполагает некоторую степень приближения при проведении градостроительного анализа и принятии проектного решения, то правила застройки должны обеспечить полноценный правовой режим для каждого земельного участка, что невозможно без наличия качественной информационной базы.

На основе выявленных принципов градостроительного зонирования выстраивается следующая система комплексного взаимодействия градостроительного зонирования и градостроительной документации.

Генеральный план задаёт стратегию развития города и основы функционального зонирования территории, которые ложатся в основание системы градостроительного зонирования, определяя разрешённые виды использования земельных участков. Градостроительные регламенты сводятся в правила застройки, которые в своей процедурной части определяют порядок разработки проектов планировки территорий. На этом этапе важно не оставить в правовом вакууме городские территории. План реализации генплана определяет порядок разработки проектов планировки применительно к различным городским территориям в зависимости от степени их инвестиционной привлекательности и, как следствие, градостроительной активности. Проекты планировки разрабатываются применительно к каждому планировочному участку по инициативе муниципальных властей или частных инвесторов, после чего применительно к той территории, к которой разработан проект планировки, подготавливаются изменения в карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, и после их принятия система градостроительного зонирования приобретает для данной территории законченный вид, при этом не исключается её адресная детализация на третьем уровне градостроительного зонирования.

В рамках диссертации даны предложения по методике разработки карт градостроительного зонирования, включая принципиальное определение структуры зонирования, рекомендации по установлению границ отдельных территориальных зон; предложения по методике разработки градостроительных регламентов и иные предложения общего характера, позволяющие очертить возможные направления научного поиска в последующей разработке детальной методики градостроительного зонирования.

Для определения структуры зонирования выявляются основные критерии установления территориальных зон, несколько отличающиеся от тех, что приняты в генеральном плане. Первоначально необходимо прозониро-вать городскую территорию в соответствии с перечнем зон, выделенных по правовому режиму застройки, и в общем виде установленному в Градострои-

тельном кодексе России, взяв за основу опорный план генерального плана города и карты существующего землепользования. Затем проанализировать, какие проектные решения предусмотрены генеральным планом для различных территориальных зон, выявив, таким образом, алгоритмы градостроительных преобразований территории, заложенные применительно к ним генеральным планом. После этого необходимо установить, каким образом возможно реализовать заложенные мероприятия посредством инструментов градостроительного зонирования - сочетания различных видов использования недвижимости, либо параметров такого использования. На основе совокупности этих средств формируется состав территориальных зон, определяющих содержание карт градостроительного зонирования. При этом анализ существующей документации по планировке позволяет установить, какой уровень градостроительного зонирования применим к данной территории.

Выделены правила, по которым происходит отнесение территории к той или иной территориальной зоне:

1. Правило функциональной сочетаемости видов использования недвижимости, согласно которому выделение территориальных зон происходит по разным видам использования, а такие критерии, как строительные или ландшафтные характеристики, имеют значение только при выделении подзон.

2. Правило процедур, применяющееся на основе сочетания процедур выделения земельных участков, подготовки и согласования проектной документации, установленных действующим законодательством в области земельных и градостроительных отношений.

3. Правило средового соответствия, согласно которому необходимо наличие в пределах рассматриваемой территории того типа городской среды, который должны формировать объекты, внесённые в градостроительный регламент данной зоны.

4. Правило специального выделения объектов капитального строительства. Подразумевает выделение в некоторых территориальных зонах

отдельных объектов, например, специальных, объектов социальной

инфраструктуры, режимных объектов и т.п. Применяется в тех случаях, когда указанные объекты доминируют в застройке территориальной зоны.

В составе работы рассмотрены примеры применения тех или иных вышеперечисленных правил как в совокупности, так и по отдельности.

Перечень разрешённых видов использования земельных участков - основная содержательная часть градостроительного регламента. Именно в этой части происходит формализация требований к планировочной организации территорий, заложенных в генеральном плане города. Главная задача при разработке перечня видов разрешённого использования - найти баланс между многообразием градостроительной деятельности на территории и конкретикой юридического языка правил застройки.

Основным свойством, по которому возможно отнесение объекта к основным или условно разрешённым видам использования, является его отношение к внешней среде. Градостроительное зонирование оперирует критериями дифференциации объектов, которые позволяют определить влияние объекта на общественное пространство и жизнедеятельность социума:

1. Функциональная совместимость с основным назначением территориальной зоны.

2. Характер загрязнений окружающей среды, производимых объектом.

3. Режим функционирования объекта, время активной работы.

4. Необходимость организации технологических подъездов, парковок для гостевого транспорта.

5. Установленная мощность (вместимость, площадь, количество посещений и т.п.) объекта.

6. Социальные и морально-этические аспекты размещения объекта в среде, формируемой в данной территориальной зоне.

В части определения параметров использования земельного участка, т.е. при формировании второй части градостроительного регламента, важно придерживаться того принципиального положения, что полноценный перечень параметров использования участка можно получить лишь на основе проектов планировки территории, где даны подробные характеристики существующего и проектного использования территории. До этого времени регламент использует лишь самые общие рамочные параметры застройки, заимствованные непосредственно из генерального плана или из сложившегося землепользования.

Регулирование застройки посредством градостроительных регламентов - лишь один из аспектов градорегулирования. Некоторые аспекты регулирования застройки можно решать посредством рыночных механизмов. Важно лишь определиться, до какой степени рыночное регулирование является благом для общественных интересов, а в какой мере необходимо его ограничить. Особенно важно отгородить от чрезмерной градостроительной экспансии исторически ценные районы городов, природные территории.

На основе выделенных во II главе особенностей градостроительной деятельности на Юге России в целом выделены следующие региональные особенности градостроительного зонирования:

1. Архитектурно-планировочная и пространственная организация жилища (планировочные, национальные, климатические, хозяйственные особенности).

2. Архитектурно-планировочная и пространственная организация рекреационной деятельности. В процессе градостроительного освоения рекреационных районов Юга России появились новые формы размещения рекреантов, требующие своего законодательного закрепления.

3. Структура производственных зон, проистекающая из особенностей промышленного производства на территории Юга России. Здесь ред-

ки крупные промышленные комплексы с большими объёмами вредного в экологическом отношении производства.

4. Типологические особенности городов добывающей промышленности - требуют выделения своих территориальных зон и зон планировочных ограничений.

Указанные особенности градостроительного зонирования рассмотрены на примере шести городов Юга: Ростова-на-Дону Геленджика, Новороссийска, Ессентуков, Ставрополя, Новошахтинска. Указанные города представляют собой три наиболее характерные для Юга России типологических группы: города - центры общественно-деловой активности, города - рекреационные центры, города - промышленные и транспортные узлы.

Основные выводы.

1. Определена цель градостроительного зонирования - формализация в виде системы градостроительных регламентов основных проектных решений, содержащихся в документах территориального планирования и планировки территорий.

2. Выявлены и описаны две модели градостроительного зонирования, применяемые в отечественной практике. На основе различия в методическом подходе они названы как проектная и регламентная. Проектная модель предполагает установление градостроительных регламентов территории в составе градостроительной документации и постепенное определение правового режима по мере разработки соответствующих стадий проектов. Регламентная модель предполагает единовременное установление градостроительных регламентов в рамках одного нормативного акта - правил землепользования и застройки без увязки с разработкой градостроительной документации. Проведён сравнительный анализ обеих моделей, показавший, что на их основе возможно разработать общую методику градостроительного зонирования.

3. Определены следующие архитектурно-планировочные принципы градостроительного зонирования:

• Соподчинённость системы градостроительного зонирования генеральному плану города.

• Комплексность градостроительного зонирования - изменение и дополнение градостроительных регламентов взаимосвязано с проектами планировки территории.

• Стадийность градостроительного зонирования - проведение мероприятий по градостроительной регламентации территорий в два этапа: Этап 1 - разработка градостроительных регламентов на всю территорию населённого пункта. Этап 2 - детализация градостроительных регламентов для наиболее активно развивающихся территорий, для обеспечения детальной регламентации земельных участков.

• Актуальность градостроительного зонирования - проведение постоянной актуализации установленной системы градостроительной регламентации территорий.

Предложена система комплексного взаимодействия градостроительного зонирования с другими видами градостроительной документации, реализующая архитектурно-планировочные принципы градостроительного зонирования.

4. Даны предложения по методике градостроительного зонирования, в т.ч. отнесения земель к тем или иным территориальным зонам, которое должно производиться на основе следующих правил:

• Правило функциональной сочетаемости видов использования недвижимости.

• Правило процедур выделения участков.

• Правило средового соответствия.

• Правило специального выделения объектов.

Даны предложения по методике разработки градостроительных регламентов - отнесения объектов к основным или условно разрешённым видам использования.

5. Выявлены следующие региональные особенности градостроительного зонирования на Юге России:

• Архитектурно-планировочная и пространственная организация жилища.

• Архитектурно-планировочная и пространственная организация рекреационной деятельности.

• Структура производственных зон, проистекающая из особенностей промышленного производства на территории Юга России.

• Типологические особенности городов добывающей промышленности.

Список работ, опубликованных по теме диссертации.

1. Трухачев С.Ю., «Об архитектурно-планировочных принципах градостроительного зонирования» // Academia. Архитектура и строительство. - М.Редакционно-издательский отдел РААСН, 2009. - №2, с.77-81.

2. Трухачев С.Ю., «О стадийности градостроительного зонирования» // Промышленное и гражданское строительство, №6/2009. - с. 16-17.

3. Трухачев С.Ю., «Актуальность разработки градорегулирующей документации на Юге России в современных условиях». Архитектура, градостроительство, дизайн. Материалы XIV научно-практической конференции РААИ., Ростов-на-Дону, 2002г. - с. 167-168.

4. Трухачев С.Ю., «Некоторые аспекты формирования градорегулирующей документации в Ростове-на-Дону в послевоенный период в работах В.Н. Семёнова» // Академические Семёновские чтения. Доклады и выступления на научно-практической конференции Южного регионального отделения РААСН (6-7 февраля 2003г.), ЮРО РААСН, Кисловодск, 2003г.-с.110-116.

5. Трухачев С.Ю., «О целях и задачах градостроительного зонирования в современной отечественной практике»//Сборник тезисов конференции «Строительство-2006», РГСУ, Ростов-на-Дону, 2006г. - с.20-22.

6. Трухачев С.Ю., «Об основных направлениях градостроительного зонирования в современной отечественной практике» // Сборник тезисов конференции «Город-2006», Ростовская государственная академия архитектуры и искусств, Ростов-на-Дону, 2006г. - с.195-199.

7. Трухачев С.Ю., «Региональные особенности градостроительного зонирования» // Academia. Архитектура и строительство. - М.Редакционно-издательский отдел РААСН, 2006. - №6. - с.46-51.

8. Трухачев С.Ю., «Опыт градостроительного зонирования Ростова-на-Дону» // Практика муниципального управления. №1/2008. - с.30-31.

9. Трухачев С.Ю., «Градостроительная документация как основа для градостроительного зонирования» // Управление развитием территорий. №2/2008. - с.34-36.

Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,25 уч.-изд.-л. Заказ № 1434. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПИЦЕНТР» 344006, г. Роотов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88