автореферат диссертации по информатике, вычислительной технике и управлению, 05.13.10, диссертация на тему:Правовые и организационные основы управления органами внутренних дел при массовых беспорядках

АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СТАРОСТИН Сергей Алексеевич

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРИ МАССОВЫХ БЕСПОРЯДКАХ

Специальность 05.13.10.

Управление в социальных и экономических

системах — юридические науки

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

На правах рукописи

Для служебного пользования

Экз. №

000071 *

1

ДЛ п/ч/п1 1 поч

Работа выполнена на кафедре управления органами внутренних дел в особых условиях Академии МВД РФ

Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор Майдыков А. Ф.

Официальные оппоненты: доктор экономических

наук, чл.-корр. РАЕН Порфирьев Б. П.,

доктор юридических наук, профессор Роша А. Н.

Ведущая организация — Главное управление внутренних дел г. Москвы.

Защита диссертации состоится 30 декабря 1993 г. в 14 час. в зале Ученого совета на заседании специализированного совета по присуждению ученой степени кандидата юридических наук Д-052.01.01 Академии МВД РФ (125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, 8).

С диссертацией можно ознакомиться в специальной библио-

теке Академии МВД РФ.

Автореферат разослан

1993 года.

Ученый секретарь специализированного совета Д-052.01.01 Академии МВД РФ кандидат юридических, наук, доцент

Боровой А. А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Трудности социально-экономического и политического развития нашего общества на его переходном этапе, складывающаяся социальная структура, различия экономических, национальных, религиозных, политических и других интересов, неравномерность в распределении общественного богатства среди различных слоев населения закономерно обусловливают появление очагов напряженности и конфликтов. Среди них особое место занимают массовые беспорядки. Это объясняется их повышенной общественной опасностью, тем, что массовые беспорядки влекут разрушение основ общества, дестабилизацию обстановки, падение авторитета органов государственной власти и управления, дезорганизуют работу предприятий, организаций, транспорта. В результате массовых беспорядков причиняется значительный материальный ущерб, в регионе резко ухудшается криминогенная ситуация. Следует учитывать и то, что эти преступления имеют устойчивую тенденцию роста, становятся масштабнее, организованнее, возрастает тяжесть их последствий.

Происходит политизация данного вида преступления, попытки различных экстремистских кругов использовать его в борьбе за власть. События в мае и октябре 1993 года, происшедшие в г. Москве, показали, что возможны ситуации, когда предусмотренные международными правовыми актами публичные (массовые) мероприятия в результате провокационной деятельности экстремистов могут перерасти в массовые беспорядки с трагическими последствиями.

Поэтому возникает насущная потребность изучения проблем-организации борьбы с массовыми беспорядками, критического анализа и оценки всего, что накоплено наукой н практикой в этой области за последнее время.

Особый интерес для нас, в силу предмета исследования, представляет деятельность в этой области органов внутренних дел. Положение осложняется тем, что официальная статистика не в полной мере характеризует состояние дел. По данным судов республик в составе России, автономных округов и областей, в период с 1985 по 1993 гг. на территории России в судах расследовано всего 9 уголовных дел по ст. 79 УК РФ, осуждено 57 чел. (1985—1, 1986—1, 1987—2, 1988—1, 1989—4, 1990—1992—1993 — нет) *. Причем все они произошли в исправительно-трудовых учреждениях. Между тем, по данным НИИ МВД РФ и Академии МВД РФ только в 1992 г. в России зарегистрировано 18 случаев массовых беспорядков с общим количеством участников более 12 тыс. чел. По данным

* Возбуждены п ведутся уголовные дела по событиям 1 мая и 3—4 октября 1993 г. в г. Москве.

штаба МВД РФ за этот же период совершено значительное количество преступлений, которые также могли бы быть квалифицированы по ст. 79 УК РФ.

Из этого можно сделать вывод, что такая ситуация сложилась не только потому, что существуют трудности при квалификации преступлении по ст. 79 УК РФ, не менее важен факт негативного отношения отдельных органов государственной власти и управления к квалификации этого вида преступлении по указанной статье. Представляется, что желание увидеть благополучную картину в указанной области приводит к искажению действительности.

Опыт деятельности органов внутренних дел по предупреждению и пресечению массовых беспорядков говорит о том, что в процессе борьбы с этим видом преступлении возникает обширный круг управленческих проблем теоретического и прикладного свойства. Оперативная обстановка в указанных условиях отличается повышенной общественной опасностью для государственных и общественных интересов, имущественных и личных прав граждан, увеличивается число различных уголовных преступлений, т. е. резко осложняется общий криминогенный фон. Организационные структуры н формы работы, используемые в обычной ситуации, уже не могут обеспечить органам внутренних дел выполнение новых задач, возникающих в связи с резким осложнением оперативной обстановки. Возрастающий объем работы требует от ОВД высококвалифицированного руководства, особых умений и навыков, высокой профессиональной и психологической подготовки личного состава.

Для эффективности борьбы с массовыми беспорядками в зависимости от их масштабов, характера протекания требуется проведение комплекса организационных, оперативно-служебных, психологических, уголовно-процессуальных, административных, материально-технических н других мероприятий, не характерных для обычной обстановки. Эти мероприятия должны быть целиком направлены как на проведение профилактических, предупредительных действий, так и на непосредственное пресечение беспорядков и ликвидацию пх последствий.

Разработка и успешное проведение перечисленных мер в первую очередь предполагает улучшение самой системы организации деятельности органов внутренних дел в указанных условиях, ее функционирования, совершенствования правовых основ управления и, естественно, самого процесса управления.

Актуальность настоящей проблемы обусловлена и тем, что мы находимся лишь в начале ее изучения, между тем, как практика настоятельно требует научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию деятельности в данной области. В настоящее время проведено небольшое число исследований, затрагивающих в основном, тактические, и некоторые правовые аспекты указанной проблематики. Среди научных работ управленческого профиля нсобходи-

мо отметить труды А. Е. Андриевского, М. А. Громова, А. А. Жиж-ко, А. И. Китова, В. В. Князева, И. Е. Ложкина, А. Ф. Майдыкова, Ю. И. Осниова, Г. В. Полозова, Б. Н. Порфирьева, Ф. С. Разоренова, В. Д. Резвых, А. И. Сахно, С. С. Стефанишина, В. II. Соглаева, II. С. Троицкого, Г. А. Туманова, В. И. Фризко.

Цель и задачи исследования. Целыо настоящего исследования является определение и обоснование правовых и организационных путей дальнейшего совершенствования деятельности органов внутренних дел при массовых беспорядках, разработка обоснованных рекомендаций по более эффективному практическому управлению ими в этих условиях.

Цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

1. Теоретико-прикладное изучение массовых беспорядков и единстве социально-экономических и уголовно-правовых характеристик данного преступления. Их классификация.

2. Анализ системы сил и средств, принимающих участие в проведении мероприятии по предупреждению и пресечению массовых беспорядков, определение принципов управления ими.

3. Установление комплекса нормативного н организационного обеспечения управления силами и средствами при массовых беспорядках.

4. Изучение возможности прогнозирования этого явления и, в связи с этим, определение круга задач и мероприятий органов внутренних дел по их предупреждению и, в крайнем, вынужденном случае, пресечению.

Объектом исследования является деятельность органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности при проведении мероприятии по предупреждению и пресечению массовых беспорядков.

Предмет исследования — особенности управления органами внутренних дел при проведении мероприятий по предупреждению и пресечению массовых беспорядков.

Методология и методика исследования. Общей методологической и теоретической основой исследования является теория научного познания. В работе использованы соответствующие литературные источники, правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации, международные нормы права, ведомственные правовые документы.

В качестве научного инструментария в процессе исследования использовались такие методы, как сравнительный анализ, изучение документов, непосредственное наблюдение. Из юридических методов наиболее часто применялся метод логико-юридического анализа нормативных актов, их соответствия общественным интересам и эффективности управления органами внутренних дел. Эмпирические материалы обрабатывались с помощью современных средств и

методов управления — системного анализа, моделирования, исследования операций. При этом широко использовались ПЭВМ.

При формулировании выводов, предложений и рекомендаций автор руководствовался практическим опытом, приобретенным в ходе командировок в районы массовых беспорядков и межнациональных конфликтов — гг. Ош, Узген, Цхинвали, Уфу, Владикавказ, Назрань.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой монографическую работу теоретико-прикладного характера, посвященную комплексному анализу правовых и организационных основ управления органами внутренних дел при массовых беспорядках, не являвшихся ранее предметом научных исследований.

Положения, выносимые на защиту:

1. Теоретические положения (концепция), раскрывающие понятие, сущность и содержание массовых беспорядков.

2. Систематизация массовых беспорядков, причин и поводов, их вызывающих.

3. Вариант структуры оперативного штаба МВД РФ, его задачи и функции.

4. Результаты анализа системы управления органами внутренних дел при массовых беспорядках.

5. Определение системы управления ОВД по предупреждению и пресечению массовых беспорядков.

6. Основные направления совершенствования правового регулирования управления органами внутренних дел при массовых беспорядках.

7. Предложения о возможности прогнозирования массовых беспорядков на основе критериев напряженности.

Теоретическое значение работы. Материалы диссертационного исследования, сформулированные в процессе его проведения, в определенной мере устраняют пробел в области теории организации правоохранительной деятельности. Разработанная автором теоретическая концепция организации деятельности органов внутренних дел в условиях массовых беспорядков расширяет круг знаний по данной проблематике, способствует совершенствованию их практической деятельности в указанной области.

Практическая ценность исследования. Прикладное значение диссертации состоит в том, что она имеет практическую направленность, а содержащиеся в ней выводы и предложения направлены на дальнейшее совершенствование управления органами внутренних дел при массовых беспорядках. Это обеспечивается глубиной изучения большого фактического материала, а также результатами конкретного социологического исследования. В частности, осуществлено анкетирование значительного количества работников органов внутренних дел различных уровней управления — от министров внут-

рсшшх дел республик в составе России, их заместителей, до непосредственных участников милицейских операции, осуществленных в местах конфликтов: всего более трехсот человек.

Несомненный интерес представляет информация о рассмотрении уголовных дел по ст. 79 УК РФ, полученная из всех (исключая Чеченскую Республику) судов республик, автономных округов, краев п областей России.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Объем работы без учета списка литературы и приложений составляет 180 страниц машинописного текста.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, задачи, объект и предмет исследования, характеризуются методологическая и эмпирическая основы диссертации, научная новизна, апробация результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава — «Теоретические и правовые основы деятельности органов внутренних дел при массовых беспорядках» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе, посвященном теории исследуемой проблемы, рассмотрено понятие массовых беспорядков, даны характеристика этого деликта и классификация массовых беспорядков, причины и поводы их возникновения.

Характеризуя массовые беспорядки с социально-политической точки зрения, автор связывает их возникновение с социальной напряженностью в обществе. Среди экономических факторов, усиливающих эту напряженность, выделяются падение производства, увеличение дифицнта бюджета, уменьшение доходов населения, проблемы его занятости и т. д.

В значительной степени дестабилизируют общество конфликты в сфере межнациональных отношений. Их острота, сложность н масштабы создают угрозу не только стабильности, но и целостности России. Увеличение числа беженцев усугубляет положение, привнося новые, не характерные ранее для России проблемы.

Мощный дестабилизирующий фактор — рост преступности.

Из наличия дестабилизирующих факторов и их анализа автор делает вывод о существовании в нашем обществе условий, способных привести к социальным конфликтам и массовым беспорядкам. Этот вывод подтверждается прогнозами сотрудников органов внутренних дел различных категорий.

Исследование массовых беспорядков как явления, в первую очередь, социального и социально-политического позволяет избежать неверной теоретической концепции, в соответствии с которой это пре-

ступление рассматривается лишь с позиции криминологии. Научный анализ показывает, что их возникновение — длительный, многоплановый процесс, имеющий вполне определенную модель, алгоритм развития конфликта, разрешение которого происходит насильственным путем. Различные современные теории причин массовых' (гражданских) беспорядков, как правило, имеют одинаковые социально-психологические подходы.

Среди теорий возникновения массовых (гражданских) беспорядков наиболее характерны и интересны, применительно к нашему обществу, социально-структурная, образования норм и образования структуры. Каждая из них нашла отражение в диссертации.

Говоря о причинах возникновения массовых беспорядков, следует, в первую очередь, назвать экономические, политические, идеологические и воспитательные; нельзя обойти и недостатки в работе правоохранительных органов, рост преступности.

В случаях, когда налицо причины и условия возникновения массовых беспорядков, становится легче определить повод, их вызывающий. Он является катализатором, преобразователем причин, вызвавших беспорядки, в непосредственно насильственные действия.

Не претендуя на обобщение всего многообразия массовых беспорядков, в диссертации предлагается их классификация по характеру и последствиям, причинам возникновения, тяжести наступивших последствий, месту возникновения, продолжительности, числу участников.

На основе такой классификации, систематизированных причин и поводов возникновения массовых беспорядков, социально-экономической характеристике этих преступлений автор предлагает следующее определение этого деликта. Массовые беспорядки—это действия толпы, представляющие реальную угрозу для общественного порядка и личной безопасности граждан и общественной безопасности и выражающиеся в совершении погромов, разрушений, поджогов и других подобных действий или в оказании вооруженного сопротивления власти, повлекшие нарушение нормального функционирования государственных, общественных организаций, учреждений и предприятий, транспорта, восстановление которого невозможно без применения неотложных, специальных мероприятий и привлечения дополнительных сил и средств.

Второй параграф посвящен принципам управления органами внутренних дел при массовых беспорядках — основным, исходным правилам, требованиям, нормам их деятельности по упорядочению всей системы управления в указанных условиях. Субъекты управления, руководствуясь ими, обеспечивают необходимую интеграцию отдельных видов управленческой деятельности во всех элементах (подразделениях системы), взаимную согласованность и общую направленность на реализацию поставленных целей. Применительно к предмету исследования цель управления обусловливает содер-

жание н направленность принципов, формы и методы воздействия на процессы, связи, отношения, возникающие при массовых беспорядках не только внутри самой системы управления (ОВД), но и за ее пределами.

К числу наиболее значимых принципов управления силами и средствами органов внутренних дел при массовых беспорядках относятся: общие — оперативность и маневренность, непрерывность и цикличность, планомерность и целенаправленность, результативность, единоначалие и инициатива; специальные — достаточность основного звена, комплексности и системности, гибкость управления, наличие обратной связи, единство и взаимосвязь информации. Учет названных принципов способствует повышению результативности управленческой деятельности органов внутренних дел.

В третьем параграфе анализируются международно-правовые нормы и практика деятельности правоохранительных органов зарубежных государств при массовых беспорядках.

К числу международно-правовых норм, регулирующих действия правоохранительных сил при гражданских беспорядках, относятся: Резолюция 217А (III) Генеральной Ассамблеи ООН — Всеобщая декларация прав человека от 4 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских н политических правах от 16 декабря 1966 г.; Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН — Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г.; Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (приняты 8-м конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями—27 августа-7 сентября 1990 г., Гавана).

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах признается право каждого человека на мирные шествия и собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые необходимы в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Статья 4 этого пакта определяет, что меры, применяемые государством, не должны повлечь за собой дискриминацию на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии пли социального положения. Статья 21 определяет право любого человека на свободу мирных собраний или ассоциаций.

Статья 3 Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка предусматривает применение силы только «в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей». Национальное законодательство должно ограничивать применение силы, использовать ее необходимо только в соответствии с принципом пропорциональности, особенно это касается оружия. Применение огнестрельного оружия является крайней мерой. Необходимо прилагать все силы для исключения

его применения. Как правило, в указанной обстановке огнестрельное оружие не должно применяться, единственным же условием его применения является оказание вооруженного сопротивления представителям власти, ставящее под угрозу жизнь других, и когда другие меры, имеющие менее исключительный характер, недостаточны для задержания подозреваемых правонарушителей.

Кодекс предусматривает жесткий контроль за соблюдением законности при применении силы. Произвольное или злонамеренное применение силы или огнестрельного оружия должно караться как уголовное преступление. Более того, и это исключительно важно, приказ не может рассматриваться как оправдание незаконного применения силы или огнестрельного оружия подчиненными. Отказ от таких действий не может повлечь за собой никаких уголовных или дисциплинарных мер.

Следует особо отметить, что Кодекс соблюдается во всех случаях, когда он включается в национальное законодательство или практику. Изменения Кодекса возможны только в сторону ужесточении контроля за поведением должностных лиц (ст. 8).

Характерной чертой Международных нормативных актов является то, что они устанавливают лишь права граждан и общие принципы ответственности. Государству самому предоставляется возможность принимать своп нормативные акты, исходя из конкретных национальных условий.

Изучение законодательства ряда наиболее развитых зарубежных стран (США, Великобритании, Германии, Франции, Швеции) позволило провести сравнительный анализ с нормами права России в данной области, учесть недостатки и опыт правоохранительных органов этих стран.

Четвертый параграф посвящен ретроспективе и состоянию правового регулирования борьбы с массовыми беспорядками и путям 014) совершенствования.

Впервые признаки состава преступления «массовые беспорядки» в их современном понимании изложены в Новгородской судной грамоте— важнейшего правового документа Новгородской феодальной республики XII в.

Ст. 9 Судебника 1497 года вводит понятия «подымщика» и «за-жигалыцика», т. е. в диспозицию статьи вносится дополнительный элемент — поджог. Уложение 1845 г. еще более расширяет диспозицию, впервые появляется термин «беспорядки».

В дальнейшем состав преступления не претерпел существенных изменений и в Уголовном Кодексе РСФСР 1922 г. трактовался как участие в массовых беспорядках при отягчающих обстоятельствах— вооруженность участников, совершение погромов, убийств, оказание вооруженного сопротивления властям. Такие деяния квалифицировались по ст. 75. Дифференцировалась ответственность организаторов, непосредственных исполнителей погромов и других

преступлений, подстрекателей, а также лиц, оказавших вооруженное сопротивление властям, пособников, укрывателей.

Ответственнность за участие в массовых беспорядках без отягчающих обстоятельств была предусмотрена ст. 77. Признавались уголовно наказуемыми агитация и пропаганда, призывы к массовым беспорядкам. В данной статье проводилось различие между подстрекателями и организаторами и всеми другими участниками: исполнителями, пособниками, укрывателями. В случае несовершения участниками массовых беспорядков тяжких преступлений предусматривалась возможность условного их наказания.

В соответствии с всесоюзным Положением о государственных преступлениях и Уголовным Кодексом 1926 г. массовые беспорядки подразделялись на два вида. Часть 1 ст. 16 Положения определяла ответственность за массовые беспорядки, сопровождающиеся погромами, разрушениями железнодорожных путей или иных средств сообщения и связи, убийствами, поджогами и другими подобными действиями. Часть 2 ст. 16 определяла ответственность за массовые беспорядки, не сопровождающиеся погромами, разрушениями и другими подобными действиями, но сопряженными с явным неповиновением властям.

Закон СССР от 25 декабря 1958 г. «Об уголовной ответственности за государственные преступления» не внес существенных изменений в указанные формулировки, а лишь дополнил их. Ст. 16 этого Закона, а в дальнейшем и ст. 79 УК РСФСР определили состав массовых беспорядков следующим образом: «организация массовых беспорядков, сопровождающихся погромами, разрушениями, поджогами и другими подобными действиями, а равно непосредственное совершение их участниками указанных выше преступлений или оказание ими вооруженного сопротивления власти». Такое определение сохранилось до настоящего времени.

Рассматривая понятие «чрезвычайное положение», автор указывает и анализирует несколько других, близких к нему понятий, таких как «исключительное положение», «военное положение», «временное президентское правление».

Однако данные режимы нельзя рассматривать как различные правовые институты, поскольку одни и те же элементы и признаки, определяющие, скажем, осадное положение или состояние угрозы, присущи чрезвычайному или особому положению. Речь идет всего лишь о различных формах одного института чрезвычайного положения как общего, родового понятия. Исходя из сущностных различий представляется целесообразным использовать только два термина — военное и чрезвычайное положение.

Анализ Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении», позволил определить его преимущества по сравнению с

действовавшим ранее союзным Законом и вместе с тем выявить существенные недостатки.

Давая юридическую, уголовно-правовую оценку элементам состава преступления ст. 79 УК РСФСР, автор отмечает, что отличие массовых беспорядков от других близких по характеру преступлений и, в первую очередь, от групповых нарушений общественного порядка и злостного хулиганства производится в основном по объекту преступного посягательства. Массовые беспорядки представляют собой преступную форму проявления недовольства деятельностью или бездействием органов государственной власти и управления и направлены против них.

Делается вывод о достаточной абстрактности указанной нормы для объективной юридической квалификации и сложности в отграничении ее от состава других, близких ей норм.

Представляет определенную сложность и отграничение организаторской деятельности от подстрекательства и пособничества, поскольку они близки и содержат в себе признаки активной деятельности. Основное отличие организаторской деятельности видится только в том, что действия организаторов носят комплексный характер, представляют собой некую систему, совокупность и охвачены единым умыслом. Не исключено, что организатор может быть одновременно и подстрекателем, и пособником.

Непосредственное совершение массовых беспорядков предполагает участие субъектов в качестве исполнителей погромов, разрушений, поджогов и других подобных действий. Важен и тот факт, что с объективной стороны для наличия состава преступления необязательны действия всех участников массовых беспорядков (толпы), достаточно, чтобы хотя бы один из участников совершал действия, указанные в диспозиции статьи — погромы, поджоги и т. д.

Оказание вооруженного сопротивления представителям органов власти включает в себя воспрепятствование ей и привлеченным силам, сотрудникам органов внутренних дел выполнять их обязанности посредством применения огнестрельного или холодного оружия.

В специальной юридической литературе утверждается, что массовые беспорядки могут совершаться только с прямым умыслом: виновные сознают, что совершают деяния, предусмотренные ст. 79 УК РСФСР и желают его совершить. Но возможно ли совершение массовых беспорядков с косвенным умыслом? Практические работники сталкиваются со значительными трудностями при доказательстве умысла, тем более косвенного. Однако такая постановка вопроса представляется вполне обоснованной. В самом деле, интеллектуальный момент не вызывает сомнения — преступник сознает общественную опасность своего деяния и предвидит его последствия. Несколько сложнее с волевым моментом, по тем

не менее, преступник может сознательно допускать наступление общественно опасных последствии.

Вызывает сомнение обоснованность введения в диспозицию статьи понятия «массовые». Массовость сама по себе не является преступлением, это квалифицирующий элемент беспорядков. Кроме того, введение этого понятия вносит дополнительные проблемы при квалификации преступления: сколько человек создают массовость, какова минимальная численность толпы? Зарубежные законодатели сочли необходимым исключить из диспозиций подобных деликтов неопределенные термины (в Великобритании, например, массовость — это двенадцать человек и более).

Представляется, что использование термина «гражданские беспорядки» более оправданно, нежели «массовые». Этот термин применяется в законодательстве и практике зарубежных стран. В действующем законодательстве Российской Федерации такого понятия нет. Однако, на наш взгляд, основания для его использования имеются, поскольку сферой проявления беспорядков является гражданское общество, в рамках которого воплощается большая часть нрав и свобод человека как члена гражданского общества, в том числе его право па жизнь, свободу и неприкосновенность. Вот почему отношения и институты гражданского обществ;! пользуются защитой закона от преступных посягательств. С учетом этого, использование термина «гражданские беспорядки» позволит конкретизировать состав данного преступления, в частности объект указанного деликта.

Анализ ведомственных нормативных актин по вопросам управления органами внутренних дел при массовых беспорядках (в частности, приказ МВД РФ № 384 от 23 октября 1993 г.) показал, что па сегодняшний день их недостаточно, часть существенных вопросов деятельности органов впутрених дел нормативно не урегулирована, не учтены современные требования, предъявляемые к механизму правового регулирования управления органами внутренних дел при массовых беспорядках. События в мае н октябре 1993 г. в г. Москве обозначили все эти недостатки.

Вторая глава — «Организационные основы управления органами внутренних дел при массовых беспорядках» состоит из трех параграфов, первый из которых посвящен анализу системы управления и ее функций.

Необычность и экстремальность условий, значительные силы и средства, в том числе и приданные, используемые при массовых беспорядках, требуют создания специальных структур управления, че применяемых в обычных условиях. Система управления должна отвечать определенным требованиям, к которым можно отнести: способность эффективно действовать при массовых беспорядках, строго соответствовать поставленным задачам, нацеленность органов внутренних дел па мирное разрешение конфликта, возмож-

пость оперативного информирования инстанции о меняющейся обстановке, способность быстрого реагирования па стремительно меняющуюся ситуацию и адаптацию всей системы к новым условиям.

Центральное звено этой системы — оперативный штаб (объединенный оперативный штаб). В пего включаются комендант района (отдельной местности), с котором введен режим чрезвычайного положения, представитель администрации города.

Руководителем штаба может быть представитель внутренних войск (при введении режима чрезвычайного положения), который имеет заместителей по вопросам МБ, криминальной милиции, милиции ОБ, войскам, следствию. Объединенный оперативный штаб разрабатывает и организует выполнение всех мероприятий по предупреждению и пресечению беспорядков.

Возможна несколько иная система управления.

Оперативный штаб возглавляет руководитель органа внутренних дел — министр внутренних дел республики в составе РФ, начальник УВД (ГУВД) края, области, автономного образования, города, УВДТ (ОВДТ). Членами оперативного штаба являются: заместители руководителей органов внутренних дел (заместители руководителя оперативного штаба); представитель министерства безопасности, командиры соединений, воинских частей вооруженных сил МО и внутренних войск (па правах заместителей руководителя оперативного штаба по безопасности и войскам); представители администрации региона ЧП, руководящие работники органов внутренних дел, командный состав внутренних войск (члены оперативного штаба); начальники учебных заведении МВД России по месту дислокации (члены оперативного штаба). Этот вариант нам представляется наиболее приемлемым.

По решению руководителей органов государственной власти и управления в оперативный штаб могут быть включены их полномочные представители.

Основными функциями оперативного штаба я.зляютея: сбор, обобщение, оценка данных об оперативной обстановке 1! прогнозирование ее изменений; организация разведывательных действий, режимных ограничений, проведение специальных операции, организация взаимодействия всех сил и средств.

Исходя из практического опыта действий подразделений ОВД и ВВ, для осуществления перечисленных функций создаются следующие специальные рабочие подразделения — группы: наземной и воздушной (при возможности) разведки, патрулирования, оцепления, организации дорожного движения, блокирования, рассредоточения, изъятия, конвоирования, разграждения, применения спецсредств, пожаротушения, документирования противоправных действий, следствепно-лперативная, фильтрационный пункт, организаци-

опно-аналитическая, войсковая оперативная группа связи, тылового н технического обеспечения, резерв.

Перечисленные элементы системы управления силами и средствами задействуются и зависимости от обстановки и этапа осуществления тех или иных мероприятий.

Второй параграф посвящен прогнозированию массовых беспорядков и планированию деятельности органов внутренних дел.

Вывод отдельных ученых о случайности и внезапности их возникновения мы считаем несостоятельным, поскольку, как и любое явление, беспорядки причинно обусловлены, проведенное исследование это подтвердило. От момента возникновения причин массовых беспорядков и до их проявления проходит достаточно много времени. Причины, попав на благодатную почву, расцветают, подогреваются слухами, усугубляются бездеятельностью и ошибками органов власти и управления, неправомерными действиями работников милиции и других правоохранительных органов. О возможности возникновения беспорядков можно судить по различного рода объективным показателям—«критериям напряженности». В соответствии с этапами возникновения и разрастания массовых беспорядков такими критериями являются: 1 этап-организация противоборствующих сторон, возникновение неформальных общественных формирований по национальному признаку, появление острорадикальных публикаций в прессе, отдельные столкновения противоборствующих групп, организация митингов с ярко выраженной национальной окраской, ориентация требований сторон па общеполитические, экономические проблемы; 2 этап — возникновение напряженности противоборствующих сторон, публикации в прессе подстрекательного характреа, учащение столкновений сторон, появление и распространение слухов, рост преступности, особенно преступлений против личности, имущественных преступлений, нападения на правоохранительные органы, армейские подразделения с целыо захвата оружия, активная подготовка к преступлению: изготовление бутылок с зажигательной смесью, приспособлений для борьбы с правоохранительными органами—• крючков, копий и т. п., конкретизация требований сторон, поиск повода для пачала противоправных действий.

Как и прогнозирование, планирование, являясь одной из основных функции управления, обеспечивает ритмичность функционирования подразделении ОВД в этих условиях. Разработка планов па случай массовых беспорядков, составленных на основе прогноза вероятного места, времени, возможного характера протекания событий — важнейшее средство обеспечения готовности ОВД.

Специальный план — есть система целей и задач, мероприятии по их реализации, организационного, оперативного и профилактического характера, обеспечивающих эффективную работу ОВД,

а также координацию и взаимодействие с другими ведомствами, учреждениями и общественными организациями в условиях резкого осложнения оперативной обстановки, обусловленного как ростом общего количества правонарушений, так и отдельных их видов, совершением особо опасных преступлений, возникновением чрезвычайных обстоятельств.

Как показывает опыт, план должен носить мпоговариантпый характер и рассчитываться на возможные одновременные действия органов внутренних дел, возможно в разных местах сразу. Отдельный раздел плана должен предусматривать мероприятия по предупреждению факторов, которые могут вызвать наступление беспорядков. Это позволит более целесообразно проводить профилактическую работу.

Достижение наибольшей эффективности управленческой деятельности при массовых беспорядках непосредственно связано с совершенствованием организационных структур групп оперативного построения ОВД (оргпроектироваппем). Формирование структурных решений, характеристик и параметров оргструктуры едва ли не самая ответственная задача руководителя органа внутренних дел.

Процесс формирования оргструктуры при массовых беспорядках можно определить как комплекс последовательных логических и вычислительных операций по определению основных характеристик (параметров) структурно-штатного построения ОВД с учетом его задач, функции и условии деятельности в целях обеспечения эффективной борьбы с массовыми беспорядками (па этапах их предупреждения и пресечения) при минимальных затратах сил и средств. Он включает в себя постановку задачи, структуризацию целен, задач и функций подразделений, определение штатной численности по каждой функции, формирование структуры подразделения, подготовку проектов оргштатпого решения. Правовое оформление ^правленческого решения завершает процесс формирования оргсистемы.

В третьем параграфе раскрывается процесс управления силами и средствами органами внутренних дел и намечены пути его совершенствования. Он включает два комплекса функций: подготовку и принятие (процесс целеполагаиия) управленческих решений и организацию их исполнения (процесс целеосуществлепия). Управленческий цикл, таким образом, представляет собой единую последовательность функций: предвидения, программирования, планирования, регулирования, учета и контроля. Такова общая теоретическая концепция процесса управления.

В условиях массовых беспорядков содержание управленческой деятельности органов внутренних дел несколько изменяется.

В соответствии с приведенными выше этапами разрастания конфликта можно выделить следующие направления действий ор-

глиов внутренних дел по борьбе с ними: профилактика (в т. ч. ранняя), предотвращение беспорядков во время возникновения и распространения провокационных слухов, пресечение беспорядков, анализ и устранение причин, вызвавших беспорядки, включая организацию расследования.

Отдавая должное ответственности каждого из этапов, наиболее важным мы считаем принятие решения на проведение специальной операции. В нем должны быть определены замысел действия, группировка используемых сил и средств, задачи исполнителям и последовательность их решения, организация связи и управления, тактика применения оружия и спецсредств, исходные рубежи, а также материально-техническое, медицинское обеспечение.

Решение оформляется приказом, в котором указываются: краткие выводы из оценки обстановки, место, время и цель проведения операции, привлекаемые силы и средства, исходные позиции, направления (рубежи) действий, задачи группам оперативного построения и их руководителям (указываются па прилагаемой к приказу схеме), порядок взаимодействия, ответственные лица и задачи по всестороннему обеспечению операции, порядок использования боевой техники, место расположения пункта (пунктов) управления, время и порядок докладов о ходе выполнения задач. Указывается также порядок применения оружия и специальных средств.

При проведении специальной операции используются группы блокирования, рассредоточения, изъятия, тушения пожаров.

Изучение многих ситуации, которые привели к беспорядкам, и собственно беспорядков позволяет автору сделать вывод о том, что проведение специальной операции целесообразно уже на этапе предотвращения беспорядков. Причем следует проводить пе отдельные мероприятия по их предотвращению, а осуществлять целый комплекс оперативных, следственных, режимных, войсковых, организационных, политических и иных мер по недопущению беспорядков.

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Анализ научного исследования проблем управления органами внутренних дел при массовых беспорядках, обобщение и анализ практики но обеспечению правопорядка и общественной безопасности при их предупреждении и пресечении, изучение зарубежного опыта в борьбе с гражданскими беспорядками — все это даст возможность сделать некоторые выводы и предложить пути совершенствования управленческой деятельности ОВД в таких условиях:

1. Массовые беспорядки, представляя собой крайнюю форму проявления обостренных общественных отношении и конфликтов.

2*

17

в настоящее время имеют устойчивую тенденцию роста и представляют серьезную опасность для гражданского общества, подрывают его устои, нарушают нормальную жизнедеятельность государства и его граждан, работу предприятий, учреждений и организаций.

2. Характерная особенность массовых беспорядков настоящего времени состоит в их политизации, они могут быть спровоцированы экстремистскими элементами и использованы ими в борьбе за власть.

3. При многочисленных причинах возникновения, разнообразных формах проявления, массовые беспорядки, тем не менее, имеют ряд характерных, отличительных признаков. К ним относятся: увеличение числа участников и их политизация, возросшая жестокость и причинение значительного материального ущерба, профессионализация преступников и их техническая оснащенность и вооруженность.

4. С достаточной степенью достоверности можно утверждать, что на возникновение и развитие массовых беспорядков главное, определяющее влияние оказывают следующие факторы: падение уровня промышленного производства и, как следствие этого, рост инфляции и снижение жизненного уровня населения; его резкое расслоение п увеличение разрыва между уровнем жизни различных групп и слоев населения, возникновение безработицы; рост массовых форм проявлений недовольства; развитие процессов сепаратизма и национализма; политического экстремизма; правового нигилизма; ухудшение экологической обстановки; общий рост преступности, недостатки в работе правоохранительных органов.

5. Законодательство Российской Федерации, регулирующее управление правоохранительными органами и их деятельность при предупреждении и пресечении массовых беспорядков, в основном соответствует международно-правовым нормам. Вместе с тем, акцепт в правовом регулировании должен быть перенесен на необходимость любыми способами и средствами предупреждать массовые беспорядки. Пресечение возможно лишь как крайняя мера, когда все другие способы не принесли необходимого результата. Средства, применяемые для этого, должны соответствовать реальной необходимости, оружие может быть применено лишь в исключительных случаях.

6. Существующая система управления органами внутренних дел не вполне соответствует предъявляемым к ней требованиям. Предложенные структура и функции оперативного штаба наиболее адаптированы к чрезвычайным условиям, в которых приходится действовать правоохранительным органам. Требуется незамедлительное принятие Положения о совместном оперативном штабе МВД, МБ и МО.

7. Массовые беспорядки, как правило, бывают хорошо подготовлены н спланированы, а следовательно, могут быть прогнози-

руемы. Для этого необходимо знать признаки, свидетельствующие о возможном наступлении беспорядков. К таким признакам, в первую очередь, можно отнести резкое нарастание негативных процессов в экономике, политике и социальной сфере; наличие конфликтов и эксцессов на национальной и религиозной почве; рост преступности; выход на арену экстремистски настроенных политических лидеров; наличие формирований, призывающих людей к неповиновению законным органам государственной власти и управления, правоохранительным структурам; распространение слухов, листовок, порочащих государственные органы и их представителей; дискредитацию правоохранительных органов; возникновение противоборствующих сторон, усиление напряженности между ними и т. д.

8. Состояние взаимодействия органов государственной власти и управления, органов внутренних дел и внутренних войск при выполнении задач по предупреждению и пресечению массовых беспорядков нуждается в совершенствовании. Недостаточность научной базы, отсутствие однозначных представлений о правовой и организационной сущности взаимодействия не позволяют эффективно действовать всем правоохранительным силам. Требуется регламентировать порядок и условия привлечения сил и средств, права и обязанности старших оперативных начальников при организации взаимодействия, предоставить право руководителям ОВД на местах без предварительных согласований руководить приданными частями и подразделениями внутренних войск.

Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах:

1. Массовые беспорядки — правовой и психологический ас-пекты//Совершенствование управления органами внутренних дел в особых условиях.— М.: Академия МВД РФ, 1992.— 0,5 п. л.

2. Влияние межнациональных конфликтов на криминогенную обстановку в регионе//Межнациональные конфликты: место и роль органов внутренних дел в межнациональных конфликтах: Материалы конференции.— М.: Академия МВД РФ, 1992.— 0,5 п. л.

3. О некоторых причинах массовых беспорядков на межнациональной почве//Место и роль органов внутренних дел в предупреждении и разрешении межнациональных конфликтов: Материалы научно-практической конференции.— М.: Академия МВД РФ, 1993.-0,6 п. л.

4. Типовое планирование действий служб и подразделений ОВД по реагированию на чрезвычайные ситуации, связанные с межнациональными конфликтами//Место н роль органов внутренних дел в предупреждении и разрешении межнациональных конфликтов: Материалы научно-практической конференции.— М.: Академия МВД РФ, 1993.— 0,7 п. л. (в соавторстве).

5. Межнациональный конфликт в Ошской области. Депонирована в ГИЦ МВД РФ, 1993, № 588 ДД.— 1 п. л.