автореферат диссертации по безопасности жизнедеятельности человека, 05.26.02, диссертация на тему:Взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

ВАСИЛИШИН Иван Иванович

Взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные проблемы)

Специальность 05.26.02 -безопасность в чрезвычайных ситуациях (юридические науки)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ИСХ 43/7/227

- щр'гом-

УЧЁНЫЙ СЕКРЕТАРЬ АЩЕШ Щ

Москва-2004

Работа выполнена на кафедрах

управления ОВД в особых условиях Академии управления МВД России и экономики, финансов и права Академии гражданской защиты МЧС России

Научный руководитель - заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор Микеев Анатолий Кузьмич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Шпаковский Юрий Григорьевич

кандидат юридических наук Жевлакович Ирина Дмитриевна

Ведущая организация - ГУ ВНИИ МВД России

а з май 2ом

Защита состоится» «

2004 г. в 14.30 часов на заседа-

нии диссертационного совета Д.203.002.01 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д.8. в зале совета.

С диссертацией можно ознакомиться в специальной библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан «

—0'6 АПР 20№

2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

А. Г. Елагин

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена, прежде всего, тем, что сохраняющаяся тенденция возрастания количества и тяжести последствий чрезвычайных ситуаций (ЧС). природного и техногенного характера обоснованно заставляет рассматривать их как серьезную угрозу личности, обществу и государству, а также стабильности экономики страны.

По данным Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), только в 2002 г. в стране зарегистрировано 1139 чрезвычайных ситуаций, что на 26,42 % больше, чем в 2001 г., в результате которых погибло 2151 человек и пострадало 343 886 человек1.

Чрезвычайные ситуации обусловили необходимость решения целого комплекса проблем, в числе которых и проблема минимизации потерь путем совершенствования взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий.

На актуальность данного вопроса обращал внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин 13.11.2003 г. в своем выступлении на совместном заседании Госсовета, Совета безопасности и представителей МЧС России: «необходимо активизировать работу по ряду направлений, одно из которых - четкое взаимодействие всех структур, причастных к обеспечению безопасности» .

Актуальность темы подтверждается также и тем, что в современных научных трудах, посвященных управленческой проблематике, и в диссертационных работах пока еще не исследованы правовые и организационные проблемы взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России при

1 Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2002 г. - М.: ФЦ ВНИИ ГОЧС, 2003. С.7.

2 На стихию найдут управу// Российская газета. 2003|. ^¿^Щ^^&НАЯ

БИБЛИОТЕКА 1 СПе 09

IV В (IV ■ ькл а

подготовке к чрезвычайным ситуациям и ликвидации их последствий, что сдерживает научную разработку нормативных правовых документов в этой области. Следует отметить, что вопросы взаимодействия нормативно не урегулированы в полной мере и в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (РСЧС). Действует только несколько межведомственных совместных приказов, в которых закреплены вопросы взаимодействия органов управления, сил и средств только на уровне министерств и ведомств, входящих в состав указанной системы. При этом, как показывают расчеты, эффективное функционирование ее подсистем способно уменьшить размер ущерба на 25-30 %, а при отлаженном механизме взаимодействия - на 30-40 % и более1.

Особую актуальность тема исследования приобретает в силу преобразований, которые произошли в результате переподчинения Государственной противопожарной службы Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (Указ Президента Российской Федерации от 09.11.2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности»2), а также в связи с утверждением Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. №7943 новой редакции «Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Степень разработанности темы исследования. Нормативный, организационный и управленческий аспекты данной темы рассматривали многие авторы: Акимов В.А., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А., Громов

1 Шойгу С.К., Воробьев Ю.Л., Владимиров В.А. Катастрофы и государство: - М.: Энергоатомиздат, 1997. С.120.

2 £3 РФГ.~2001; № 46: Ст.4348.

!1СЗ£<¿','2004. № 2: Ст.121.

М.А., Долган Н.Н., Елагин А.Г., Жевлакович И.Д., Киреев МП., Ложкин И.Е., Майдыков А.Ф., Микеев А.К., Порфирьев Б.Н., Старостин С.А., Фалеев М.И., Федотов СБ., Шпаковский Ю.Г. и др. Ими были исследованы вопросы стратегических рисков чрезвычайных ситуаций, управления силам и и средствами МВД России и МЧС России при участии в ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера, некоторые вопросы правового регулирования и организационного обеспечения.

Вопросы взаимодействия различных систем рассматривались Аксеновым А.А., Герасимовым А.П., Головко А.Г., Готовцевым А.В., Ермаковым К.К., Жильским Н.Н., Ивановым Е.Г., Ипакяном А.П., Карахановым В.Е., Шишкиным В.М., Рашевским Ю.М., Саклаковым П.Н., Стаховым Я.Г., Тюниным В.И., Шелковниковой Е.Д. и др. Что же касается взаимодействия структурных элементов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, то эти вопросы разработаны в недостаточной степени. Это в полной мере относится и к взаимодействию МВД России и МЧС России в рамках указанной системы. Назрела необходимость и в обобщении накопленного практического опыта в рамках исследуемой темы, особенно в правовых и организационных вопросах, связанных с взаимодействием органов управления, структурных подразделений рассматриваемых министерств на различных уровнях при подготовке к чрезвычайным ситуациям и участии в ликвидации их последствий.

Объект исследования - взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Предмет исследования - правовые и организационные аспекты взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в рамках еди-

б

нои государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является совершенствование правового и организационного обеспечения взаимодействия между подразделениями МВД России и МЧС России в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Реализация данной цели исследования связана с решением следующих задач:

1. Определение места и роли подразделений МВД России и МЧС России в системе РСЧС.

2. Анализ и оценка действующей нормативно-правовой базы, регулирующей взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в системе РСЧС.

3. Определение сущности, признаков и принципов взаимодействия структурных подразделений МВД России и МЧС России в системе РСЧС, исследование факторов, влияющих на процесс взаимодействия.

4. Анализ сложившихся на практике форм и методов взаимодействия органов управления, структурных подразделений МВД России и МЧС России по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

5. Разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в области взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в рамках РСЧС.

Методология и методы исследования. В качестве методологической основы исследования использован диалектический метод познания, системный подход к изучению объекта и предмета исследования, общенаучные методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция), положения

теории социального управления, а также ее частного раздела ~ теории управления органами внутренних дел.

В процессе исследования использовались методы анкетирования, статистики и сравнительного анализа. Сбор информации, необходимой для решения задач исследования, осуществлялся в процессе изучения нормативной правовой базы, опыта взаимодействия структурных подразделений МВД России и МЧС России в условиях ликвидации последствий крупных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Научная новизна исследования. В работе осуществлено изучение и обобщение ряда теоретических и практических проблем, не являвшихся ранее предметом специального диссертационного исследования. В частности:

- определены состояние и недостатки действующей нормативной правовой базы, регламентирующей взаимодействие подразделений МВД'"' России и МЧС России;

- сформулировано авторское определение понятия «взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в рамках РСЧС»;

- установлены факторы, влияющие на процесс взаимодействия различных подсистем в рамках РСЧС;

- определены принципы, характерные для взаимодействия в" системе РСЧС;

- подготовлены предложения по совершенствованию взаимодействия между органами управления, структурными подразделениями МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение понятия «взаимодействие подразделений МВД России и МЧС России в рамках РСЧС» как объективно необходимой, основанной на законе совместной либо согласованной деятельности струк-

турных подразделений и их органов управления по достижению общих целей, выполнению стоящих задач в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

2. Характерные для РСЧС принципы взаимодействия между органами управления, структурными подразделениями МВД России и МЧС России, других министерств и ведомств в рамках РСЧС: приоритет жизни и здоровья человека; заблаговременная подготовка к проведению соответствующих мероприятий по предупреждению ЧС и максимально возможному снижению потерь в случае их возникновения; максимальный учет факторов, влияющих на действия сторон; необходимая достаточность или максимально возможное использование имеющихся сил и средств.

3. Основные факторы, влияющие на характер взаимодействия органов управления, структурных подразделений МВД России и МЧС России при участии в предупреждении и ликвидации последствий ЧС в рамках РСЧС: административно-правовой режим, в период действия которого будут реализовывать свои полномочия субъекты взаимодействия; вид ЧС; регион страны, на территории которого могут происходить ЧС; уровень РСЧС (федеральный; региональный; территориальный; местный; объектовый) и привлекаемые силы и средства этих уровней; компетентность должностных лиц соответствующих органов управления; степень отработки взаимодействия между органами управления и подразделениями МВД России и МЧС России при участии в подготовке и ликвидации последствий ЧС в рамках РСЧС.

4. Предложения по совершенствованию структуры органов управления и координирующих органов РСЧС, в том числе:

- введение в состав органов управления РСЧС федерального уровня структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, специально уполномоченных решать задачи в области защиты населения и

территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- передача полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральном округе функций и задач по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными объединениями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на региональном уровне (в пределах соответствующего федерального округа);

- упразднение Межведомственных комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и по пожарной безопасности, образование вместо них Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности;

- изменение названия комиссий по чрезвычайным ситуациям и уточнение их функций и задач.

5. Проект «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы диссертационного исследования в определенной мере устраняют пробел, имеющийся в настоящее время в исследуемой проблеме. В работе раскрыты недостаточно изученные правовые и организационные проблемы повышения эффективности взаимодействия при подготовке и участии в ликвидации чрезвычайных ситуаций. Сформулировано авторское видение понятия взаимодействия отдельных элементов в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Существенное значение представляют выявленные диссертантом факторы, влияющие на особенности взаимодействия в рамках указанной системы.

Практическую значимость имеют разработанные предложения по совершенствованию взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России. В частности, предложены примерные схемы такого взаимодействия и проект «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Разработанные автором предложения позволяют сделать процесс взаимодействия подразделений рассматриваемых министерств более организованным и эффективным.

Изложенные в диссертации выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы:

- в целях совершенствования нормативной правовой базы, регулирующей взаимодействие сил, участвующих в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- в практической деятельности министерств и ведомств, входящих в состав РСЧС;

- в образовательных учреждениях МВД России и МЧС России в процессе преподавания дисциплин, связанных с изучением деятельности сил указанных министерств при подготовке и участии в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- в научно-исследовательской деятельности при дальнейшей разработке проблем, касающихся вопросов взаимодействия компонентов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Достоверность и обоснованность полученных результатов основывается на анализе действующих в настоящее время законодательных и ведомственных нормативных правовых актов, использовании научных методов исследования, а также репрезентативностью эмпирического мате-

И

риала, на котором базируются научные положения, предложения и выводы диссертации.

Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные результаты исследований нашли свое отражение в новой редакции «Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794, совместных приказах МВД России и МЧС России «О порядке взаимодействия органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы МЧС России с органами внутренних дел Российской Федерации при раскрытии и расследовании преступлений, связанных с пожарами» и «Вопросы взаимодействия дежурных частей системы МВД России и дежурных служб МЧС России по обмену информацией о происшествиях и чрезвычайных ситуациях»; «Примерном положении о взаимодействии органов управления, подразделений и сил МВД России, МЧС России и Минздрава России, участвующих в ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий»; в проекте «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения, и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Основные положения и выводы, полученные диссертантом в ходе проведенного исследования, реализованы в процессе преподавания учебных дисциплин «Правовые основы гражданской защиты», «Административное право», «Правоведение» в Академии гражданской защиты МЧС России, апробированы на занятиях со специалистами, проходящими подготовку и повышение квалификации в Институте развития МЧС России.

Предложенный автором проект «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техноген-'

ного характера» использован при разработке соглашения о взаимодействии подразделений МВД России и МЧС России на территории Республики Хакасия, Сахалинской и Владимирской областей. В результате рассмотрения указанного проекта Министерством обороны Российской Федерации при-знанр возможным его использование при разработке аналогичного Положения о взаимодействии между Министерством обороны и МЧС России.

Материалы диссертационного исследования использованы в научно-практических комментариях к Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении».

Основные положения и выводы диссертации докладывались на международных и межведомственных научно-практических конференциях «Молодые ученые: гражданская оборона и защита в чрезвычайных ситуациях» (Новогорск, 2003 г.), «Безопасность больших городов. Проблемы и решения. Международный опыт» (Москва, 2003 г.), «Место и роль МВД России в обеспечении специальных правовых режимов» (Москва, 2003 г.), «Экстремальные ситуации, конфликты, согласие (Москва, 2003 г.), «Гражданская оборона, состояние обеспечения безопасности, защиты населения и территории Чувашской Республики на современном этапе» (Чебоксары, 2003 г.).

Структура диссертации. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили ее структуру и логику. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложений.

И. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается выбор темы, ее актуальность, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, его методологическая и теоретическая основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формируются основные

положения, выносимые на защиту, содержится информация об апробации результатов исследования.

В первой главе «Современное состояние и проблемы взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» автором рассмотрены реальное состояние правового регулирования взаимодействия МВД России и МЧС России, место и роль структурных подразделений указанных министерств в системе РСЧС.

Анализируется ряд трагедий, имевших место в конце 80-х годов XX века, и обосновывается необходимость принятия общегосударственных и межведомственных нормативных правовых документов в области взаимодействия в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе между подразделениями МВД России и МЧС России.

Из указанного анализа автором сделаны следующие выводы: существующая нормативно-правовая база не в полной мере соответствует потребностям современной практической деятельности структурных элементов РСЧС в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; отсутствует системность в правовом регулировании вопросов взаимодействия функциональных подсистем в рамках РСЧС, в целом, и подразделений МВД России и МЧС России, в частности; не создана основа для комплексного решения проблем взаимодействия между подразделениями МВД России и МЧС России.

Эти выводы подтверждаются и результатами анкетирования должностных лиц органов управления МЧС России, представляющих 47 субъектов Российской Федерации, проведенное в период 2002- 2004 гг. При абсолютной констатации наличия на практике взаимодействия между структурными подразделениями различных функциональных подсистем в

рамках РСЧС, только 4,7% опрошенных указали, что они полностью удовлетворены его качеством. Почти половина анкетируемых (46,4%) больше не удовлетворены, чем удовлетворены практическим состоянием взаимодействия. Треть респондентов (34,4%) в основном удовлетворены решением вопросов взаимодействия. В то же время каждый седьмой (14,5%) однозначно оценивает его состояние как не удовлетворительное. Таким образом, более 60% опрошенных считают, что в той или иной степени взаимодействие в рамках РСЧС не соответствует предъявляемым практикой требованиям.

Главной причиной низкого качества взаимодействия, по мнению большинства опрошенных (78,9%), является его недостаточная правовая регламентация. На вопрос - соответствует ли потребностям современной практики взаимодействия структурных элементов РСЧС существующая нормативно-правовая база - утвердительно никто из опрошенных не ответил. При этом считают, что она в основном соответствует - 31,8% опрошенных; частично соответствует - 45,45% опрошенных; не соответствует - 22,75% опрошенных.

В связи с отмеченным становится особо актуальной необходимость правового регулирования взаимодействия структурных подразделений различных ведомств в рамках РСЧС.

Поэтому автор обосновывает необходимость разработки «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России, в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», что позволит: обеспечить высокую степень готовности органов управления и сил к выполнению задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; исключить (свести к минимуму) потери времени на согласование действий сил при выполнении задач непосредственно в зоне ЧС; рационально использовать имеющиеся силы и средства; повысить персональную ответственность должностных

лиц министерств и ведомств за поддержание высокой готовности подчиненных им органов управления и сил.

Анализ правовой базы, определяющей место и роль структурных подразделений МВД России и МЧС России в единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций показывает, что в соответствии с действующим законодательством и, в частности, Федеральным законом от 24.12.1994 г. №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 12), МЧС России является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который создан для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Наряду с этим, в соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, МЧС России создаются следующие функциональные подсистемы: предупреждения и тушения пожаров; мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций; предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на подводных потенциально опасных объектах во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации; организации поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации.

Что же касается МВД России, то, как следует из статьи 17 указанного федерального закона, при ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера силы и средства органов внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел субъектов Российской Федерации применяются в соответствии с задачами, возложенными на органы внутренних дел законами и иными нормативными правовыми актами

Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, Министерством внутренних дел Российской Федерации создается функциональная подсистема охраны общественного порядка.

Проведенный анализ показал, что место и роль МВД России в системе РСЧС определяется характером и содержанием выполняемых функций исходя из двух основных положений: во-первых, как правоохранительного института, призванного обеспечивать охрану общественного порядка и безопасность граждан, осуществлять борьбу с правонарушениями; во-вторых, как подразделений, создающих необходимые условия для эффективной работы других формирований (спасателей, медицинских работников, иных служб жизнеобеспечения).

В целях определения порядка и объема взаимодействия структурных подразделений рассматриваемых министерств автором подробно рассмотрена их структура. В результате анализа задач и функций структурных подразделений автором определены те из них, которые могут участвовать в деятельности по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и, как следствие, должны будут наладить взаимодействие в целях более эффективного решения поставленных задач. Такими подразделениями являются:

от МЧС России: на федеральном уровне - Департамент гражданской защиты; Департамент управления в кризисных ситуациях; Департамент войск гражданской обороны и спасательных формирований; Департамент предупреждения чрезвычайных ситуаций и научно-технической политики; Департамент правового обеспечения; Главное управление Государственной противопожарной службы; Центр управления в кризисных ситуациях МЧС России; на региональном уровне - региональные центры по

делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; на территориальном и местном уровнях -органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Кроме того, во взаимодействии могут принимать участие: воинские части войск гражданской обороны; подразделения Государственной противопожарной службы; подразделения Поисково-спасательной службы; образовательные и научно-исследовательские учреждения МЧС России.

от МВД России: на федеральном уровне - Главное организационно-инспекторское управление; Служба общественной безопасности; Главное командование внутренних войск; Главное правовое управление; Федеральная миграционная служба МВД России; на региональном уровне - Главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам; на территориальном и местном уровнях — ОВД субъектов РФ и муниципальных образований. Кроме того, во взаимодействии принимают участие: соединения, воинские части.внутренних войск; подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения; отряды милиции особого назначения; подразделения; патрульно-постовой службы; участковые уполномоченные милиции; образовательные и научно - исследовательские учреждения МВД России.

При необходимости взаимодействие могут осуществлять и другие структурные подразделения рассматриваемых министерств.

Во второй главе - «Совершенствование взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» - исследованы основные аспекты взаимодействия указанных подразделений в системе РСЧС, практика его осуществления и пути совершенствования.

Рассмотрены сущность, принципы и особенности взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в сфере защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера. Анализ показал, что вопросы взаимодействия элементов различных систем исследовались большим количеством ученых, причем многие из них - представители МВД России. Тем не менее, единой, общепринятой трактовки этой категории нет, что объясняется ее богатством в семантическом отношении и концентрацией внимания ученых на тех аспектах, которые, по их мнению, являются существенными в рамках их исследований. Нет единства в трактовке понятия «взаимодействие» и в нормативно-правовых актах.

Что же касается комплексных научных исследований проблем взаимодействия в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций различных ее компонентов, то до настоящего времени они не проводились.

С учетом отмеченного автором проанализирована система признаков -и принципов взаимодействия, определены факторы, влияющие на взаимодействие органов управления, структурных подразделений указанных министерств при участии в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках РСЧС, сформулировано соответствующее понятие взаимодействия структурных подразделений МВД России и МЧС России в рамках указанной системы.

Исследование действующих межведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы взаимодействия различных компонентов в рамках РСЧС, показало, что закрепленные в них принципы значительно отличаются, преобладает субъективный подход разработчиков, а также, в определенной степени, ведомственные интересы. По мнению автора, в деятельности, направленной на достижение единых конечных целей, при решении вытекающих из этих целей задач, принципы

взаимодействия должны быть едиными и отличаться только в части регулирования специфики деятельности взаимодействующих сторон.

Проведенный анализ действующих нормативных правовых актов, практики взаимодействия различных компонентов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе функциональных подсистем МВД России и МЧС России, позволил автору выделить основные факторы, влияющие на характер взаимодействия органов управления, структурных подразделений различных ведомств в рамках РСЧС. По мнению автора, их учет позволит максимально предусмотреть алгоритм (варианты, особенности и т.п.) совместных действий как при их планировании, так и при практической реализации.

Автором исследованы формы и методы взаимодействия структурных подразделений МВД России и МЧС России, сложившиеся на практике, а также определены основные направления совершенствования его правового регулирования.

Анализ практики взаимодействия указанных подразделений, в том числе и в ходе ряда масштабных ЧС, позволил определить комплекс возможных между ними форм и методов взаимодействия.

Формы: Организационно — структурные (организационно - институциональные): надсистемные (Совет Безопасности; Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности); внутрисистемные (координационные совещания руководителей; совместные следственно-оперативные и иные группы; совместные (объединенные) оперативные штабы); организационно-функциональные (совместные совещания и планерки; семинары; научно-теоретические и научно-практические конференции; совместные занятия и инструктажи; текущие рабочие встречи; учения; командно-штабные тренировки).

Методы: планирование совместных мероприятий; совместный (комплексный) анализ оперативной обстановки; взаимный обмен информацией; обмен передовым опытом; принятие совместных (межведомственных) нормативных актов; оказание взаимной помощи; взаимное использование сил и средств; совместный анализ информации о возможных чрезвычайных ситуациях.

Следует отметить, что в настоящее время многие рекомендации практического характера по вопросам взаимодействия, которые касаются всех компонентов РСЧС, нашли свое отражение в «Руководстве по действиям органов управления и сил РСЧС при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций», которое было разработано ВНИИ ГОЧС в 1996 г.1 Однако анализ показал, что Руководство требует своего совершенствования в связи с целым рядом обстоятельств: недостаточно отражены вопросы взаимодействия в рамках РСЧС; не все участники взаимодействия охвачены характеристикой особенностей их деятельности; не все источники чрезвычайных ситуаций учтены при характеристике особенностей деятельности различных подразделений РСЧС. При этом нельзя не отметить то обстоятельство, что с момента издания Руководства произошли значительные изменения законодательства в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. С учетом отмеченного, по мнению автора, возникла настоятельная необходимость разработки нового нормативного правового документа федерального уровня по вопросам взаимодействия в рамках РСЧС.

Наряду с отмеченным, анализ действующих нормативных правовых актов о взаимодействии различных государственных органов между собой позволил автору определить примерную структуру проекта «Положения о

1 Руководство по действиям органов управления и сил РСЧС при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций. -М.: ВНИИ ГОЧС, 1996. 84с.

взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

В заключении диссертации подводятся основные итоги проведенного исследования и формируются практические рекомендации и предложения.

Полученные результаты позволяют сделать следующие выводы:

1. Сохраняющаяся тенденция возрастания количества и тяжести последствий ЧС природного и техногенного характера обоснованно заставляет рассматривать их как серьезную угрозу личности, обществу и государству. При этом следует иметь в виду, что масштабность влияния чрезвычайных ситуаций на социальные, экономические, экологические, политические и другие процессы в нашем государстве уже давно превысили тот уровень, который позволял относиться к ним как к драматическим, но локальным сбоям в размеренном функционировании общественных структур. Поэтому не случайно чрезвычайные ситуации обусловили целый комплекс проблем государственного уровня, которые до настоящего времени не решены в полной мере. К одной из таких проблем следует отнести и проблему минимизации потерь от чрезвычайных ситуаций путем совершенствования взаимодействия федеральных органов государственной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Отсюда можно сделать вывод, что потребность государства и общества в эффективном механизме взаимодействия представляет значительный аспект проблемы обеспечения национальной безопасности, в реализации которой важную роль играют подразделения МВД России и МЧС России.

2. Проведенное исследование позволило в концентрированном виде изложить общие выводы по взаимодействию подразделений МВД России и МЧС России, которые сводятся к необходимости:

- закрепления в нормативных правовых актах федерального уровня научно обоснованных принципов взаимодействия функциональных подсистем РСЧС, создаваемых федеральными органами исполнительной власти;

- инвентаризации действующей нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- внесения предложений по уточнению отдельных положений «Руководства по действиям органов управления и сил РСЧС при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций», «Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», нормативных правовых актов по линии Государственной противопожарной службы в связи с ее передачей из системы МВД России в МЧС России;

- заблаговременного планирования взаимодействия: установления мест возможного возникновения чрезвычайных ситуаций, их прогнозирования, определения возникающих задач и функций, необходимых для их выполнения сил и средств, способов действий, решения вопросов всестороннего обеспечения и управления;

- разработки информационно-аналитического обеспечения взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России при участии в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в рамках РСЧС.

3. Материалы диссертации в определенной мере устраняют пробел, имеющийся в настоящее время в исследуемой проблеме. В ней раскрыты недостаточно изученные правовые и организационные проблемы повышения эффективности взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Существенное значение представляют выявленные автором диссертации факторы, влияющие на эффективность взаимодействия МВД России и МЧС России в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Не менее важное значение имеют исследованные принципы взаимодействия, которые могут быть применены всеми элементами системы РСЧС.

Практическую значимость имеет разработанный автором: проект «Положения о взаимодействии структурных подразделений МВД России и МЧС России в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также предложенные примерные схемы взаимодействия структурных элементов систем МВД России и МЧС России.

Разработанные автором диссертации предложения по совершенствованию взаимодействия подразделений МВД России и МЧС России при участии в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера позволят сделать процесс подготовки и ликвидации последствий ЧС более организованным и эффективным.

Основные положения диссертации отражены в б публикациях автора общим объемом 18,45 пл., 4 из которых выполнены в соавторстве:

1. Василишин И.И. Чрезвычайные ситуации: правовые аспекты: Монография. - Новогорск: АГЗ МЧС России, 2003. - 7.1 п.л.

2. Василишин И.И., Авдотьин В.П., Акимов В.А. и др. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций: Учебное пособие для органов управления РСЧС/ Под общей редакцией Ю.Л. Воробьева. - М.: Издательская фирма «КРУК», 2002. - 24,0/0,7 п.л. (авторство не разделено).

3. Василишин И.И., Клушин ОЗ., Ульянов АД. Правоведение: Учебное пособие. - Новогорск: АГЗ МЧС России, 2001. - 17,0/6,32 п.л.

4. Василишин И.И., Ульянов А.Д., Кпушин ОЗ., Чернышев КН. Административное право: Учебное пособие. - Новогорск: АГЗ МЧС России, 2003.-14,1/2,56 п.л.

5. Василишин И.И., Вышинский Д.В., Корнейчук Ю.Ю. и др. Научно-практический комментарий к Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении» - М: МЧС России. ФЦ ВНИИ ГОЧС, 2002. -22.1/1,37п.л. (авторство не разделено).

6. Василишин И.И. Комментарий Федерального конституционного закона «О чрезвычайном- положении»// Научно-практический журнал «Право в Вооруженных Силах». - 2002. - № 5. - 0,4 п.л.

Подписано к печатиЗ 1.03.04г. Формат бумаги 60x80 1/16 Печ.л.1.5 Зак.№ 72. Тираж 100 экз.

УМОАГЗМЧС России