автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Правовое регулирование деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации

Для служебного пользования Экземпляр № ^^

На правах рукописи

РЫЖАК НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СПЕЦСЛУЖБ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

05.26.02 - Безопасность, защита, спасение и жизнеобеспечение населения в чрезвычайных ситуациях

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

МОСКВА - 2000

Работа выполнена на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Москва

Научные консультанты: доктор юридических наук Ю.Ф.Кваша доктор физико-математических наук С.Г.Харченко

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор В.Н.Струнников доктор юридических наук, профессор В А.Прокошин доктор юридических наук, профессор Е.Г.Ляхов

Ведущая организация - Академия федеральной службы безопасности Российской Федерации

Защита диссертации состоится июля 2000 г. в " 14.00" часов на заседании диссертационного совета ССД.001.01.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, 1-й уч. корпус, ауд. 3428.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан "

/С " июня 2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат военных наук, профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации

Утверждение в январе 2000 года Указом Президента Российской Федерации новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации (далее - Концепции) явилось результатом осознания недееспособности прежней Концепции 1997 года и стало важным этапом на пути формирования скорректированной государственной стратегии в этой жизненно важной сфере. Но, вместе с тем, очевидно, что с принятием видоизмененной Концепции работу по формированию механизма защиты национальных интересов страны нельзя считать завершенной. Требуются подкрепление, детализация и уточнение ее содержания через систему законов и иных нормативных правовых актов, относящихся к сфере обеспечения безопасности по всему спектру внутренних и внешних угроз. Таким образом, вопрос правового обеспечения национальной безопасности России видится как приоритетный в работе веек ветвей власти Российской Федерации. В эту правовую основу необходимо заложить принцип, согласно которому процесс законотворчества должен осуществляться в соответствии с определенной программой, с переходом от общего к частному, планомерно укрепляя основы государственного устройства.

Анализ нынешней законодательной базы в области национальной безопасности привел автора диссертации к заключению, что она носит не системный, а частично-фрагментарный характер, порождая разрозненные несбалансированные массивы правовых норм, касающихся отдельных видов национальной безопасности. Положение усугубляется тем, что проводимые с начала 90-х годов правовая реформа, а также организационно-штатная и структурная реорганизация спецслужб, не явились оптимальным решением с точки зрения долгосрочных интересов государства. Поэтому серьезные недоработки в создании соответствующей законодательной базы лишь подчеркнули остроту ситуации, поскольку привели к существенному снижению эффективности функционирования спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности государства.

Будучи, несомненно, правовыми категориями, само понятие национальной безопасности и ее основные составляющие до настоящего времени в правовом отношении недостаточно развиты, что затрудняет процесс формирования правовой базы в области национальной безопасности.

Вполне естественной и объективно предопределенной является также потребность в правовом обеспечении координации деятельности спецслужб, четком определении их статуса и организационных начал взаимодействия в этой сфере с другими государственными органами.

Таким образом, объективно становится все более актуальной необходимость в совершенствовании правового регулирования деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы.

В отечественной и зарубежной политологической и юридической литературе достаточно широко изучены вопросы обеспечения безопасности государства и гражданского общества. Исследования, проведенные Ю.И.Авдеевым,

A.В.Возжениковьш, И.Н.Глебовым, Ю.А.Дмитриевым, В.П.Ерошиным, С.В.Кортуновым, В.И.Кривохижей, И.А.Лазаревым, В.Л.Маниловым, С.З.Павленко,

B.С.Пирумовым, АА.Прохожевым, МВ.Рацем, Э.Г.Шевелевым, В.ЛШульцем и другими авторами, ценны своими выводами и предложениями, раскрывающими весьма широкий комплекс вопросов в вышеуказанной сфере.

Изучение научных источников, посвященных проблемам обеспечения безопасности бывшего СССР и современной России, позволило определить два основных этапа формирования концептуальных подходов к проблеме обеспечения национальной безопасности в целом.

На первом из них (с середины 30-х до начала 90-х гг.) доминировала идея приоритета интересов государства - основного объекта и субъекта обеспечения безопасности.

Второй этап (с начала 90-х гг. до настоящего времени) характеризуется становлением новых подходов к проблеме национальной безопасности, в основе которых в качестве главных объектов безопасности выдвинуты личность, общество и государство.

В этот период с именами Ю.А.Дерюгина, Н.Н.Ефимова, К.Х.Ипполитова, В.И.Коваева, С.Э.Кургиняна, Н.В.Михалкина, В.А.Рубанова, В.В.Серебрянникова, ПЛТимохина, Л.И.Шершнева и других исследователей связана разработка фундаментальных основ теории и. политики национальной безопасности, ее методологии и концептуальных проблем.

Важные аспекты военного, геополитического, экономического, информационного, социологического и общетеоретического характера отражены в трудах О.А.Белькова, А.П.Дмитриева, Д.Г.Евстафьева, С.Ф.Зыбина, Н.Д.Казакова,

A.П.Курило, Л.П.Малышева, Н.Г.Мехеда, С.А.Модестова, АИ.Позднякова, Н.И.Турко,

B.В.Чебана и других авторов.

В поле зрения ученых и практиков постоянно находились также проблемы правового обеспечения деятельности органов, осуществляющих борьбу с преступностью и обеспечивающих государственную безопасность.

Однако проводимые исследования в большей мере касались вопросов становления и развития законодательства Российской Федерации и правового закрепления отдельных аспектов нормативного статуса силовых ведомств, в частности, оперативно-розыскной деятельности. В гораздо меньшей степени раскрывались вопросы системного подхода к проблеме законодательного обеспечения национальной безопасности.

До настоящего времени отсутствует обобщенная система теоретических и практических наработок, отражающих целостную концепцию, а также правовую основу деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности страны. В свою очередь, именно системный подход позволяет установить общие закономерности, характерные для развития правовой базы в указанной сфере.

Потребности развития науки и практики побуждают шире развернуть комплексные исследования с целью выявления путей и методов наиболее эффективной реализации идей, заложенных в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, в военной доктрине государства.

Исходя из этого, возникают научные предпосылки к разработке концепции правового регулирования деятельности спецслужб Российской Федерации и организации адекватного механизма контроля за их работой. Без этого нельзя с научно

обоснованных позиций подойти к созданию правовой основы функционирования данных структур как одного из важнейших условий построения правового демократического государства.

Цель диссертационного исследования заключается, во-первых, в систематизации правовых норм в сфере обеспечения национальной безопасности на основе всестороннего анализа российского законодательства, законодательной базы стран СНГ и ряда государств дальнего зарубежья; во-вторых, в разработке научно обоснованной концепции правового регулирования деятельности спецслужб и подготовке на ее базе ряда законодательных актов, создающих предпосылки для решения задач в сфере национальной безопасности на современном этапе; в-третьих, в подготовке рекомендаций по вопросам правового обеспечения национальной безопасности в адрес законодательных органов России.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- изучить современную правовую базу обеспечения национальной безопасности в контексте ее историчесхой динамики;

- определить сущность и основные признаки правовой категории "национальная безопасность";

- проанализировать содержание основных законодательных актов и готовящихся законопроектов в сфере обеспечения национальной безопасности, а также сформировать на этой основе систему правовых норм и принципов, регламентирующих деятельность спецслужб России;

- проанализировать совокупность факторов, воздействующих на процесс реформирования федерального законодательства в сфере национальной безопасности, определить предпосылки его становления и развития;

- на основе совершенствования законодательной базы разработать научно-обоснованные направления повышения эффективности использования спецслужб в общей системе обеспечения национальной безопасности России;

- исследовать вопросы парламентского контроля за деятельностью спецслужб и разработать рекомендации по совершенствованию правовых форм, методов, целей и условий его организации.

Объект и предмет исследования

Объект исследования - система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Предмет исследования - правовое регулирование деятельности спецслужб Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности на современном этапе.

Методологическая и теоретическая основа исследования

В качестве методологической основы исследования диссертантом использован системный подход к анализу теоретических и практических проблем правового обеспечения национальной безопасности. В этих целях автором были применены следующие методы научного познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный, логический и исторический.

При подготовке работы диссертант опирался на положения Конституции Российской Федерации, нормы Конституций (Уставов) субъектов Российской Федерации, а также на положения уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и административного законодательства Российской Федерации.

В ходе подготовки работы путем контент-анализа исследованы тексты законодательных актов и законопроектов, определяющих правовой статус КГБ СССР, а также спецслужб Российской Федерации: МБ РФ, ФСК России, ФСБ России, СВР России, ФАПСИ при Президенте Российской Федерации, ГУСПР Президента Российской Федерации, ФПС России, ФСО Российской Федерации, а также спецслужб стран СНГ.

Все это обусловило достоверность и объективность диссертационного исследования.

Научная новнзна исследования заключается в следующем:

Новые научные результаты, полученные автором, заключаются в обосновании и разработке варианта решения крупной общегосударственной задачи - повышения эффективности деятельности специальных служб Российской Федерации на основе совершенствования правового механизма их функционирования в системе обеспечения национальной безопасности России.

1. Разработана научно-обоснованная концепция правовой основы деятельности спецслужб в общей системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации на основе совершенствования законодательной

базы. Ее основное содержание включает в себя выявление закономерной связи между Конституцией Российской Федерации, другими нормативно-правовыми актами в сфере национальной безопасности и кодифицированным российским законодательством в целом. Обосновано основное положение концепции, состоящее в том, что надежное правовое обеспечение национальной безопасности возможно лишь при условии достижения сбалансированной гармоничной связи всех элементов системы правовых норм, регулирующих деятельность спецслужб в сфере обеспечения национальной безопасности России.

Предложена законодательная формула, образующая правовую основу для реализации комплекса мер по созданию, обеспечению функционирования и совершенствованию организационной структуры специальных служб в общей системе правоохранительных органов Российской Федерации.

2. На основе политологического и юридического анализа разработаны предложения по созданию законодательных актов, содержащих, во-первьгх. общегосударственные меры политического, экономического, правового и организационного характера, реализация которьк позволит повысить эффективность обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, во-вторых, меры, предполагающие создание и функционирование системы правоохранительных органов, призванных обеспечить защиту конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, экономического, научно-технического и оборонного потенциала, а также жизненно важных интересов граждан от внешних и внутренних угроз.

Исходя из концепции правового регулирования деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности России, а также особенностей ее использования в современных условиях, предложен перечень дополнительных правовых норм, определяющих:

- принципы деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение к диссертации, таблица № 3);

- правовую основу, регламентирующую нормативно-правовой статус и деятельность спецслужб (Приложение к диссертации, таблица № 5);

- задачи органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение к диссертации, таблица № 6);

- основные направления их деятельности, основания и обязанности (Приложение к диссертации, таблица № 8);

- законодательное закрепление структуры органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение к диссертации, таблица № 10);

- назначение и роль этих органов в структуре государственной власти (Приложение к диссертации, таблица № 11);

- законодательную основу контроля и надзора за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение к диссертации, таблица № 12);

- права органов системы обеспечения национальной безопасности (Приложение к диссертации, таблица № 13);

- легитимность сбора соответствующей информации (Приложение к диссертации, таблица № 14);

4. На основе анализа и разработки моделей законодательных актов, представляющих правовую основу деятельности системы обеспечения национальной безопасности разработаны предложения по совершенствованию правового механизма в данной области и порядка взаимодействия силовых структур государства.

5. Обоснована необходимость создания универсального механизма государственного и общественного контроля за деятельностью спецслужб, предусматривающего гармоничное сочетание президентского, парламентского, правительственного и ведомственного контроля. Разработаны формы и методы его реализации на основе принципа разделения властей, а также разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие теоретические и практические положения:

1. Научное обоснование и практическая разработка концепция правовой основы деятельности спецслужб Российской Федерации как необходимое условие

ю

повышения эффективности их функционирования в общей системе обеспечения национальной безопасности.

2. Предложения по оптимизации федеральных законов и других нормативных

правовых актов, создающих правовую основу деятельности спецслужб Российской Федерации.

3. Модели законодательных актов, позволяющих скорректировать комплекс мер, регулирующих принципы, условия и основные направления деятельности российских спецслужб на современном этапе.

4. Теоретическое обоснование необходимости создания института государственного и общественного контроля за деятельностью спецслужб России и разработка на этой основе универсального механизма его реализации, руководствуясь конституционным принципом разделения властей.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке самостоятельного и качественно нового направления общей теории национальной безопасности в виде законодательного обеспечения национальной безопасности как в целом, так и в специфической сфере функционирования спецслужб России. В частности, на основе научного анализа содержания соответствующих законов осуществлена систематизация и кодификация норм законов, определяющих нормативно-правовой статус спецслужб России; разработаны модели законов, отражающих подходы автора к определению базовых правовых категорий национальной безопасности Российской Федерации. Сформулированы и обоснованы предложения по оптимизации содержания федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, нормы которых имеют основополагающее значение для эффективного функционирования спецслужб в общей системе правоохранительных органов национальной безопасности Российской Федерации.

Практическая значимость работы определяется результатами комплексного исследования правового обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, итоги и выводы которого важны для организационно-структурного построения и совершенствования правоприменительной практики спецслужб России. В диссертации разработаны рекомендации, ориентированные на существенное повышение качества ведомственной регламентации деятельности спецслужб адекватно

основным направлениям их функционирования.

Практическое значение работы обусловлено также тем, что теоретические новации по проблеме правового обеспечения национальной безопасности явились основой разработки практических предложений по совершенствованию законодательной базы и организационно-методических аспектов функционирования российских спецслужб в современных условиях.

Разработан и обоснован новый раздел общей теории национальной безопасности "Правовое обеспечение национальной безопасности", который оформлен в виде специального учебного курса для слушателей Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы, практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, неоднократно докладывались на парламентских слушаниях в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по проблемам национальной безопасности, на научно-практических конференциях в РАГС при Президенте Российской Федерации, Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации, Всероссийской научно-практической конференции "Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии" (Москва, 1997 г.), обсуждались на заседании кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации, где получили положительную оценку.

Материалы исследования используются в научно-исследовательской работе кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации и кафедры уголовного права Академии управления МВД Российской Федерации.

Теоретические выводы, предложения и рекомендации автора реализованы в законодательной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе при разработке и обсуждении законопроектов: "О борьбе с терроризмом", "О Федеральной службе безопасности в Российской Федерации", "О государственной границе", "О государственной охране", "Об обороне", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации "О внешней разведке", "О милиции" и других законодательных актов.

Материалы диссертации использованы при подготовке аппаратом Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны широкого спектра аналитических документов, предложений и экспертных оценок в сфере правового обеспечения национальной безопасности, а также по проблемам организационно-структурного построения и взаимодействия сил обеспечения безопасности Российской Федерации.

Результаты исследования автора получили отражение в монографии, учебных пособиях, лекциях, научных статьях, учебно-методической литературе. Кроме того, они реализованы в учебном процессе, в том числе в преподавании курсов "Общая теория национальной безопасности", "Правовое обеспечение национальной безопасности" в РАГС при Президенте Российской Федерации.

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка литературы и приложения. Объем диссертацшу^страниц.

Основное содержание работы.

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели, задачи исследования, его методология, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, апробация и структура.

Первая глава "Теоретико-правовые аспекты национальной безопасности России и принципы деятельности спецслужб по ее обеспечению" состоит из двух параграфов.

В первом параграфе рассматриваются проблемы, касающиеся смыслового содержания понятия "национальная безопасность", его законодательного определения и использования для нормативно-правового регулирования общественных отношений в этой специфической сфере. В современной России правовая разработка понятия "безопасность" прошла различные этапы своего развития. Конституция Российской Федерации выделяет три основных объекта безопасности: "безопасность государства" (ст. 13), "безопасность граждан" (п.5 ст. 56), "общественная безопасность" (п.1 ст. 72 и 1 "а"). Аналогичным образом законодатель подходит к трактовке этой триады и в Законе Российской Федерации "О безопасности" 1992 года. Однако, как справедливо

утверждает И.Н.Глебов1, правовое понятие "безопасность" утрачивает значение родового определения, аккумулирующего всю совокупность видов безопасности. Правовое регулирование нуждается в универсальном подходе. С этой точки зрения научно и практически оправданным является выражение "национальная безопасность" как сложное правовое понятие, включающее набор базовых элементов.

Исходя из этого, обоснован вывод о необходимости расширения и детализации перечня объектов защиты. Это тем более актуально, что еще в тексте УК РСФСР 1960-х годов содержались основные тенденции правового закрепления основных элементов национальной безопасности.

Помимо уяснения внутреннего содержания, словосочетание "национальная безопасность" позволяет выделить определенные содержательные элементы парадигмы национальной безопасности, которые с помощью законодательной техники должны быть введены в правовое поле: во-первых, такие термины, как "объекты и субъекты национальной безопасности"; во-вторых, "национальные ценности", "интересы" и "цели"; в-третьих. - "угроза" и "безопасность".

Совокупность этих смысловых элементов, характеризующих понятие "национальная безопасность", могла бы остаться игрой слов либо приобрести роль сугубо исторических, социологических, философских терминов, если бы законодатель не сделал их легитимными, не ввел их в правовое поле и не подкрепил правовыми механизмами соответствующих видов социально-полезной деятельности.

Диссертантом рассмотрены основные направления, адекватно которым осуществляется включение в правовое поле смысловых элементов "национальной безопасности".

Первое направление предполагает использование смысловых элементов анализируемого понятия в уголовном, уголовно-процессуальном, административном и гражданском законодательстве.

Второе направление связано с принятием обобщенного закона, непосредственно облекающего в законодательную форму категорию "национальная безопасность" и придающего его основным аспектам статус правовых норм. При этом диссертантом

1 Глебов И.Н. Право национальной безопасности. М., МЮИ МВД России, 1998 г.

проведен анализ перманентной правовой реформы, которая была начата союзным законодателем в 1985 году, протекала в условиях противостояния с Верховными Советами союзных республик и привела в итоге к доминированию тенденции подмены ряда основных понятий и определений. Не избежал этого и Закон Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 года. Тем не менее, данный Закон не только обеспечил привлечение российских органов безопасности к защите важнейших национальных интересов, но и создал предпосылки к разработке их нормативно-правового статуса, а также новых правовых норм, детализирующих Закон Российской Федерации "О безопасности".

Таким образом, с точки зрения права появляется дополнительная возможность рассматривать теоретические положения общей и частных теорий национальной безопасности2. При этом в качестве ключевой проблемы сохранился комплекс вопросов, связанных со спецслужбами России как основными элементами в системе обеспечения национальной безопасности.

Во втором параграфе рассматривается проблема придания статуса правовых норм основным базовым началам, в соответствии с которыми должны быть логически сформулированы и апробированы система и структура, а также выработаны организационные элементы и тактика функционирования государственных органов в сфере национальной безопасности.

Рассмотрение данной проблемы базируется на анализе текстов целого ряда основополагающих законодательных актов, что позволило выделить, сгруппировать и обосновать комплекс соответствующих норм и принципов. Так, принятые в истекшем десятилетии нормативные правовые акты отражают стремление законодателя зафиксировать их полный перечень в законах, определяющих статус, содержание и основные направления деятельности спецслужб, а также в нормативных актах, касающихся вопросов управления ими. Однако поскольку, согласно статьям 8 и 12 Закона Российской Федерации "О безопасности", система национальной безопасности складывается из разноплановых по типу нормативно-правового статуса элементов и

2 Возжеников A.B., Прохожев A.A. Методические рекомендации и материалы по изучению курса "Общая теория национальной безопасности". — М.: РАГС.-1998.

субъектов, постольку необходима фиксация в соответствующих законодательных и иных правовых актах положений, регулирующих управление административно-политической сферой в целом. В частности, рассредоточение структурных звеньев КГБ СССР по различным ведомствам актуализировало проблему координации их деятельности и организации взаимодействия. Представление об этом позволяет составить приводимая в диссертации характеристика принципиальных положений: во-первых. имеющих значение для управления в сфере обеспечения национальной безопасности и рациональной организации основных сил зашиты национальных ценностей и интересов; во-вторых, регулирующих оперативную деятельность, дознание, предварительное следствие, а также административно-правовые полномочия; в-третьих, регламентирующих сугубо специфические вопросы, свойственные только оперативно-розыскной работе как виду государственно-правовой деятельности; в-четвертых, касающихся отдельных направлений обеспечения национальной безопасности, а также иных особенностей данной сферы государственного управления.

Проведенное автором комплексное исследование законодательной базы показывает, что ряд обязательных правовых норм и принципов обеспечения национальной безопасности необходимо конкретизировать при дальнейшей разработке базовых законодательных актов. Тем более, что ни Закон Российской Федерации "О безопасности", ни Концепция национальной безопасности Российской Федерации в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года №24 не содержат их исчерпывающего перечня и четкого законодательного закрепления. Проведенное исследование позволяет восполнить данный пробел научной теории и практики.

Вторая глава "Теория и практика законодательного обеспечения деятельности спецслужб в системе национальной безопасности Российской Федерации и их особенности на современном этапе" состоит из четырех параграфов.

Первый параграф содержит анализ обстоятельств, являющихся основанием осуществления правовой реформы; характеристику ее начального этапа. По мнению диссертанта, начавшаяся во второй половине 80-х годов реформа отечественного законодательства осуществлялась в условиях конкуренции, нередко противостояния союзных и республиканских, в том числе российских законодателей. В итоге Союзный

законодатель счел целесообразным идти традиционным путем, заполняя правовой вакуум законами, регулирующими управление в сфере государственной и общественной безопасности. Именно в этот период Союзный законодатель обеспечил подготовку и принятие законодательных актов, регулирующих управление в области государственной безопасности и внутренних дел (Закон СССР "Об органах государственной безопасности в СССР" и Закон СССР "О советской милиции").

С одной стороны, вышеуказанные законы явились для сотрудников соответствующих ведомств основополагающими документами, регламентирующими их оперативно-служебную деятельность. С другой стороны, они доводили до сведения общественности основные цели и задачи органов госбезопасности и милиции, знакомили с их структурой, обязанностями и правами, порядком взаимоотношений между ними и другими государственными органами, а также общественными организациями и гражданами.

Указанный подход союзного законодателя к формированию правовой основы обеспечения государственной и общественной безопасности следует признать рациональным. Тем более, что в основу вышеупомянутых законодательных актов были заложены выработанные десятилетиями и зафиксированные в уголовном законодательстве определяющие правовые категории "государственная безопасность" и "общественная безопасность".

Рассматриваемые законы гармонично "увязывались" с уголовным, уголовно-процессуальным и административным законодательством, образуя единое правовое пространство. В совокупности все это способствовало эффективной организации оперативно-служебной деятельности правоохранительных органов.

Вместе с тем в Законах СССР "Об органах государственной безопасности в СССР" и "О советской милиции" содержались спорные положения. Так, в последнем из них была разграничена компетенция милиции на союзном и республиканском уровнях, что создало предпосылки к последующему изданию законов, устанавливающих особый нормативно-правовой статус милиции в союзных республиках.

Однако, если милиция действительно может быть федеральной и местной, что практикуется за рубежом, то спецслужбы, в свою очередь, должны иметь четко определенную централизацию. Их разделение и подчиненность по вышеуказанному

критерию исключаются. Возможны лишь дифференциация функций разведывательных, контрразведывательных и полицейских органов, а также отделение разведывательной и контрразведывательной деятельности от оперативно-следственной.

Однако в Законе СССР "Об органах государственной безопасности в СССР" не содержалось упоминания о таком важном принципе организационного построения спецслужб как единство соответствующей системы организационных звеньев, образующих спецслужбу, а также централизация управления ими. Закон лишь дифференцировал органы госбезопасности на союзно-республиканский орган - КГБ СССР и органы госбезопасности республик с одновременным разграничением их обязанностей. Учитывая, что последние переходили под контроль соответствующих органов государственной власти и управления республик, положение статьи 8 Закона СССР "Об органах государственной безопасности в СССР" (о единой системе органов госбезопасности страны) приобретало сугубо декларированный характер.

Как известно, в этот период Верховный Совет РСФСР и Верховные Советы ряда других союзных республик продемонстрировали свои варианты формирования законодательной основы обеспечения безопасности.

Эта негативная тенденция в ряде субъектов Федерации наглядно прослеживается и сегодня.

Второй параграф посвящен анализу основных идей проекта Концепции безопасности РСФСР 1990 года и их влияния на характер развития законодательства о национальной безопасности Российской Федерации 1992 - 1993 годов. Они были реализованы лишь отчасти, поскольку базовая идея конституирования в Конституции РСФСР отдельной главы под названием "Безопасность РСФСР" не нашла позитивного решения у законодателя. Однако концептуальные положения, связанные с принятием Закона Российской Федерации "О безопасности" и других правовых актов, посвященных правовому статусу силовых ведомств и содержанию их деятельности, были реализованы. Проблемными оказались лишь структурирование и содержание этих законодательных актов, прежде всего Закона Российской Федерации "О безопасности". По сути данный закон явился актом, насыщенным политическими и специальными, характерными для практики спецслужб терминами, в котором был упущен ряд принципиальных позиций. Так, статья 1 Закона Российской Федерации "О

безопасности", упуская из виду такой объект национальной безопасности как нация, определяет в качестве основного объекта национальной безопасности - личность. Но, как известно, последняя является, прежде всего, объектом регулирования уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой сферы.

Закон также четко не определил субъекты обеспечения безопасности Российской Федерации, сферу реализации их правоохранных функций и т.д. В нем были фактически совмещены два правовых акта: первый определял законодательную регламентацию управления в сфере безопасности, второй устанавливал в общих чертах статус Совета Безопасности Российской Федерации, что не имело смысловых и правовых связей с первым. В некоторой степени указанные недостатки были учтены и скорректированы в Законе Российской Федерации "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации".

Таким образом, в 1992-1993 гг. была лишь отчасти реализована программа формирования законодательной основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, которая была изложена в проекте Концепции безопасности РСФСР 1990 г., а также зафиксирована в пункте 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О введении в действие Закона Российской Федерации "О безопасности". Вместе с тем социально-политический кризис в октябре 1993 года резко скорректировал ход законодательного процесса в Российской Федерации, в том числе в сфере законодательного обеспечения национальной безопасности.

Конституция Российской Федерации 1993 года лишь в общем виде и в косвенной форме вновь закрепила положения, связанные с национальной безопасностью. Так, согласно статье 71 Конституции Российской Федерации, федеральная государственная служба в сфере безопасности может функционировать лишь на федеральном уровне. Именно Правительство Российской Федерации должно принимать первоочередные и стратегические меры по обеспечению национальной безопасности. Однако, если прерогатива обеспечения национальной безопасности отнесена к исключительной компетентности Российской Федерации, то кадровая политика находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В третьем параграфе с научных позиций анализируется процесс включения субъектами Российской Федерации в свои Конституции и Уставы положений,

связанных с обеспечением региональной безопасности, обосновывается воздействие этих норм на федеральное законодательство. Тем самым появляется возможность дифференцировать нормативные правовые акты (Конституции субъектов) в данной сфере: во-первых, акты, учитывающие принципиальные положения, в соответствии с которыми создается государственное образование - федерация; во-вторых, акты, допускающие отдельные исключения из правил, в соответствии с которыми строится федерация; в-третьих, акты, подчеркивающие суверенный характер государственности субъектов Российской Федерации; в-четвертых, акты, (в первую очередь, Конституции), содержащие нормы, непосредственно указывающие на возможность сецессии, т.е. выхода из состава Российской Федерации, или создающие предпосылки для этого. Подобное конституционное неравноправие автоматически предопределило различный подход субъектов Российской Федерации к вопросам организации системы государственной безопасности.

Этому же способствовал процесс реформирования КГБ СССР, что повлекло за собой создание на его базе такой структуры, как Министерство безопасности Российской Федерации. После событий октября 1993 г. появился Указ Президента Российской Федерации об упразднении данного министерства и единоличном подчинении новой структуры Президенту Российской Федерации. Таким образом, был осуществлен ее вывод из-под контроля парламента и правительства. Однако на уровне республик - субъектов Российской Федерации такой вариант реформирования органов госбезопасности не был воспринят положительно. Это объяснялось тем, что объективно требовалась не усеченная, сугубо контрразведывательная структура, а целостный и действенный орган системы национальной безопасности, который бы сочетал в себе организационные звенья, решающие задачи как в области конституционной безопасности, так и в сфере борьбы с профессиональной преступностью, в том числе организованной. Вот почему ряд республик - субъектов Российской Федерации в нарушение Конституции Российской Федерации в системе органов исполнительной власти сохранил многофункциональные органы госбезопасности (например, Министерство безопасности Республики Татарстан).

Наряду с этим сохранилась проблема вторжения субъектов Российской Федерации в вопросы кадровой политики, относящиеся к предметам- ведения Российской Федерации.

Именно эти обстоятельства побудили федеральные власти принять Федеральный закон "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации", определяющий назначение, правовые основы, принципы деятельности, силы и средства органов ФСБ, порядок контроля и надзора за их деятельностью, исходя из недопустимости двойного подчинения.

Однако указанный закон был принят лишь после того, как все субъекты Российской Федерации, в свою очередь, приняли новые Конституции (Уставы), в абсолютном большинстве закрепляющие их статус как суверенных государств и устанавливающих собственную компетенцию в данной сфере.

С учетом этой новации возникла потребность в налаживании механизма защиты единого общероссийского правового пространства и обеспечении федеральной конституционной безопасности. Одновременно возникла угроза дезинтеграции органов федеральной службы безопасности в силу создания рядом республик-субъектов Российской Федерации собственных республиканских моделей безопасности, исключающих такие принципы, как единство системы органов ФСБ и централизация управления ими. Поэтому в новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации 2000 года более точно определены приоритеты в сфере федеральной конституционной безопасности. Это тем более актуально, поскольку федеративное устройство российского государства еще окончательно не выстроено, а чрезмерное затягивание данного процесса чревато нарушением необходимой государственной устойчивости.

В четвертом параграфе проанализирован современный этап формирования российского законодательства и выявлены его основные тенденции. Примечательным здесь является последовательное издание Концепции национальной безопасности Российской Федерации, а затем ее новой редакции, наглядно показывающих "цену" реформирования спецслужб России и правовой основы их деятельности. Оба документа свидетельствуют о существенном ухудшении положения России по многим аспектами национальной безопасности. Концепция национальной безопасности

Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года №1300, практически не сыграла значительной позитивной роли в работе органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Признав, что разрушающим фактором единого правового пространства страны становится принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов и решений, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, указанная Концепция не предложила эффективных вариантов разрешения этой назревшей проблемы на конституционном уровне.

Не было предложено реальных инициатив по преодолению ведомственной разобщенности спецслужб. В то же время следует отметить появление в этот период Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", который подтвердил исключительное право Федерального центра на разрешение проблем в сфере национальной безопасности.

Однако наиболее заметным и обнадеживающим событием анализируемого периода явилось опубликование новой редакции Концепции национальной безопасности Российской Федерации в 2000 г., в которой подчеркнуто, что Федеральное Собрание Российской Федерации на основе Конституции Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации формирует законодательную базу в сфере обеспечения национальной безопасности. Причем это положение распространяется на все элементы системы безопасности государства. Одновременно заявлено, что одними из основных направлений защиты конституционного строя России являются:

- обеспечение приоритета федерального законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской Федерации;

- разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России.

Отмечено, что для профилактики и борьбы с преступностью в первую очередь необходимы развитие правовой базы как основы надежной защиты прав и законных интересов граждан, а также соблюдение международно-правовых обязательств России в этой сфере.

Третья глава "Концепция правовой основы деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности" состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе отмечается, что для построения научно обоснованной правовой основы деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности России необходимо учесть основные положения статьи 6 Федерального закона Российской Федерации "О безопасности". По мнению диссертанта, структуру ее целесообразно представить следующим образом:

а) Конституция Российской Федерации, содержащая новые нормы, которые определяют конституционно-правовую основу построения системы органов обеспечения национальной безопасности, основные принципы их функционирования, закрепляют в правовом отношении основные элементы «национальной безопасности» и меры контроля за деятельностью спецслужб;

б) Закон Российской Федерации "О безопасности", определяющий систему органов обеспечения национальной безопасности, сферу их деятельности, основные функции и порядок взаимодействия;

в) другие нормативные акты Российской Федерации, регулирующие отношения в области безопасности, а также тематические нормативные акты органов государственной власти и управления субъектов РФ;

г) международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.

С учетом вышеизложенной структурно-логической схемы представляется возможным сконцентрировать внимание на ряде вышеуказанных элементов законодательной формулы обеспечения национальной безопасности; исследовать проблемы, характерные для данной конституционной сферы; проанализировать варианты их решения.

Несомненно, что ключевым элементом правовой основы деятельности спецслужб в общей системе обеспечения национальной безопасности является Конституция Российской Федерации. Однако в ней не предусмотрен соответствующий правовой институт защиты конституционного. Взамен возобладала идеология принятия неконституционных документов в виде двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и даже об основах межгосударственных отношений между

Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Совершенно очевидно, что правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам национальной безопасности должны быть синхронизированы с Федеральным законодательством на основе поправок в Конституцию Российской Федерации. Кроме того, необходимо предусмотреть введение в действие четкого механизма федерального вмешательства с целью приведения нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Представляется также необходимым создать конституционно-правовую основу обеспечения национальной безопасности со стороны спецслужб путем включения в Конституцию Российской Федерации специального раздела (см. схему №1). Помимо этого целесообразно скорректировать наименование и содержание других правовых документов в этой сфере, в комплексном единстве образующих правовую основу деятельности спецслужб в сфере обеспечения национальной безопасности.

Во втором параграфе анализируются Закон Российской Федерации "О безопасности" (1992 г.) и его роль в формировании правовой основы обеспечения национальной безопасности, вносятся дополнительные предложения по совершенствованию законодательной базы. В работе обосновано, насколько важным и своевременным становятся разработка и реализация качественно нового законодательного акта о безопасности, который бы в свою очередь:

- обеспечивал четкую регламентацию деятельности спецслужб;

- определял их оптимальную структуру, сферу деятельности и соответствующие полномочия;

- регулировал координацию их деятельности и порядок взаимодействия;

Исходя из этого, в диссертации обосновывается проект концепции и структура

соответствующего нормативного правового документа.

Так, в преамбулу предлагается включить положения о назначении данного законодательного акта и его базовых структурных элементов. Этот правовой документ призван декларировать политические принципы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и прежде всего конституционное положение об отнесении к ведению Российской Федерации вопросов национальной безопасности.

Далее, в первом разделе необходимо дать определение национальной безопасности, четко указать на основные ее объекты, предусмотреть нормы, фиксирующие: правовую основу органов системы обеспечен™ национальной безопасности; принципы организации и деятельности этих органов; порядок защиты информации об их работе. Во втором разделе раскрываются основные структурные элементы системы органов национальной безопасности и разграничение полномочий между ними. В третьем разделе предусмотрена система норм, регламентирующих статус Совета Безопасности Российской Федерации, его состав, правовую основу его функционирования, принципы и организацию деятельности по руководству системой органов обеспечения национальной безопасности. Четвертый раздел целесообразно посвятить вопросам финансирования и материально-технического обеспечения. Пятый раздел определяет систему и формы контроля, а также надзора за их деятельностью.

Таким образом, в диссертации предлагается модель качественно нового правового акта, который не только соответствует нынешним реалиям, но и на правовом уровне разрешает проблемы, возникшие в сфере законодательного регулирования деятельности спецслужб в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

В третьем параграфе анализируются федеральное законы, определяющие нормативно-правовой статус ФСБ РФ в системе органов обеспечения национальной безопасности России, а также обосновываются предложения по совершенствованию их содержания. Они базируются на конгент-анализе широкого спектра соответствующих правовых документов, результаты которого представлены в виде таблиц в приложении к диссертации. При этом на основе анализа предлагается и обосновывается соответствующая модель правовой нормы, сведение которых в систему и логическое упорядочение дают возможность обосновать содержание модельных законопроектов, устанавливающих правовой статус конкретной спецслужбы.

Одновременно рассматривается ряд проблемных вопросов, связанных с определением статуса и содержания деятельности органов ФСБ России. Установлена необходимость дополнительной конкретизации задач, обязанностей и полномочий указанного государственного органа. В частности, сформулировано и доказано положение о том, что в настоящее время реализация 12 правовых норм Федерального

закона "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" практически затруднена в виду отсутствия механизма их реализации, наличия коллизий между этими нормами и нормами иных законодательных актов (см. схемы Х«№2-3).

Четвертый параграф посвящен обоснованию комплекса предложений по созданию правового механизма эффективной деятельности спецслужб. При этом особое внимание уделено неурегулированным в правовом отношении вопросам деятельности органов Федеральной службы безопасности в сфере борьбы с коррупцией, организованной преступностью, терроризмом и незаконным оборотом наркотических средств. В частности, доказывается, что до настоящего времени указанные категории находятся вне правового поля. Некоторые из них не отнесены ни к прямой, ни к альтернативной подследственности органов Федеральной службы безопасности. В работе исследована практика моделирования законодательства, а также обоснованы рекомендации по подготовке специальных правовых актов, устраняющих эти пробелы. По мнению диссертанта, особого внимания заслуживает положение о том, что деятельность спецслужб на нынешней этапе развития российской государственности должна носить предупредительный многоаспектный характер, в соответствии с чем необходимо также совершенствовать уровни ее правового регулирования. Кроме того, рассматриваются ключевые аспекты, связанные с ролью уголовно-процессуального и административного законодательства как составных элементов системы правового механизма их деятельности, а также значение законодательства субъектов Российской Федерации в данной сфере.

Четвертая глава "Принципы и стратегия функцирования Федеральной службы безопасности РФ в системе государственных органов, обеспечивающих национальную безопасность России" состоит из двух параграфов.

В первом параграфе отмечается, что органы ФСБ являются преемником органов государственной безопасности СССР и, несмотря на усеченную организационную форму, по-прежнему сохраняют статус ведущей спецслужбы. Закономерно, что именно ФСБ России призвана осуществлять весь комплекс мер по выявлению, предупреждению и пресечению разведывательной и иной подрывной деятельности спецслужб и организаций иностранных государств, а также отдельных субъектов. Диссертант исследует содержание правовых документов, которые закрепляют в

современных условиях компетенцию органов ФСБ России. Кроме того, анализируются истоки и характер противоречий, которые существуют внутри самой системы обеспечения национальной безопасности, в том числе в ее взаимоотношениях с другими основными институтами государства и общества. В контексте этой проблемы рассматриваются основные подходы к построению системы органов обеспечения национальной безопасности в условиях нарастания тенденций территориального и национального сепаратизма, ожесточенной политической борьбы за власть различных политических сил, партий и организаций как в центре, так и на местах.

В итоге предлагаемая реформа системы органов обеспечения национальной безопасности должна, во-первых, упорядочить внутреннюю структуру ведомств, функционирующих в данной области; во-вторых, обеспечить централизованную систему управления всей децентрализованной структурой органов безопасности и централизованную систему управления внутри отдельных ведомств; в-третьих, не допустить снижения качества профессиональной подготовки; в-четвертых, осуществить правовое обеспечение функционирования всей вышеназванной системы и отдельных ее звеньев; в-пятых, обеспечить поэтапное проведение реформы с выделением ведущего звена для каждого этапа.

Таким образом, для эффективного обеспечения национальной безопасности России и координации усилий в данной сфере других государственных органов необходимо создание федерального ведомства, включающего, в том числе, систему региональных структурных звеньев, функционирующих вне гипертрофированно понимаемых местных интересов, а также вне интересов различных политических организаций.

Второй параграф освещает проблему координации и взаимодействия спецслужб России с другими правоохранительными органами. В результате реформирования КГБ СССР не предусматривалось создание специального координирующего органа в структуре институтов государственной власти. В то же время, по мнению диссертанта, это необходимо было сделать. Возглавить его мог бы руководитель ведомства в системе органов обеспечения национальной безопасности, которое в наиболее полной мере наделено функциями обеспечения национальной безопасности.

Возможен и другой вариант - расширение в этой сфере полномочий Совета Безопасности Российской Федерации и наделение его функциями управления, координации, организации взаимодействия и контроля. Это позволило бы осуществлять единую политику в области национальной безопасности, обеспечивать эффективное взаимодействие всех органов государства, общественных организаций и спецслужб. Иными словами, в целях выработки и осуществления единой политики в этой сфере должен сохраниться высокий уровень руководства ею со стороны федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Это позволит добиться:

1) выработки единой политики в области безопасности и определения функций каждого звена системы органов;

2) осуществления скоординированной кадровой политики;

3) определения единых подходов в вопросах материально-технического обеспечения системы и ее отдельных звеньев, исходя из характера реализуемых задач и объема деятельности;

4) координации деятельности всех звеньев системы;

5) контроля за реализацией основных направлений политики в сфере обеспечения безопасности.

В пятой главе "Перспективы совершенствования правового механизма в области обеспечения национальной безопасности и некоторые аспекты организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб" рассматривается комплекс вопросов, посвященных созданию эффективного правового механизма и контроля за деятельностью спецслужб.

В первом параграфе подчеркивается, что данный вид контроля непосредственно связан с концепцией разделения властей, поскольку политический контроль осуществляется представительными органами власти, административный исполнительными, а судебный - судебными органами. Раскрываются особенности организации указанного контроля для обществ, находящихся в переходной стадии от авторитарного к демократическому политическому режиму, поскольку проблемы его организации возникают в силу отсутствия необходимых теоретических наработок и

практического опыта в ннституционализации отношений между представительными и исполнительными органами власти.

В исследовании доказывается, что в качестве основы, на которой выстраивается широкая и разветвленная система гражданского контроля за деятельностью спецслужб, выступает прежде всего парламентский контроль.

Во-первых, своей законотворческой деятельностью парламент придает четкую и жесткую государственно-правовую определенность всем аспектам функционирования спецслужб. Во-вторых, именно парламент конституирует организации и учреждения, в компетенцию которых входят специфические вопросы обеспечения государственной безопасности, легитимирует основные направления их деятельности. В-третьих. представительная власть, будучи независимой от административных органов, регулирует их взаимоотношения с позиций верховенства закона и в общих интересах народа и государства.

В результате анализа имеющейся законодательной базы, а также административно-правовых функций основных органов управления доказательно установлено отсутствие правовой основы и эффективного механизма контроля за деятельностью спецслужб в Российской Федерации. Показаны пути совершенствования соответствующей правовой базы, а также основные направления соответствующего парламентского контроля, формы, методы и виды его осуществления.

Во втором параграфе проведен анализ основных проблем организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб в России. Реализация такого контроля в последнее время рассматривается международным сообществом как важная атрибутивная черта демократии, одновременно являющаяся непременным условием функционирования правового государства.

В Российской Федерации указанная позиция еще не получила должной теоретической проработки, что предопределяет возможность неконституционных решений и действий. Поэтому парламентский контроль становится необходимым условием превращения демократических ценностей во всеобщие и обязательные нормы, определяющие соответствующую деятельность государственных учреждений, общественных организаций, должностных лиц и граждан.

В этой связи обосновывается необходимость постоянного анализа, в какой степени строительство, внутренняя организация, служебная деятельность спецслужб соответствуют их предназначению, а также возможностей воздействия на эти процессы со стороны различных ветвей власти и гражданского общества.

Для реализации идеи парламентского контроля необходимо принять базовый закон о государственном и общественном контроле за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности. На законодательном уровне следует урегулировать вопрос о том, какие именно президентские, правительственные, парламентские структуры, а также в какой степени участвуют в данном контроле.

Кроме того, следует внести соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство с тем, чтобы обеспечить разумное сочетание "проблемного" и "объектного" принципов контроля и не допустить нарушения режима сохранности секретов.

В рамках предлагаемой модели законодательного акта предлагается также предусмотреть институт государственных инспекторов (контролеров), назначаемых Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации (см. Схемы №№ 3-4).

Третий параграф посвящен анализу зарубежного опыта в области организации парламентского контроля за деятельностью спецслужб.

В работе представлена детальная характеристика законодательства США, регулирующею институт парламентского контроля в указанной сфере. Исследована динамика роста контролирующей функции Конгресса США над разведывательными ведомствами, начиная с 1976 года. Это обеспечивает требуемую "прозрачность" бюджетных расходов и высокий уровень контроля над наиболее значимыми разведоперациями, что позволяет вносить своевременные коррективы в деятельность спецслужб, гарантировать конституционность их действий.

На примере Итальянской Республики проиллюстрирована тенденция усиления и совершенствования парламентского контроля в зависимости от специфики конкретных политических и экономических условий, а также степени остроты социальных проблем в обществе. Результаты исследования показывают, что только при наличии системы правоохранительных органов, функционирующих на основе эффективных

законодательных актов, с применением законных превентивных и репрессивных мер, возможно обеспечить их эффективную деятельность в качестве гаранта конституционной безопасности государства, прав и свобод граждан.

В четвертом параграфе доказано, что современный этап развития институтов гражданского общества с позиций их воздействия на деятельность спецслужб пока не принес желаемых положительных изменений, что предопределяет определенную угрозу для демократического развития общества. На примере деятельности Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны подробно анализируются основные аспекты нормотворческого процесса. Доказывается, что участвуя в формировании законодательной базы, парламент тем не менее лишен конституционных полномочий системно отслеживать правоприменительную практику спецслужб, компетентно осуществлять совершенствование соответствующей нормативной базы с целью полноценного отстаивания государственных интересов России. По мнению диссертанта, именно по согласованию с палатами Федерального Собрания Российской Федерации должны определяться приоритеты, основные направления и принципы деятельности спецслужб и других правоохранительных органов.

В Заключении сформулированы основные теоретико-методологические выводы исследования, подчеркивается его практическая значимость, даются научно-практические рекомендации в адрес законодательных и исполнительных органов власти.

Выводы:

1. Проведенный в ходе диссертационного исследования анализ нормативно-правовой базы, научных разработок в области теории национальной безопасности и соответствующей терминологической основы показывает, что в российском законодательстве до настоящего времени отсутствует четкая правовая система регулирования деятельности спецслужб в сфере обеспечения национальной безопасности России, а также правовое обоснование и закрепление понятия "национальная безопасность" и ее основных элементов в соответствующих нормативных актах. Таким образом, возникает объективная необходимость решения этой важной общегосударственной задачи как непременного условия реализации

основных положений новой редакции Концепции национальной безопасности России -2000 года.

2. Выявлены и сформулированы основные негативные тенденции и особенности формирования российского законодательства в сфере обеспечения национальной

безопасности на современном этапе, которые явились сдерживающим фактором и не способствовали в целом созданию единого общероссийского правового пространства, в том числе в сфере безопасности государства. В этой связи в диссертации обоснована потребность в разработке механизма защиты единого общероссийского правового пространства, обеспечения федеральной конституционной безопасности и противодействия нарастанию центробежных явлений в стране. Предложен соответствующий вариант практического решения данного вопроса.

3. Разработана концепция правовой основы, регламентирующая деятельность спецслужб в общей системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, основными составляющими которой являются:

- обоснованная система конституционных норм, в комплексе образующих государственный институт защиты конституционного строя Российской Федерации;

- варианты основополагающих федеральных законов, которые восполняют пробелы существующего законодательства, регулируют деятельность спецслужб и отношения в сфере национальной безопасности, создают принципиально новую нормативно-правовую формулу, соответствующую современным реалиям российской государственности;

- правовое закрепление в кодифицированном российском законодательстве базовых элементов понятия "национальная безопасность", их синхронизация с законодательством субъектов Российской Федерации и ведомственными нормативными актами;

- учет норм международного права и международных соглашений в области международной безопасности.

4. В результате анализа обширной отечественной и зарубежной законодательной базы внесены и обоснованы предложения по созданию оптимальных моделей ряда законодательных актов, максимально учитывающих основные принципы, передовые тенденции и направления развития законодательства в области правовой

регламентации деятельности спецслужб. Кроме того, по результатам исследования составлены специальные таблицы, содержание которых не только характеризует динамику эволюции соответствующей законодательной базы, но и содержит конкретный правовой материал для ее совершенствования и моделирования законопроектов, отражающих позицию автора относительно задач, функций, обязанностей, полномочий органов государственной безопасности, а также иных аспектов статуса и содержания их деятельности в современных условиях.

5. Разработаны и обоснованы рекомендации по реорганизации спецслужб Российской Федерации путем упорядочения нх внутренней структуры, обеспечения централизованного порядка управления, совершенствования координации и взаимодействия, а также правового обеспечения их функционирования в новых условиях укрепления российской государственности.

6. На основе диссертационного исследования разработан и апробирован на кафедре национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации учебныйкурс "Правовые основы обеспечения безопасности", детализирующий ряд положений базовой дисциплины в виде "Общей теории национальной безопасности"

7. Намечены этапы и обоснованы перспективы совершенствования правового механизма обеспечения национальной безопасности, в том числе путем создания универсальной системы государственного контроля за деятельностью спецслужб на основе принципа разделения властей, а также разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в следующих печатных работах:

1. Рыжак H.H. Правовые основы функционирования спецслужб РФ в современных

условиях. Монография. Изд. «Эдас ПАК»2000 г., 18 п.л.

2. Правоохранительные органы Российской Федерации.// Учебное пособие, М., Контур-

2000, 1 том, -608 е., 25,5 п л. (в соавторстве).

3. Васильев H.H., Кваша Ю.Ф., Рыжак Н.И., Матвеев С.Е. Правоохранительные органы

и спецслужбы Российской Федерации как субъекты оперативной деятельности.

Научно-практическое издание. (Учебное пособие). 1998 г., Изд. "Новый юрист", М, - 550 е., 23 п л. (в соавторстве).

4. Рыжак НИ. "О результатах комплексной проверки оперативно-служебной

деятельности органов военной контрразведки ЛенВО". Материалы КГБ СССР,

1989 г., 1,6 п.л. (для служебного пользования).

5. Рыжак Н И. "Об итогах оперативно-служебной деятельности Особых отделов КГБ

СССР по Северной группе войск". Материалы КГБ СССР, 1990 г., 1,8 п л. (для служебного пользования).

6. Рыжак Н И. "О мерах по усилению противодействия разведовательно-подрывным

устремлениям иностранных разведок в условиях ГСВГ". Материалы КГБ СССР,

1990 г., 1,7 п.л. (для служебного пользования).

7. Рыжак Н И. "Об особенностях развития политической и оперативной обстановки в

условиях ТуркВО и задачах органов военной контрразведки по обеспечению надежной безопасности войск". Материалы КГБ СССР, 1991 г., 1,8 п л. (для служебного пользования).

8. Рыжак Н И. "Об итогах деятельности Особых отделов КГБ СССР по ЦГВ в условиях

резкого обострения политической и оперативной обстановки". Материалы КГБ СССР, 1991 г., 1,5 п л. (для служебного пользования).

9. Рыжак НИ. Законодательное регулирование деятельности по защите интересов

государства и предпринимателей. И Экономическая безопасность: вопросы реализации государственной стратегии. Сб. тр. Всероссийской научно-практической конференции. М. ЭАЕУР, 1997, 2,2 п.л.

10. Рыжак Н И. Роль органов законодательной власти в осуществлении парламентского

контроля. // Инв. № 139/ 238 - 1997 г. НИИ проблем информации. 1,5 п л.

11. Рыжак НИ. Зарубежный опыт организации парламентского контроля за

деятельностью спецслужб на примере США и Италии. // Управление рисками, 1998, №1,0,4 п.л.

12. Рыжак Н.И. О путях реализации Концепции национальной безопасности. // Сб.

Материалов парламентских слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 1998 г. - 0,3 п.л.

13. Рыжак Н.И. Проблемы формирования законодательной базы в сфере национальной безопасности. // Сб. материалов научно-практической конференции Академии управления МВД РФ. М., 1998 г., 0,2 п.л. 14. Рыжак Н И. Интеллектуальный потенциал России - основа ее безопасности.// Новые знания. 1999 г., № 1, - 0,25 п.л.

15. Рыжак Н.И. Главное - интересы России.//Политика. 1999 т., № 2, - 0,2 п.л.

16. Рыжак Н.И. Организационное и правовое обеспечение национальной безопасности

РФ - задача государственной важности. //Политика, 1999 г., № 7, - 0,2 п.л.

17. Рыжак Н.И. О расширении контрольных функций парламента.// Безопасность, 1999

г., т 46, К» 1-2, -0,2 пл.

18. Рыжак Н.И. Национальная безопасность - краеугольный камень государственности.

// Политика, 1999 г., № 1, - 0,3 п.л.

19. Рыжак Н.И. О некоторых проблемах национальной безопасности. .// Безопасность,

1999, № 3-4 (47), 0,5 п.л.

20. Рыжак Н.И. О путях реализации концепции национальной безопасности.

"Вооружение. Политика. Конверсия". 1999, №1. 0,4 п.л.

21. Рыжак Н.И. Можно ли защитить личность, не защитив государство? // Российская

Федерация, 2000 г., №5,-0,15 п.л.

22. Рыжак НИ. Спецслужбы России как субъекты оперативной деятельности.

"Безопасность", 2000 г., № 48, 0,15 п.л.

23. Рыжак Н.И. ФСБ РФ как ведущий субъект правоохранительной системы.

"Безопасность" 2000 г., № 1-6 (52). 0,2 п.л.

24. Рыжак Н.И. О новой редакции Концепции национальной безопасности Российской

Федерации 2000 года. "Вооружение. Политика. Конверсия". 2000 г., № 3, 0,2 п.л.

СХЕМА № 1

Концепция правовой основы деятельности спецслужб РФ в системе обеспечения национальной безопасности_

Конституция РФ Закон РФ «О безопасности» Нормативные акты РФ, субъектов РФ в области обеспечения национальной безопасности Международные договоры н соглашения, заключенные или признанные РФ

Предусмотреть следующие В новом федеральном законе Принять новые законы Необходимо:

нормы: определить: и иные акты:

(система норм, образующих в своем комплексном единстве правовые институты защиты основных элелгентов национальной безопасности)

Правоохранительная система РФ (определение конспгтуционно-правовой основы построения системы органов, непосредственно

обеспечивающих национальную _безопасность)_

Организационные принципы

построения и организации деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности

Государственный контроль в сфере

обеспечения национальной безопасности (полномочия ветвей государственной власти)

Систему органов обеспечения национальной безопасности, сферу деятельности каждого из них и полномочия

Принципы организации и деятельности органов, участвующих в обеспечении национальной безопасности страны и ее граждан

Содержание основных функций системы национальной безопасности, компетенцию спецслужб и установить порядок реализации результатов их деятельности

Порядок взаимодействия и координацию деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности

«Об ОРД»; «О государственном и общественном контроле за деятельностью спецслужб»; Положение об органах системы обеспечения национальной _безопасности РФ

О борьбе с коррупцией Основы государственной политики в области борьбы с преступностью

О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем;

О борьбе с организованной

О политическом экстремизме

Концепцию обеспечения экономической безопасности

Внести соответствующие изменения в УК РФ и ст. 126 УПК РСФСР (подследственность: терроризм, организованная преступность, коррупция, наркотики,)

Ускорить ратификацию Европейской конвенции о пресечении терроризма -1997

Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию -1999

Европейской конвенции о контроле за приобретением н хранением огнестрельного оружия -1978

Решить вопрос о присоединении к: Римским конвенциям относительно «морского» терроризма -1977

Монреальской конвенции о маркировке пластических взрывчатых веществ-1977 Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом -1977

Европейской конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию-1999

Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам-1972'

Схема № 2

Основания деятельности органов национальной безопасности

Основания деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности

наличие данных о признаках разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности _Российской Федерации_

необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну

необходимость изучения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам национальной безопасности на конфиденциальной основе

необходимость обеспечения собственной безопасности

необходимость обеспечения безопасности объектов оборонного комплекса, транспорта и связи, других

стратегических объектов, а также безопасности приоритетных научных разработок ,

обеспечение надлежащих условий для деятельности органов национальной безопасности и их сотрудников

Перечень оснований для осуществления контрразведывательной деятельности является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только федеральными законами

Цветом выделено содержание норм, предлагаемых к включению в закон «Об органах системы обеспечения национальной безопасности», в части касающейся определения оснований деятельности органов национальной безопасности.

Схема № 3

Задачи органов системы обеспечения национальной безопасности

Задачи органов системы обеспечения национальной безопасности

выявление, предупреждение, пресечение разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на

нанесение ущерба безопасности страны

осуществление в пределах

своих полномочий и во взаимодействии с органами внешней разведки Российской Федерации разведывательной деятельности в целях получения информации об угрозах безопасности

-защита конституционного строя от противоправных - посягательств

обеспечение в пределах своей компетенции сохранности государственных секретов; контроль за обеспечением защита госуд арственных секретов в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях н организациях независимо от форм собственности, а также координация этой деятельности

осуществление оперативно-розыскных мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа

осуществление оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию террористической деятельности

предупреждение, выявление,

пресечение я раскрытие преступлений против мяра и - безопасности человечества

осуществление оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию во взаимодействии с органами прокуратуры, внутренних дел и другими государственными органами организованной

преступности в сфере управления и экономики

осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытою во взаимодействии с органами прокуратуры, внутренних дел и другими государственными органами коррупции

осуществляют оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению,

пресечению и раскрытию незаконного оборота оружия

осуществление оперативно-розыскные мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных

лиц и общественных объединений, ставящих своей

целью насильственное изменение конституционного строя

осуществление оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию во взаимодействии с органами прокуратуры, внутренних дел и другими государственными органами незаконного оборота наркотических средств

осуществление оперативно-розыскных мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению в раскрытию контрабанды

борьба в пределах своей коштстентш с незаконным оборотом ядерных материалов

борьба в пределах своей компетенции с нелегальной , миграцией .

выявление, предупреждение, ^ пресечение и раскрытие

- других преступлений -.непосредственно создающих • угрозу жизненно важным . интересам государства, расследование которых отнесено законом к ведению ' органов нацшналыюй безопасности ;

- заицпа законных югтересов государства и прав граждан от разведывательно-подрывной деятельности иностранных . специальных служб, : посягательств со стороны отдельных организаций, групп * и ЛИЦ • . •

защита суверенитета и территориальной целостности государства

осуществление во . взаимодействии с Пограничными войсками контрразведывательной и

оперативно-розыскной деятельности в интересах охраны государсгвеиной -границы

обеспечение высших органов государственной власти и

управления, других, государственных органов информацией об угрозах безопасности

организация правительственной и оперативной связи, обеспечение государственных органов, предприятий, учреждении и организаций правительственной и оперативной связью, организация и обеспечение

* криптографической и инженерно-технической безопасности . шифрованной, засекреченной и кодированной связи внутри страны и ее учреждениях за рубежом, осуществление государственного контроля за этой деятельностью

Другие задачи органов системы обеспечения национальной безопасности могут быть определены только законами

Запрещается привлекать органы системы обеспечения национальной безопасности для решения задач, не предусмотренных законодательством

Цветом выделено содержание норм, предлагаемых к включению в закон «Об органах системы обеспечения национальной безопасности», в части касающейся определения задач органов системы обеспечения национальной безопасности.

Схема № 4

Законодательная основа контроля и надзора за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности

Контроль н надзор за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности

1. Президент страны

осуществляет контроль за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности в

пределах полномочий, определяемых Конституцией,'

федеральными конституционными законами

4 законами

определяет основные направления деятельности

органов системы обеспечения национальной безопасности в пределах решаемых ими задач

определяет порядок отчетности, виды, характер информации и порядок ее предоставления

заслушивает отчеты руководителей органов системы обеспечения национальной безопасности о результатах их деятельности

утверждает программы деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности

принимает в пределах компетенций, определяемой Конституцией н настоящим Законом, решения по вопросам, связанным с деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности

осуществляет постоянный контроль за соблюдением конституционных прав граждан и законодательства в оператттвно-розьтскной деятельности органов й подразделений системы " обеспечения национальной безопасности, а также контроль за соответствием изданных органами системы обеспечения национальной безопасности положений, приказов, распоряжений, инструкций и указаний Конституции и законам страны через специально назначенных должностныхлиц, полномочия й правовые гарантий которьга определены Положением! , ' : , " . утверждаемым Президентом ' - ' у у • ■ ~ .

орган системы обеспечения национальной безопасности регулярно в порядке, определенном Президентом, информирует Президента, членов Совета безопасности

страны и должностных лиц, специально назначенных Президентом, по основным вопросам своей деятельности, о случаях нарушения законодательства, а также по их требованию представляет иные необходимые сведения; руководитель органа системы обеспечения национальной безопасности ежегодно представляет Президенту страны письменный отчет о деятельности органов системы обеспечения национальной

безопасности

руководитель органа системы обеспечения национальной безопасности ежегодно представляет Президенту страны письменный отчего деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности

руководитель органа системы обеспечения национальной безопасности несет персональную ответственность за

своевременность; объективность и полноту представленной информации

2. Правительство страны

осуществляет контроль за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности в пределах полномочий, определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также полномочий, делегированных ему Президентом страны

3. Парламент страны

осуществляет контроль за деятельностью

органов системы обеспечения национальной безопасности в пределах полномочий, определяемых Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами; . '• контроль за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности осуществляет Комитет (Комиссия) Парламента по вопросам безопасности и оборони

осуществляет контроль за деятельностью . органов системы обеспечения национальной безопасности в форме • парламентских слушаний и расследований, заслушивания отчетов. руководителя органа системы обеспечения национальной безопасности, а также сообщений должностных лиц органов системы обеспечения национальной безопасности в Парламенте

руководитель органа системы обеспечения национальной безопасности : регулярно информирует Парламеот, Комитет (Комиссию) Парламента по вопросам безопасности и обороны о деятельности органа системы обеспечения нашопашюй безопасности, .состоянии .. . государственной безопасности, .. соблюдении действующего законодательства, обеспечении прав и . свобод человека и по другим вопросам

руководитель органа системы обеспечения национальной безопасности ежегодно представляет Парламенту отчет

о деятельности органа системы - -обеспечения национальной безопасности

депутаты Парламента в связи с осуществлением ими депутатской деятельности вправе получать сведения о

деятельности органов системы обеспечения национальной безопасности в порядке, определяемом законодательством

органы системы обеспечения национальной безопасности в порядке, установленном законодательством,

обязаны отвечать на вопросы постоянных и временных комиссий и народных депутатов Парламента

4. Судебные органы

осуществляют контроль за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности в пределах полномочий, определенных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами

осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами системы обеспечения национальной безопасности в их деятельности:

в ходе рассмотрения судами уголовных дел, расследование которых отнесено законом к ведению органов системы обеспечения национальной безопасности;

при рассмотрении дел о преступлениях !! иных правонарушениях, совершенных сотрудниками органов системы обеспечения национальной безопасности; ,

в ходе вынесения судебных решений на проведение органами контрразведки контрразведывательяых и оперативно-розыскных . мероприятий, затрагивающих тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных сообщений граждан,'а также неприкосновенность жилища граждан; . л

при рассмотрении дел о преступлениях и иных правонарушениях, совершенных сотрудниками органов системы обеспечения национальной безопасности;

по искам граждан, связанным с обжалованием действий органов системы обеспечения национальной безопасности и их должностных лиц _• ■

5. Прокурорский надзор

надзор за исполнением органами системы обеспечения национальной безопасности законов осуществляют Генеральный прокурор страны и уполномоченные им прокуроры

сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам системы обеспечения национальной безопасности содействие на

конфиденциальной основе, а также об организации, о тактике, методах и средствах осуществления деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет прокурорского надзора не входят

Цветом выделено содержание норм, предлагаемых к включению в закон «Об органах системы обеспечения национальной безопасности», в части касающейся законодательной основы контроля и надзора за деятельностью органов системы обеспечения национальной безопасности.