автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Правовые и организационные аспекты европейской политики в области экологической безопасности

ОГЛАВЛЕНИЕ.

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ.

СПИСОК РИСУНКОВ.

СПИСОК ТАБЛИЦ.

ВВЕДЕНИЕ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ.

ГЛАВА 1. СТРУКТУРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА.

§ 1.1. Истоки к природа Европейского Сообщества.

§ 1.2. Учреждения Европейского Сообщества.

§1.3. Европейское Агентство по окружающей среде - важнейший инструмент обеспечения экологической безопасности.

ВЫВОДЫ ИЗ ГЛАВЫ 1:.

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ.

§2.1. Компетенция Европейского сообщества в области законодательства, обеспечивающего экологическую безопасность.

§ 2.2. Структура законодательства Европейского сообщества в области экологической безопасности

§ 2.3. Принципы политики Европейского сообщества в области экологической безопасности.

ВЫВОДЫ ИЗ ГЛАВЫ 2:.

ГЛАВА 3. АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ.

§ 3.1. Общее законодательство в области экологической безопасности.

§ 3.2. Законодательство в области экологической безопасности от загрязнения воздушной и водной среды и управления отходами.

§ 3.3. Законодательство ЕС в области химического и радиационного загрязнения окружающей среды

§ 3.4. Законодательство ЕС в области техногенных чрезвычайных ситуаций.

§ 3.5. Пути совершенствования российского законодательства в области экологической безопасности для его сближения с законодательством ЕС.

ВЫВОДЫ ИЗ ГЛАВЫ 3:.

Актуальность темы исследования. Актуальность данной работы в первую очередь, определяется необходимостью выполнять международные соглашения, подписанные Россией, но не подкрепленные теоретическими исследованиями и не реализованные в правовой политике. В июле 1994 года Российская Федерация и Европейский Союз подписали Соглашение о сотрудничестве, одной из целей которого является "обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе" Остатья 1). Вместе с тем, "стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательства." Поэтому "Россия стремится к постепенном)' достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества" (статья 55). В частности, процесс сближения законодательства распространяется такие отрасли права, как: охрана жизни и здоровья людей, животных и растений; защита окружающей среды; технические нормы и стандарты; ядерную энергетику и другие (статья 55, статья 69). 28 февраля 1996 года Российская Федерация вступила в Совет Европы на основании определенных обязательств и договоренностей, изложенных в Заключении № 193 (1996) Парламентской Ассамблеи Совета Европы. При вступлении в Совет Европы Россия приняла обязательства, возлагающиеся на все государства Совета Европы на основании ст. 3 Устава, в частности, обеспечение верховенства закона и соблюдение прав человека и основных свобод всеми лицами, находящимися под ее юрисдикцией. Целями Совета Европы являются обеспечение все более тесных связей между государствами Европейского Сообщества (ЕС) для защиты и реализации их идеалов и принципов, содействие превращению Европы в демократическое и безопасное пространство, защита и укрепление плюралистической демократии и прав человека, развитие и укрепление европейского самосознания для формирования европейской культурной идентичности. Деятельность Совета Европы охватывает практически все аспекты жизни европейского общества за исключением вопросов обороны, а именно: права человека, юридическое сотрудничество, социально-экономические вопросы, молодежь, здравоохранение, спорт, образование, культура, исторические архитектурные памятники, охрана окружающей среды, средства массовой информации, деятельность местных и региональных структур. Условием для членства является необходимость для стран кандидатов в члены привести свои национальные законодательные системы в соответствие с существующим законодательством ЕС, так называемым acguis communautaire, во всех областях. Процесс интеграции законодательства ЕС в национальные законодательные системы называется процессом сближения (approximation process). Вступление России в Совет Европы продолжило процесс сближения российского законодательства с западноевропейским. В первую очередь такое сближение будет идти в области прав человека, культуры, экологической безопасности и информационных технологий. Сближение законодательства в области экологической безопасности потребует проведения соответствия между основными терминами и понятиями в этой области. Целью процесса законодательного сближения в области защиты окружающей среды является приведение в полное соответствие национального природоохранительного законодательства - и соответствующей административной системы - с законодательством ЕС. Сближение законодательства является обязательным требованием для членства в ЕС. Это означает, что те страны, которые стремятся войти в состав ЕС, должны унифицировать свои национальные законы, правила и процедуры, чтобы ввести в действие все законодательство ЕС, входящее в acguis communautaire. Тесное сотрудничество с ЕС, особенно в области окружающей среды, полностью отвечает геополитическим интересам России. Поэтому детальное изучение европейского законодательного опыта в области экологической безопасности и применение его в законотворческой работе в Российской Федерации является крайне актуальным в современных условиях и требует большой методологической работы. Однако, это направление весьма мало разработано в российской научной литературе. Это и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Связь с планом. Работа выполнялась в соответствие с планом научно-исследовательских работ кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Института проблем устойчивого развития, в рамках Государственной научно-технической программы "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф" (ГНТП "Безопасность" - проект № 4.2.1.), в сотрудничестве с Международным обществом анализа риска, Европейским обществом анализа риска и Гарвардским центром по анализу риска при Гарвардском университете.

Цель диссертационного исследования заключается в изучении системы законодательства Европейского Сообщества (ЕС) в области обеспечения экологической безопасности и выработке рекомендаций по применению опыта европейского законотворчества для законодательного обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.

Гипотеза исследования: предполагается, что длительный, сложный и противоречивый процесс построения и согласования законодательной системы Европейского сообщества в области окружающей среды может быть использован для законотворческого процесса по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации. Таким образом, изучение европейского опыта в этой области, во-первых, сократит время на разработку российского законодательства; во-вторых, позволит избежать некоторых неизбежных ошибок, свойственных этому процессу; и, в-третьих, позволит плавно интегрировать российское законодательство в этой области в общеевропейское без дополнительных немалых усилий.

Экологическая безопасность в понимании Европейского Сообщества рассматривается как защищенность жизни и здоровья человека, природной среды, соцально-экономических и промышленных объектов от неприемлемого риска природных и техногенных угроз. Объектом экологической безопасности как науки является совокупность свойств, связей и отношений природной и социальной среды, которые в результате их функционирования оказывают неблагоприятное влияние на [1, 3, 9, 12, 21, 25-26, 33, 44-47, 52, 62, 75, 87]: здоровье человека, состояние природной среды, безопасность предприятий и территорий, и вызывают чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера

Для достижения поставленной цели в диссертации были определены следующие задачи:

1) Исследовать систему обеспечения экологической безопасности Европейского Сообщества в динамике за последние 20 лет.

2) Проделать анализ основных типов законодательных актов ЕС в области экологической безопасности.

3) Выявить важнейшие положения политики ЕС в области экологической безопасности, необходимые для их учета в российском законодательстве.

4) Определить возможности использования законодательного опыта Европейского Сообщества в области экологической безопасности в законотворческом процессе в Российской Федерации.

5) Обобщить практику экологической политики ЕС для использования ее при формировании российской политики в области экологической безопасности.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения экологической безопасности.

Предметом исследования являются правовые и организационные механизмы обеспечения экологической безопасности.

Границы исследования. Система правового обеспечения экологической безопасности ЕС рассматривается с точки зрения системного анализа в ее развитии и возможности применения в законотворческом процессе в Российской Федерации. Временные рамки исследования 70-90 годы.

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных ученых в области теории государства и права, социологии, экономики и экологической политики, перечень которых приведен в конце диссертации.

Исходной теоретической базой диссертации послужили труды С.А.Боголюбова [6-8], М.М.Бринчук [9], В.И.Данилова-Данильяна [3], Б.В.Ерофеева [21], Н.Г.Жаворонковой [25-26], Э.Н.Жевлакова [27], О.С.Колбасова [32-33], Е.С.Кудрявцевой [37], Г.И.Осипова [22-23, 37],

B.В.Петрова [45-47], Б.Н.Порфирьева [49], А.А.Прохожева [53], Г.П.Серова [62],

C.Г.Харченко [72-73, 117-118], F.Aggeri [81-82], S.Arora [85], E.M.Basse [87], J.W.Biekart [89-90], Т. N.Cason [85], H.E.Daly [97], M.Frey [91], A.Hatchuel [81-82], F.Iraldo [91], Gabriel Kielland B.Long [84], A.Markandya [125], D.Wallace [134].

Методы исследования. В решении поставленных исследовательских задач диссертант руководствовался положениями общенаучного диалектического метода познания и методологию системного анализа, использовал частные научные методы правоведения, экологической безопасности, охраны окружающей среды, социологии, статистики, в частности, такие как структурно-функциональный, логический, исторический, сравнительный, имитационное моделирование и другие.

Эмпирическая база исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические и практические выводы основываются на анализе материалов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Госкомэкологии Российской Федерации, ГНТП "Экологическая безопасность Российской Федерации", ГНТП "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф". В диссертации использовались также материалы научных исследований и разработок, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Институте проблем устойчивого развития и Дипломатической Академии МИД РФ.

В диссертационном исследовании использовалось законодательство Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, стандарты и нормы Европейского Союза, Организации Объединенных Наций в области природоохранного законодательства, международные договоры и соглашения.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, по своему духу и направленности соответствуют Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития [68], Концепции Российской Федерации к устойчивому развитию [50, 69], Концепции национальной безопасности Российской Федерации [70].

Научная новизна исследования состоит в следующих теоретических и практически значимых положениях:

1. Впервые в российской научной литературе проведен анализ основных законодательных актов ЕС в области экологической безопасности: рекомендаций, резолюций, правил (постановлений), директив, рамочных директив.

2. Дана классификация основных типов юридических регулирующих актов Европейского Сообщества и типизация основных форм юридически обязывающего законодательства Европейского Сообщества. Законодательство ЕС представлено в виде структуры, имеющей три иерархических уровня законов: на самом высоком уровне находятся основополагающие законодательные акты, составляющие законодательную основу ЕС, такие как Римский договор о Европейском Сообществе, Единый Европейский Акт и Маастрихтский договор о Европейском Союзе. На среднем уровне находятся рамочные директивы, а на нижнем уровне - вторичное законодательство. Рассмотрена стандартная структура законодательных актов и ее основные элементы: название; компетенция; декларативная часть; материальноправовые положения; дата вступления в силу; проблемы законодательства на нескольких языках.

3. Исследована вся система контроля промышленной безопасности, в том числе, введение системы международных стандартов. Подробно рассмотрены директивы и постановления по контролю промышленного загрязнения и контролю риска, которые охватывают три области: контроль промышленных выбросов, контроль опасных аварий, экологический аудит и экологическую маркировку.

4. Сделан полный анализ законодательных актов и политики Европейского Сообщества в области аварий и чрезвычайных .ситуаций. Подробно разобраны две важнейшие директивы в этой области: Директива Севезо-1 (82/501/ЕЭС) и пришедшая ей на смену Директива Севезо-2 (96/82/ЕЭС). Эти директивы определили основные стандарты безопасности в области промышленных аварий и стали образцом для аналогичного законодательства по всему миру.

5. Подготовлены рекомендации по использованию законодательного опыта ЕС в области экологической безопасности в законотворческом процессе в Российской Федерации.

6. Определены основные направления международного правового сотрудничества Российской Федерации и Европейского Сообщества в области экологической безопасности.

На защиту выносятся следующие научные положения:

1. Развитие методологических основ экологической безопасности: предлагается конкретизированный понятийно-категориальный аппарат теории правового обеспечения экологической безопасности, соответствующий современным научным представлениям и адекватный законодательной практике ЕС, классификация основных типов юридических регулирующих актов ЕС и типизация основных форм юридически обязывающего законодательства ЕС, структуризация законодательных актов ЕС в области экологической безопасности.

2. Результаты анализа законодательства законодательство ЕС в области обеспечения экологической безопасности и построена система его взаимосвязей.

3. Рекомендации по совершенствованию российского законодательства в области экологической безопасности.

4. Рекомендации по основным направлениям международного сотрудничества Российской Федерации и Европейского Сообщества в области экологической безопасности.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных проблем развития российского законодательства в области обеспечения экологической безопасности. Автором внесены предложения по внесению изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды". Основные результаты исследования вошли в отчет по проекту проект № 4.2.1. Государственной научно-технической программы "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф".

Отдельные положения диссертации будут в определенной мере способствовать развитию теории экологической безопасности. Материалы диссертации могут найти применение в преподавании экологической безопасности, охраны окружающей среды, экологического права.

Теоретико-практические положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных пособий по указанным дисциплинам, а также в системе переподготовки кадров государственных служащих в сфере обеспечения экологической безопасности.

Апробация результатов исследования.

Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

По теме диссертации было опубликовано 7 печатных работ. Основные результаты этих работ докладывались на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, на заседании комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, а также на следующих национальных и международных конференциях:

1. «Круглый стол» на тему "Наука, технологии и проблемы международной безопасности", Дипломатическая Академия МИД РФ, 2 марта 1998 г.

2. Международный День окружающей среды, секция "Проблемы окружающей среды в городах России и пути их решения"

3. Международная конференции «Цивилизованный бизнес как фактор устойчивого развития России», 18-19 ноября 1998 г., Москва.

4. The 1998 Annual Conference SRA Europe "Risk Analysis: Opening the Process" (11-14 октября 1988, Париж, Франция)

5. 1998 Annual Meeting of the Society for Risk Analysis "Assessing and Managing Risks in a Democratic Society" (6-9 декабря 1998, Phoenix, AZ, США).

6. Международная научно-практическая конференция "Анализ систем на рубеже тысячелетий: теория и практика" (21-23 декабря 1998, Москва)

7. Международный научный симпозиум, посвященный 110-летию со дня рождения П.А.Сорокина 1999 год. (3 февраля 1999 г., Москва).

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из трех глав, заключения, рекомендаций, четырех приложений и списка литературы из 135 наименований и содержит 248 страниц основного текста, 9 рисунков и 5 таблиц.

Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в следующих печатных работах:

1. Дымов Д.Е. Пути обеспечения промышленной безопасности в Европейском Союзе. В сб.: "Наука, технологии и проблемы международной безопасности". Институт актуальных международных проблем Дипломатической Академии МИД России. М. 1999, с. 49-55.

2. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Обеспечение жизненно важных интересов при проведении политики в области охраны окружающей среды. В сб. докл. Международной научно-практической конференции "Анализ систем на рубеже тысячелетий: теория и практика - 1998". М. 1999. (в печати)

3. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Европейские приоритеты политики в области охраны окружающей среды. Журнал «Экология и промышленность России», 1999, февраль, с.44-47.

4. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Практическая реализация европейской политики в области окружающей среды. Журнал "Правовые вопросы охраны окружающей среды". 1999. №2. с. 16-22.

5. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Природоохранное законодательство Европейского Сообщества: основные формы, структура, интерпретация. Журнал «Экология и промышленность России», март, 1999, с. 38-42

6. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Проблемы европейской политики в области охраны окружающей среды. Журнал "Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях." 1999. Вып. 2. С.42-55.

7. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Европейское законодательство в области обеспечения промышленной безопасности. Журнал "Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях". 1999. Вып. . (в печати)

234 ВЫВОДЫ

Анализ законодательства Европейского сообщества в области безопасности окружающей среды позволяет сделать следующие выводы:

1. Законодательство Европейского сообщества в области экологической безопасности основывается на общеевропейских жизненно важных интересах и охватывает все виды угроз для человека, общества и окружающей природной среды.

2. На протяжении всего существования Европейского сообщества законодательство в области экологической безопасности прошло долгий путь становления и развития, включающий разработку рамочных законов, основных директив, "дочерних" директив (развивающих и дополняющих те или иные аспекты основных директив), рекомендаций и резолюций, правил, решений и многочисленных поправок к этим законодательным актам (см. Приложения I - III). То есть это законодательство очень динамично, находится в процессе постоянного совершенствования и учитывает все достижения современной науки и техники в этой области.

3. Толчком для разработки многих законодательных актов в области экологической безопасности является анализ текущей практической деятельности, в частности, по ликвидации последствий аварий, загрязнений и чрезвычайных ситуаций, повлекших гибель людей, воздействие на их здоровье и нарушение природной среды. Необходимо отметить большую оперативность в подготовке таких законов.

4. Конечной целью законодательства Европейского сообщества в области экологической безопасности является гармонизация и сближение законодательства стран - членов ЕС. Характерной особенностью законодательства ЕС является то, что оно устанавливает только верхнюю границу для норм национального законодательства, в то время как страны-члены могут устанавливать на своей территории более жесткие нормы. В противоположность этому статья 93 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды"155 говорит: "Если международным договором в области охраны окружающей природной среды, заключенным Российской Федерацией, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора." Такое положение ограничивает права Российской Федерации по сравнению с другими странами - члена ЕС в случае необходимости ввести на своей территории более жесткие законодательные нормы.

5. Анализ европейского законодательства в области экологической безопасности говорит о том, что для его адекватного и однозначного понимания, трактовки и применения необходимо основательно переработать терминологическую часть российского законодательства и привести ее в соответствие с общеевропейским. Основой для такой работы могут рекомендации Европейского Агентства по окружающей среде (European Environment Agency) и глоссарий, разработанный Международным Обществом по анализу риска (Society for Risk Analysis)

155 Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, № 10, 5 марта 1992 года, ст.457

РЕКОМЕНДАЦИИ

Федеральному Собранию Российской Федерации по гармонизации российского законодательства в области экологической безопасности

1. Разработать понятийный глоссарий терминов, соответствующий терминологии Европейского сообщества, который станет понятийной основой и первым этапом сближения российского законодательства в области экологической безопасности с законодательством Европейского сообщества.

2. Привести Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" в соответствие с глоссарием основных терминов, в частности, с современным европейским пониманием термина "окружающая среда", это станет методологической основой и вторым этапом гармонизации российского законодательства в области экологической безопасности будет

3. Разработать рамочный закон "Об экологической безопасности" в соответствии с новым терминологическим и методологическим определением данного понятия, - это будет юридической основой и третьим этапом гармонизации российского законодательства в области экологической безопасности

4. Расширить область применения Закона Российской Федерации "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", распространив его на всю промышленную безопасность, включая "неопасные" объекты и неаварийные ситуации, - это будет основой комплексного подхода и четвертым этапом гармонизации российского законодательства в области экологической безопасности

5. Провести работу по гармонизации федеральных законов в области экологической безопасности для устранения внутренних противоречий и несоответствий и привести их в соответствие с рамочным законом "Об экологической безопасности" и с законодательством Европейского Союза, -это станет пятым этапом гармонизации российского законодательства в области экологической безопасности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

С момента подписания договора о Европейском Союзе (1997) начался новый этап европейской интеграции. Договор укрепил Европейское Сообщество, но при этом он содержит новые положения. Договор определил цели на 2000 год, наметил сроки организации Экономического и Валютного Союза. Таким образом, Маастрихт открыл перспективы на более длительный период действия для организаций и отдельных деятелей социально-экономической сферы и обязал государства ЕС строго следовать совместно принятым решениям. Договор не только определил цели, которые стоят перед Европейским Союзом, но и выдвинул требования, которым должны следовать государства ЕС. Он обещает процветание Сообщества, повышение конкурентоспособности на внешнем рынке рядом с такими странами, как США, Япония, и новыми странами с высокой технологией, которые могут появиться в мире. Определив свой путь как путь к процветанию, государства ЕС утвердили институциональные усовершенствования и приняли решение об усилении солидарности по отношению к наиболее неблагополучным государствам и регионам. Сплоченность и согласованность действий членов Сообщества имеют целью создание атмосферы нормального политико-экономического равновесия внутри Сообщества. Климат единодушия внутри Сообщества - это не только поддержание политико-экономического равновесия Союза, но и необходимое условие для выживания федеративного сообщества. Недостаточно отказаться от любого превосходства, необходимо не допускать чьего либо главенства, постоянно побуждая менее развитые государства и регионы догонять передовые государства и помогая им в этом.

Маастрихтский договор поставил целью последовательное строительство демократического Сообщества. После прямых выборов Европейского Парламента его авторитет и участие в законодательной и бюджетной деятельности постоянно растут. Доказательством тому являются принятые им соответствующие документы и сотрудничество с Европейским Советом. Это -свидетельство, наряду с расширением прав Комиссии, поиска нового демократического равновесия в новой системе, основой которого станет сплочение государств, регионов и всех объединений Сообщества, реальная солидарность политических партий, взаимодействие экономических факторов, согласованность общественных мнений, совместная деятельность национальных парламентов, согласие граждан. Особую роль должны сыграть граждане и национальные парламенты, принимая более активное участие в процессе интеграции, Европейский Парламент определил для себя как одну из первоочередных задач привлечение национальных парламентов к сотрудничеству в области законодательства и в осуществлении демократического контроля.

В основе нового Сообщества государств лежит не власть одного государства над другими, а принцип свободного объединения государств и народов, живущих по законам демократии. Только свободное объединение, без принуждения, позволит создать в будущем новое сообщество, основанное на безопасности и солидарности, как на уровне всей Европы, так и на уровне ее крупных регионов. При соблюдении этих основных принципов Россия сможет стать на путь значительного сближения с Европой или Союзом и его близлежащими соседями. Россия пока не может быть полноправным членом Европейского Союза. Тому есть ряд причин: трудный переходный период, сопровождающийся нестабильностью, а также такие постоянные качества, как ее размеры и оказываемое ею влияние, которые нарушили бы равновесие в Европейском Союзе, тогда как одним из условий нормального и длительного функционирования федерации является именно поддержание равновесия между членами Сообщества. Помимо этого, возникает проблема и из-за двойной принадлежности России, с одной стороны, к Европе, с другой - к Азии. Таким образом, если России и не уготовано стать членом Европейского Союза, ее тесные партнерские отношения с Союзом неизбежны. Это партнерство будет способствовать балансу сил, служа противовесом влиянию Соединенных Штатов Америки, и придаст Европейскому Союзу роль некой оси, соединяющей США и Россию. Характер взаимоотношений, складывающихся между Европейским Союзом и Россией, отвечает поставленной цели: в 1994 году заключено соглашение о партнерстве и сотрудничестве .с Россией. Это соглашение предполагает создание условий для политического диалога, для развития экономических отношений и сотрудничества, а также для постепенного вхождения России в обширное экономическое пространство и зону свободной торговли в Европе. Европейский Союз берет на себя обязательство оказывать России в различных областях, в частности в области модернизации технологических разработок и в области охраны окружающей среды, в сфере космических исследований, а также в сфере культуры. Эти отношения основываются на принципах многопартийности, свободных выборов, на соблюдении прав человека и прав национальных меньшинств. В будущем конкурентоспособность государств будет зависеть исключительно от интеллекта, от способности каждого человека. В следующем веке основными участниками экономического состязания станут США, Япония и Европа. Главный козырь Европы - общий уровень образования. Экономический потенциал Европейского Союза, распространение интеграционного процесса на Центральную и Восточную Европу и сотрудничество с Россией, занимающей лидирующее положение в области фундаментальных наук и научных исследований космоса, -все это послужит тому, что в XXI веке Европа может стать основной экономической силой. Европа, расставшись со своим прошлым, связанным с разрушительными процессами на ее территории, спорами по поводу границ, должна образовать вокруг Европейского Союза и России Сообщество, основанное на принципах мира, солидарности, уважения индивидуальных особенностей каждой из стран.

Подобное совместное предприятие в условиях XXI века потребует широкого участия населения всех ставших на этот путь стран. Новая политическая структура, основанная на фундаментальных ценностях, опираясь на общее в культуре европейских стран и на разнообразие ее форм, на достижения в области научных исследований и технологических разработок, на развитие инфраструктур телекоммуникаций и энергоснабжения (трансъевропейские сети), обеспечит успех новой Европе - Европе, которая обретет свой собственный облик в мировом сообществе и найдет свое предназначение в современном мире.

Международно-правовые нормы Совета Европы и нормы права государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, взаимосвязаны и взаимозависимы. Взаимоотношение этих правовых норм характеризуется тем, что право Совета Европы и национальное право дополняют и взаимообогащают друг друга. Национальное право является основным источником конвенций Совета Европы. В них нашло закрепление то лучшее, что достигнуто национальными правовыми системами и апробировано государствами на практике, исходя из выработанных всем ходом развития мировой цивилизации общечеловеческих представлений о демократии, гуманизме, защите прав и свобод личности. В свою очередь законодательство государств - членов Совета Европы строится с учетом как юридически обязательных, так и рекомендательных актов Совета Европы.

Важнейшим побудительным стимулом в сближении законодательства Российской Федерации с законодательством ЕС является то, что впервые в истории нашей страны в Конституцию 1993 г. было включено положение, объявляющее общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15) [34]. В случае расхождения закона или иного нормативного акта с международным договором Российской Федерации применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции России).152 Понятие и виды международных договоров Российской Федерации, порядок их заключения, регистрации, официального опубликования и выполнения, а также прекращения и приостановления установлены Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", принятым в 1995 г.153 Данный Федеральный закон, в частности, определяет международный договор Российской Федерации, как международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Различаются три уровня (вида) международных договоров Российской Федерации: ^межгосударственные;

2)межправительственные; 3) межведомственного характера. Независимо от представляющих государство органов договоры согласно международному праву обладают равной юридической силой.

Практика непосредственного прямого применения норм международного права в России находится еще в самом начале своего сложного и большого пути. И поэтому на данном этапе особое значение приобретает полный анализ всех международных правовых актов, в том числе общеевропейских, действующих в российском правовом пространстве. Свою лепту в этот анализ в части законодательства, обеспечивающего безопасность окружающей среды, вносит настоящая диссертационная работа.

Согласно части четвертой статьи 15 Конституции Российской Федерации правила международных договоров обладают приоритетом по отношению к противоречащим им правилам законов России. Это означает, что в случае обнаружения несоответствия норм российских правовых актов положениям

152 Конституция Российской Федерации. "Юридическая литература". Москва, 1993 г. международных договоров Российской Федерации правоприменительные органы должны руководствоваться последними. Международный правовой акт в этом случае обладает верховенством в отношении любых национальных законов - как федеральных, так и законов субъектов Российской Федерации, принятых как до его заключения, так и после. В то же время из указанной конституционной нормы вытекает, что договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции Российской Федерации.

В связи с вышесказанным Федеральному Собранию Российской Федерации предстоит большая работа по сближению российского законодательства с общеевропейским, поэтому одним из результатов настоящего диссертационного исследования являются рекомендации по гармонизации российского законодательства в области безопасности окружающей среды (см. раздел "Рекомендации").

Таким образом, в данном диссертационном исследовании предложена взаимосвязанная система законодательства Европейского Сообщества в области экологической безопасности и выработаны рекомендации по применению опыта европейского законотворчества для обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. Для этого была исследована система обеспечения экологической безопасности Европейского Сообщества в динамике за последние 20 лет и проделан анализ основных типов законодательных актов Европейского Сообщества в области защиты окружающей среды. Рассмотрены такие типы законодательных актов ЕС как: рекомендации и резолюции (recommendations, resolutions); правила (постановления) (regulations)154; решения (decisions); директивы (directives), и рамочные директивы. Проанализированы цели, задачи, основные принципы и приоритеты политики ЕС в области экологической безопасности.

143 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. С. 2757.

1,4 В отдельных работах используются термины «регламент», «указ», «постановление», «предписание».

1. Азаров Г.И., Бринчук М.М., Серов Г.П., Скуратов Ю.П. и др. Экологическое право России. Учебник. Институт международного права и экономики. М. 1997.

2. Арский Ю.М., Данилов-Данильян В.И., Горшков В.Г., Лосев К.С. Окружающая среда между прошлым и будущим: мир и Россия (опыт эколого-экономического анализа). (Под ред. проф. В.И.Данилова-Данильяна) М.: ВИНИТИ, 1993.-С. 110.

3. Белая Книга по Подготовке Ассоциированных Стран Центральной и Восточной Европы к Интеграции во Внутренний Рынок Европейского Союза, СОМ (95) 163 final, 03.05.95

4. Боголепов Р.П. Предупреждение правонарушений в процессе контрольно-надзорной деятельности милиции по охране природы. М., 1982.

5. Боголюбов С.А. Защита экологических прав. Центр экологической политики России. М. 1996.

6. Боголюбов С.А. Закон об охране природы. Каким ему быть? М. 1991.

7. Боголюбов С.А. Комментарий к Закону об охране окружающей природной среды Российской Федерации. М. 1997.

8. Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. -М. 1990.

9. Ю.Бутрос-Гали, Бутрос. Во имя мира и развития. (Годовой доклад о работе ООН). ООН, Нью-Йорк, 1994, 432 с.11 .Венгеров А.Б. Теоретические вопросы российской государственности./ЛГеория государства и права. 4.1: Теория государства. - М., 1995. - С. 228.

10. Винокуров А.Ю. Экологическое право. М.: Изд-во МНЭПУ, 1997. 41 с.

11. Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды. -М.: Изд-во МНЭПУ, 1996.

12. Всемирная встреча на высшем уровне в интересах социального развития. Копенгаген, Дания 6-12 марта 1995 г.// Издание ООН, 1995 г.

13. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового обеспечения. М., 1992.

14. Доклад о развитии человека за 1994 год. Новые измерения безопасности человечества. // Изд. "Оксфорд юниверсити пресс", Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Нью-Йорк, Оксфорд, 1994 года, 226 с.

15. Доклад о развитии человека за 1995 год. Тендерное равенство и развитие человека. // Изд. "Оксфорд юниверсити пресс", Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Нью-Йорк, Оксфорд, 1995, 230 с.

16. Доклад о развитии человека за 1996 год. Экономический рост и развитие человека. // Изд. "Оксфорд юниверсити пресс", Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН), Нью-Йорк, Оксфорд, 1996, 229 с.

17. Дубовик O.JL, Жилинский А.Е. Причины экологических преступлений. М., 1988.

18. Дубовик O.JI. Механизм действия права в охране окружающей среды. М., 1984.

19. Ерофеев Б.В. Экологическое право. М., 1992.

20. Ермаков В.Д., Жевлаков Э.Н., Кудрявцева Е.С., Осипов Г.И., Сильное М.А. Экологические преступления в России и прокурорский надзор в сфере охраныокружающей среды (Методическое пособие). М.: Издательский центр "Анкил'\ 1996, - 96 с.

21. Ермаков В. Д., Осипов Г.И. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. // Право и экономика. 1994. №9.

22. Жевлаков Э.Н. Расследование и предупреждение преступлений в области охраны окружающей среды. М. 1986.

23. Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы совершенствования законодательства о промышленной безопасности.//Журнал "Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях", М.: ВИНИТИ, 1998, вып. 8, с.3-14.

24. Жаворонкова Н.Г. Правовые проблемы предупреждения чрезвычайных ситуаций.//В сб. "Правовые проблемы регулирования безопасности." М.: 1997, с.28-33.

25. Жевлаков Э.Н. Экологические преступления. М., 1995.

26. Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. «Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах», Москва, 1995, ИНИОН РАН, стр. 23

27. Козырь О.М. Правовые вопросы охраны окружающей среды от загрязнения агрохимикатами. М., 1989.

28. Колбасов О.С. Экология: политика право. М., 1976.

29. Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М. 1982.

30. Конституция Российской Федерации. "Юридическая литература". Москва, 1993 г.

31. Коптюг В.А. Конференция ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 года). Информационный обзор./ Изд. СО РАН, Новосибирск, 1992 г.

32. Круглов В.В. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в промышленности. Свердловск. 1989.

33. Кудрявцева Е.С., Осипов Г.И. Методические рекомендации по надзору за исполнением природоохранного законодательства. М., 1993.

34. Медоуз Донелла X., Медоуз Денис Л., Рэндерс Йорген, Беренс III Вильям. Пределы роста. Доклад по проекту Римского клуба "Сложное положение человечества", М.: "МГУ", 1991, 208 с.

35. Медоуз Д. X., Медоуз Д.Л., Рандерс Й. "За пределами роста". М.: Издательская группа "Прогресс", "Ппантея", 1994. - 304 с.

36. Меркурисов В.Х. Расследование и предупреждение преступлений, связанных с загрязнением водоемов и воздуха. М., 1987.

37. Моткин Г.А. Основы экологического страхования. "Наука", М. 1996.

38. Нескромный В. «От «философии вражды» к «философии взаимозависимости». Зеленый мир, 1995, № 20, стр. 14

39. Ноэль Э., «Действовать вместе (Как работают учреждения Европейского сообщества)», КЕС, Люксембург, 1988.

40. О концепции экологической безопасности Российской Федерации. //Экологическая безопасность России. Вып. 1, - М., 1994, - С. 12.

41. Охрана окружающей природной среды. Комментарий к Закону России. Колл. Авторов./ Под ред. Проф. В.В.Петрова. М., 1993.

42. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник. М., 1995.

43. Петров В.В. Окружающая среда и здоровье человека (три формы возмещения вреда здоровью). // Вестник Моск. Ун-та, сер. "Право". 1994. № 1.

44. Повестка дня на 21 век. Встреча на высшем уровне "Планета Земля". Программа действий. Центр за наше общее будущее. Женева, Швейцария, 1993, -70с.

45. Порфирьев Б.Н. Управление в чрезвычайных ситуациях: проблемы теории и практики. М.: ВИНИТИ, 1991. 204 С.

46. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 г. №559 "О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации".

47. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве. Колл. авторов./ Под ред. проф. О.С.Колбасова. М., 1989.

48. Программа действий по охране окружающей среды для Центральной и Восточной Европы. OECD and World Bank. (Русская версия). Люцерн, Швейцария, 1995.

49. Прохожее А.А. Национальная безопасность: основы теории, сущность, проблемы. // Учебное пособие для слушателей РАГС. Москва, 1994 г.

50. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1710 (XVI) от 19.12.1961 г.

51. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 45/199 от 21.12.1990.

52. Рейнгард М. Правовые основы охраны окружающей среды в ФРГ. МНЭПУ. М. 1995.

53. Робинсон Н.А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. Пер. с англ. / Под ред. д-ра юр. наук О.С.Колбасова и д-ра юр. наук А.С.Тимошенко. М. 1990.

54. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики. // М.: Институт экономики РАН, 1997. с. 205

55. Рохлин В.Н., Пинчук В.Н., Сердюк В.М. Расследование и прокурорский надзор по фактам нарушения природоохранного законодательства. Л., 1991.

56. Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью./ Сост. Москалькова Т.Н. и др. М.: Изд. "Спарк", 1998,- 388 с.

57. Селиванов Н.А., Скромников К.С. Расследование преступных загрязнений природной среды. М., 1994.

58. Серов Г.П. Экологическая безопасность населения и территорий Российской Федерации (Правовые основы, экологическое страхование и экологический аудит). Учебное пособие. -М.: Издательский центр "Анкил", 1998, 207 с.

59. Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: От Европейского сообщества до Европейского союза. М.: Российск. Гос. Гуманит. Ун-т, 1998. 420 с.

60. Собрание законодательства Российской Федерации. "Юридическая литература". Москва, 1995.

61. Стратегия реформирования экономики России (аналитический анализ Института экономики РАН). // Вопросы экономики, № 3, 1996 г.

62. Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986.

63. Трайнин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1986.

64. Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 года №236 "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития". Российская газета. 1994. - 9 февр.

65. Указ Президента Российской Федерации №440 от 1 апреля 1996 года "Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию". Российская газета. 1996. - 9 апр.

66. Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 года №1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации".

67. Урсул А.А. Переход России к устойчивому развитию. Ноосферная стратегия. -М.: 1998.-С. 502.

68. Харченко С.Г. Анализ риска как необходимый инструмент для принятия политических решений. В сб.: Материалы парламентских слушаний в Совете Федерации ФС РФ "Экологическая безопасность России и управление экологическим риском в регионах". 1995.

69. Харченко С.Г. Основные подходы к анализу экологического риска.// В сборнике: "Анализ и оценка природного и техногенного риска". М.: ПНИИИС.1995. с.62-64.

70. Широков Е., Жевлаков Э. Экологическая ситуация и прокурорский надзор. // Законность. 1994. - №4.

71. Экономика и окружающая среда. Англо-русский словарь-справочник./ Под ред. А.Маркандиа. Гарвардский институт международного развития. М.1996. С. 36.

72. Эффективность юридической ответственности в области охраны окружающей среды. / Под ред. проф. О.С.Колбасова и проф. Н.И.Краснова. М., 1985.

73. Яковец Ю.В. Предвидение будущего: парадигма цикличности. М., 1992

74. Яковец Ю.В. Экономика России: перемены и перспективы. М., 1996, 280 с.

75. Яковец Ю.В. Теория предвидения Н.Д.Кондратьева и методология долгосрочного макроструктурного прогнозирования. Доклад на V Кондратьевских чтениях, май 1997, М., ИЭ РАН, 38 с.

76. АСЕА, 1995, Voluntary Agreements The Case of End of Life Vehicles, Paper Presented at UNICE Seminar on Voluntary Initiatives and Negotiated Agreements, 28 March.

77. Aggeri, F. & Hatchuel, A., 1994, Regulation as a Learning Process of Economy Creation: the Canvaste Case, Paper for the conference "The Greening of Industry", November 13-15, Copenhagen, Denmark.

78. Aggeri, F. & Hatchuel, A., 1996, A Dynamic Model of Environmental Policies, Paper for the Conference on "The Economics and Law of Voluntary Approaches in Environmental Policies", November 18-19, Venice.

79. Arora, S. and Cason, T. N., 1995, An Experiment in Voluntary Environmental regulation: Participation in the EPA's 33/50 Program, Journal of Environmental Economics and Management, Vol. 28, No. 3, May.

80. Barnes, I. and P. Barnes, 1995, The Enlarged European Union, London and New York; Longman.

81. Basse E.M.,1996, Environmental contracts An Example of the Interplay between Environmental Law and Competition Law, Article outline, Aarhus University.

82. Bastmeijer, K., 1996, The Covenant as an Instrument of Environmental Policy in the Netherlands: A Case Study for the OECD/PUMA, April, The Netherlands.

83. Biekart, J., 1995, Environmental Covenants Between Government and Industry: A Dutch NGO's Experience, Review of European Community and International Environmental Law, 4 (2).

84. Biondi, V., Frey, M., and Iraldo, F., 1996, EMAS: First Evaluation of a Policy Instrument, Paper for the Conference on "The Economics of Law and Voluntary Approaches in Environmental Policy", November 18-19, Venice.

85. Campiglio, Luigi. The environment after Rio: international law and economics. International environment law and policy series. Boston: Kluwer Publishers, 1994. 285 p.

86. Caring for the Earth. A Strategy for Sustainable Living. IUCN/UNEPAVWF. Gland. Switzerland. 1991, - 228 p.

87. СЕС, 1996, Communication From the Commission to the Council and the European Parliament On Environmental Agreements, COM(96) 561, Brussels, 27 November.

88. Community Strategy for Waste Management, CEC Communication to the Council and to Parliament, SEC (89) 934, 18.09.89.

89. Crabam, Bennet, et al. (1989), Project Report. «The Internal Market and Environmental Policy in the Federal Republic of Germany and the Netherlands», Institute for European Environmental Policy.

90. EARTH SUMMIT + 5. Special Session of the General Assembly to Review and Appraise the Implementation of Agenda 21. // Backgrounder. Published by the United Nations Department of Public Information, New York, 1997, DPI/1868/SD -97-01084.

91. EC Institutions Lay Down Criteria for Environmental Agreements, ENDS, 1995, Vol. 243, April, pp. 42-43.

92. Environment for Sustainable Health Development. An Action Plan for Sweden. Swedish Official Reports Series. Ministry of Health and Social Affairs. Stockholm, 1996,- 136 p.

93. Environmental Agreements. Environmental Effectiveness. Copenhagen. Denmark. European Environment Agency. 1997, 96 p.

94. Environmental Risk Assessment approaches, experiences and information sources. By Robyn Fairman, Carl D.Mead and W. Peter Williams at Monitoring and Assessment Research Centre, King's College, London, 1997

95. Environmental Local and Regional Structures in the European Community. Comparative Study, CEMR Environment Committee, Brussels. 1994.

96. Environmental Taxes; Implementation and Environmental Effectiveness, European Parliament, European Environment Agency. EEB (European Environmental Bureau). Voluntary Agreements, Brussels. 1996.

97. EU Commissioner Spells Out Her Opinion on Voluntary Agreements, Europe Environment, EE, 1995, 452, 4th April.

98. Evaluating Economic Instruments for Environmental Policy, Paris. OECD, 1997.

99. Faucheux, Sylvie, 1997, Technological Change, Ecological Sustainability and Industrial Competitiveness, in A. Dragun and K. Jacobsson, 1997, New Horizons of Environmental Policy, Cheltenham; Edward Elgar, pp.131-149.

100. FO industrie, 1995, Declaration of intent to implement environmental policy in the chemical industry, Consultative Group for the Chemical Industry, Annual Report, The Hague.

101. For Life on Earth. UNEP, 1997.

102. Forrester F.W. World dynamics. Cambridge (Mass.), 1971. 142 p.111 .Genealogie des grands desseins europeens de 1306 a 1961 par Denis de Rougemont avec la collaboration de Dusan Sidjanski, Geneve, Bulletin du Centre europeen de la Culture, 1960-1961.

103. Hartley, Troy W. "Environmental justice: an environmental civil rights value acceptable to all world views." Environmental Ethics 17 (Fall 1995): p. 277-289.

104. Hassan, J. and P. Nunn, 1996, The European Water Environment in a Period of Transformation, Manchester and New York; Manchester University Press.

105. Hooper, P. and Jenkins, Т., 1995, International Cleaner Technology Databases: On Line, Off Line, Journal of Cleaner Production.

106. Human Development Report. Financing Human Development. United Nations Development Programme (UNDP), Oxford University Press, New York, Oxford, 1991.-227 p.

107. Human Development Report. Global Dimensions of Human Development. United Nations Development Programme (UNDP), Oxford University Press, New York, Oxford, 1992.-216 p.

108. Little Arthur D., 1996, Sustainable Industrial Development: Sharing Responsibilities in a Competitive World, February, Netherlands.

109. Long, B. (OECD), 1997, An overview of tools and strategies for environmental management, presented on "Eco 1997" International Congress, 24-26 February, Paris.

110. Meadows D.H., Meadows D.L., Randers J. The Limits to Growth. New York: Universe Books, 1972.

111. Official Journals, L and С Series, 1973-1999.

112. Our common Future. World Commission on Environment and Development. -Oxford University Press, Oxford, 1987.

113. Pierce, D., Markandya, A. and Barbier, E.B. Blueprint for a Green Economy. Earthscan, London, 1989.

114. Sen, Gita, Adrienne Germain and Lincoln C. Chen (eds.). Population policies reconsidered: health, empowerment, and rights. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1994.280 p.

115. Stewart, Richard В., Jonathan B. Wiener and Philippe Sands. Legal issues presented by a pilot international greenhouse gas trading system: among countries with binding emission targets under the FCCC. New York: UNCTAD, 1996. 2 v.

116. Sustainable Development the UK Strategy, HMSO, 1994.

117. To Choose or To Lose. National Environmental Policy Plan. The Hague, The Netherlands, SDU Publishers, 1989, - 258 p.

118. Towards. Sustainable Development for Local Authorities. Approaches, Experiences and Sources. IMSA Amsterdam, The Netherlands. European Environment Agency. Copenhagen. Denmark. 1997.

119. Voluntary Actions for Energy-Related C02 Abatement, Paris. IEA/OECD, 1997.

120. Wallace, D., 1995, Environmental Policy and Industrial Innovation: Strategies in Europe, the US and Japan, London; Earthscan and the Royal Institute for International Affairs.

121. Yotopoulus P.A., Keddeman W. Issues and perspectives in sustainable agriculture and rural development.